생활보호제도와 국민기초생활보장법

허 선 (순천향대 사회복지학과 교수)

1. 생활보호사업의 현황

1) '99년도 생활보호대상자의 선정기준

- 생활보호자의 소득 및 재산기준을 23만원/2,900만원 이하로 단일화

- 한편, 한시 생활보호자의 경우에는 소득 및 재산 기준을 23만원/4,400 만원 이하로 결정.

- 한시 생보자는 1998. 12. 24일 현재 323천명(생계 175, 자활 148)을 보호하고 있으며, 1999년에는 총 570천명(생계 190, 자활 380)을 보호하게 된다.

* 이러한 기준을 적용할 때 '99년 보호대상인원은 거택 331천명, 자활 766천명에 달해 시설보호자를 포함할 경우 117만 5천명으로 전체인구(46,430천명) 대비 2.5%이며, 한시 생활보호자를 포함할 경우 174만 5천명으로 인구대비 3.8%에 이를 것으로 보임.

2) 거택보호대상자에 대한 생계보호비의 차등급여기준(1999년)

(단위 : 원)

가구규모 소득등급	1인	2인	3인	4인	5인	6인 이상
6 20만원 초과 -23만원 이하	79,630 79,630	155,120 77,560	211,020 70,340	257,680 64,420	295,800 59,160	325,980 54,330
5 16만원 초과 -20만원 이하	89,630 89,630	174,600 87,300	237,510 79,170	261,300 65,325	299,900 59,980	330,550 55,080
4 12만원 초과 -16만원 이하	92,130 92,130	179,460 89,730	244,140 81,380	268,600 67,150	308,300 61,600	339,700 56,610
3 8만원 초과 -12만원 이하	109,630 109,630	192,400 96,200	261,700 87,230	319,600 79,900	366,900 73,380	404,300 67,380
2 4만원 초과 - 8만원 이하	129,630 129,630	227,500 113,750	309,500 103,160	377,900 94,475	433,800 86,760	478,000 79,660
1 4만원 이하	152,130 152,130	267,000 133,500	363,200 121,060	443,500 110,875	509,100 101,820	561,000 93,500
가구균등화지수	1.000	1.755	2.388	2.915	3.347	3.688

주)  상단 : 월 가구별 총 급여액

하단 : 월 개인별 급여액

한시생계보호대상자의 생계비 및 자활보호대상자 특별 생계비는 소득 6등급을 적용하여 지급함

(1인 가구 79천원-6인 가구 32만원).

3) 자활보호대상자 생계비 특별지원

- 보건복지부는 공공근로사업과 특별취로사업에 참여하는 가구 및 상시근로자 가구 중 공공근로 월평균 노임 이상의 소득(월 60만원 이상)이 있는 가구를 제외한 전 자활보호대상자에게 동절기 6개월간 생계비를 지원.

- 이러한 지원계획은 경제난의 장기화로 대다수 자활보호가구의 취업형태인 임시.일용직의 틈새일자리가 현저히 감소하였고, 취업상태를 유지하고 있는 경우에도 그 근로시간 및 시간당 노임이 감소하여 대부분의 자활보호가구가 기본적인 생계유지에 어려움을 겪고 있으며 특히 동절기에는 이들 직종의 계절적 실업이 크게 증가하여 경제적 어려움이 가중된다는 점을 감안한 것이다.

- 지원수준은 가구원수에 따라 1인 가구 79천원부터 6인 가구 320천원까지(한시생계보호자에 대한 생계비 지원액과 동일수준) 차등지원할 예정이다.

4) □99 생활보호  예산 현황

(단위 : 백만원)

※  □98 예산에는 실업대책 목적예비비(92,620백만원) 포함

구 분	□99 예 산 (A)	□98 예 산 (B)	증 △ 감
			(A-B)	%
합 계	1,005,493	673,851	331,642	49.2
□ 생계보호 - 거택보호 - 시설보호 - 자활보호생계비	816,181 520,148 62.033 234,000	520,226 421,613 58,813 39,800	295,955 98,535 3,220 194,200	56.9 23.4 5.5 488.0
□ 일시구호	1,207	1,145	62	5.4
□ 노숙자보호	7,649	17,096	△9,447	△55.3
□ 교육보호	84,425	64,926	19,499	30.0
□ 부랑인보호	11,373	11,355	18	0.16
□ 자활지원센타운영	1,210	1,051	159	15.1
□ 저소득층 취로사업	50,000	25,000	25,000	100
□ 생업자금융자	<35,000>	<45,000>	<△10,000>	△22.2
□ 최저생계비 계측조사	185	-	185	-
□ 기타 행정경비	48	52	△4	△7.7
□ 차입양곡상환	33,215	33,000	215	0.65

5) 생활보호사업 주요변경 내용

업 무 분 야	□98년	□99년(중점 추진업무 포함)
□ 거택보호대상자 중 폐질 또는 심신장애로 인하여 근로능력이 없는 자의 범위	□ 폐질 : 6개월 이상 가료를 요하는 폐질이 있는 경우 □ 심신장애 : 1∼4급 장애	□ 보호기관의 심의결정에 의함
□ 선정기준 (소득·재산 기준)	□ 거택 : 1인당 월 소득 22만원이하/가구당 재산 2,800만원이하 □ 자활 : 1인당 월 소득 23만원이하/가구당 재산 2,900만원이하	□ 거택·자활보호자 단일기준 적용 - 1인당 월 소득 23만원1)이하/가구당 재산 2,900만원이하 ※ 근로능력의 유무에 따라 구분 1)`99년도 최저생계비:218천원 × (1+0.077) = 234천원 `98년도 최저생계비 CPI:`97.12∼`98.11
□ 생계보호비 인상	□ 1인당 월 54천원(6등급 6인가족)∼1인당 월 125천원(1등급 1인가족)	□ 1인당 월 54천원(6등급 6인가족)∼1인당 월 152천원(1등급 1인가족)
□ 자활보호자 장제비	□ 지원없음	□ 구당 20만원 신규지원
□ 생활보호자에 대한 감면제도(사회복지시설 포함)		□ 생활보호대상자 TV 수신료 면제업무 처리 철저 - 신규 신청 및 해제 등 관계기관과 유기적 협조 체계 유지 ※ 복지대상자통합조사표의 시청료감면 고객번호 활용
□ 추정소득 부과시 최저임금액	□ 11,880원/일·8시간	□ 12,200원/일·8시간
□ 소득에 대한 공제	□ 가구원의 사망·질병 등으로 인한 6개월이상의 장기치료비	□ 가구원의 사망·질병 등으로 인한 장기치료비 ※ 기간에 관계없이 의료비 지출요인이 있을 경우 공제할 수 있음.(보호기관의 판단에 의함)
□ 한시생활보호자 관리 철저 ※ 자활보호자생계비 지원사업 관련		□ 구직등록 및 공공근로·취로사업 적극 참여 유도
□ 생활보호대상자선정특례대상자 및 관리사례	□ 특례대상자 2-1, 2-2, 2-3, 2-6 □ 생활보호대상자 관리 등 사례	□ 삭제(생활보호법으로 운용가능)
□ 학비지급	□ 학비지원 대상자가 연도중에 새로 선정될 때에는 선정된 월이속하는 분기의 다음 분기부터 학비 지급 □ 지원대상자 재학 조회	□ 새로 선정된 월 부터 지급(선정된 월이 속한 분기에는 월할 계산 지급) □ 납입고지서 제출로 갈음
□ 생업자금융자	□ 대출금리 : 연 9.5%	□ □99. 1. 1부터 연 7.0%(변동금리)

2. 생활보호사업의 문제점

1) 대상자 선정상의 문제: 보호받아야 될 가구가 보호받고 있지 못하다.

◎ 부양의무자가 있음으로 수혜를 받지 못하는 경우

다음 사례는 98년 8·9월쯤 한시적 자활보호 대상자로 선정되어 수혜를 받고 있던 대상자가 많은 병원비로 인한 경제적 부담감을 감당치 못해 한시적 생계보호 대상자로 재 신청을 요청한 경우다.

<사례 1> 원래 이 세대는 큰 경제적 어려움이 없이 화목하게 살던 가정이었다. 남편 도 모씨는 부모가 연로해 짐에 따라 2년 전 다니던 직장을 그만두고 부모님이 하시던 시장 내 기름가게(식용기름)을 운영하게 되었다. 그러나 지난 98년 7월 보름이상 심한 감기를 앓던 중 진료를 받아본 결과 백혈병이라는 진단을 받았다.  불행하게도 그 당시 IMF 경제침체 타격으로 인해 도씨 가정은 몇 건의 보증 피해와 곗돈을 잃게되는 과정을 통해 소유하고 있던 아파트 마저 경매 처리되고, 현재 전셋집에서 살고 있는 형편이라 한다. 더구나 이 사실로 인해 충격을 받은 도씨가 오랜 감기증상으로 여간해서는 찾지 않던  병원을 방문해서 이 사실을 알게되었을 때는 그야말로 날벼락을 맞은 기분이었다고 그 부인은 말한다.

이런 과정 속에서 한시적으로 어려운 사람을 구제해 준다는 정부의 정책이 있다는 주변 사람의 이야기를 듣고 동사무소에 신청을 한 결과 의료보호 2종의 혜택을 받을 수 있는 한시적 자활보호대상자로 선정되었으며 그간 그 혜택 이나마 받는 것을 다행으로 생각하였다고 했다. 그러나 계속된 입원과 치료로 인한 병원비에 부담감을 느끼게 될 즘, 같은 병으로 같은 병실에 입원해 있는 다른 사람들을 통해 본인과 비슷한 처지에 있는 세대임에도 불구하고 의료보호 1종의 혜택을 받을 수 있는 한시적 생계보호대상자로 선정되어 보다 많은 혜택을 받고 있다는 사실을 알게되었다.

이에 도씨의 부인은 1차적으로 동사무소 전문요원에게 의뢰를 해본 결과 긍정적인 답변을 얻지 못했는데, 그 이유는 도씨의 부모는 도씨의 직계혈족으로 도씨에 대한 부양의무가 있으며, 부모 소유로 2채의 아파트가 있는 점으로 미루어 부양능력이 있는 것으로 인정된다고 하였다. 그러나 도씨 부인의 말은 이미 지금까지 5,000여 만원의 병원비가 지출되었고, 이로 인해 부모 소유의 아파트 1채는 이미 팔았다고 했다. 또한 남은 1채는 현재 부모님이 살고 있는 아파트며 더 이상의 병원비에 대하여서는 아무리 자식이어도 부모님께 미루기에는 너무나 죄송스럽다고 하였다. 더구나 시아버지는 많은 노동으로 인해 한쪽 팔다리를 거의 가누지 못하고 있는 상태이며, 시장 내 기름가게는 시어머니가 사람을 두고 겨우 운영해 나가는 경우라고 했다.

현행 한시적 생활보호대상자 선정기준 지침을 보면 부양의무자가 있더라도 보호대상자와 생계를 같이 하지 않는 경우에는 그 부양을 받을 수 없는 것으로 간주하고 있다. 부인은 우리의 경우 결혼 후 그 동안 부모님과 세대를 달리하여 살아왔기에, 지침에 의한 규정상 이미 부모는 남편의 부양의무자가 아니질 않느냐고 한다. 또한 더 이상 부모님으로부터의 병원비 요구는 도저히 할 수 없으며, 이는 부모님의 미래 경제에도 큰 타격을 줄 것이기에 정말 자존심 상하지만 국가의 도움을 요청할 수밖에 없다고 한다. 아이 둘도 친척에게 맡기고 남편의 자활 가능성도 아직 모르는 상태이며, 소득이 전혀 없는 마당에  한시적 자활보호 대상자로 선정되어 혜택을 받을 수는 있고 한시적 생계보호 대상자로는 안 된다는 그 차이가 무엇인지 알고 싶다고 했다. 또한 굳이 한시적 생계보호대상자의 혜택을 받고자 하는 이유는 지급되는 몇 푼의 생계비가 탐나서는 절대 아니며, 의료보험 1·2종에 따른 병원비의 많은 차이 때문이라고 했다. 덧붙여 하는 말은 IMF로 인해 많은 실직 가정이 발생하여 정부에서 도움을 주고 있는 사실이 고맙기는 하나 특히 가장이 환자인 실직가정에 대한 배려를 부탁했다.

이러한 과정 끝에 병원비 내역서를 떼어 재차 동사무소 전문직원에게 통사정을 하여 지금 얻어놓은 답변은 서류를 올려놓았으니 기다려 보라는 것이다. 당사자는 1월 22일 현재 가능성이 있다는 말로 받아들이고 있는 상황이다.(강릉, 한시적 자활보호 대상자, 1999.1. 14)

◎ 생활은 궁핍하나 소득이나 재산 중 어느 하나가 기준을 초과하여 보호를 받지 못하는 경우

<사례 2> 이 ○○는 13년 전 이혼하여 전남편은 미국에 이민을 간 상태다. 이혼할 당시에는 아들을 2명 책임지고 있었으나 5년 전 생활이 어려워(아이들이 학교에 들어가고 돈이 쓸데가 많아짐)지면서 작은아들을 아빠한테 미국으로 보냈다고 한다. 배운 것이 없어서 (국민학교 졸업) 파출부나 식당에서 일을 하여 큰아들의 학비를 마련하고 생활을 했다고 하였다.

이 ○○는 최근에 와서 일할 자리가 없어서 공공근로를 신청하였고 2단계 공공근로사업에 참여했었다고 하였다. 공공근로사업이 끝나게 되자 생활이 어렵게 되어 일자리를 구하러 왔다고 하였다. 조사자가 정부가 시행하는 한시적 생활보호사업에 신청하지 않았냐고 묻자 혜택을 받지 못하는 자신의 입장을 이야기해주었다. 이 ○○는 40평 짜리 오래된 자가를 가지고 있어서 혜택을 받지 못한다고 하였다. 그러나, 그 집은 친척의 빚과 은행 빚을 얻어 지은 것이기 때문에 각종 이자가 많이 있어서 이자 갚기도 힘든 상황이라고 하였다.

집을 팔려고 해도 집이 팔리지 않는다고 하였다. 설령 집이 팔린다해도 전세자금으로 돌려주고 나면 남는 것이 하나도 없다고 하였다.  이 ○○의 가장 큰 걱정은 대학생인 아들의 학비와 생활비가 당장 시급하다면서 일자리가 빨리 구해졌으면 좋겠다고 하였다. 이○○는 노동부 일일취업센타에 구직신청을 해놓은 상태이며 강북구청 취업정보센타에도 구직 신청을 해놓았다고 하였다. 아들이 학업을 마치고 취업을 하기까지는 무슨 일이든지 해야 먹고 살수 있다며 일자리를 찾아야 한다고 하였다. 오래된 식당일과 파출부 생활로 손이 거칠어 보였고 최근에 공공근로에 참가하면서 삽질과 지게질로 허리에 통증을 호소하면서도 구직활동이 적극적이었다.(서울시 강북구 우이동, 비수혜자, 1998.12.29)

◎ 홍보의 문제점

실제 대상자들의 이야기를 들어보면 홍보물을 보고 신청한 것이 아니라, 교회나 취로사업 작업장 등에서 이웃주민, 통장을 통해 이야기를 듣고 또는 자신의 어려움 때문에 직접 찾아다니다가 알게 되어 신청한 경우가 많다. 신청에 있어서도 재산기준, 소득 등의 자격기준을 정확하게 알고 신청한 것이 아닌 막연히 생활이 어렵기 때문에 어쩔 수 없이 신청을 하였고 보호받는 내역에 대해서도 정확히 알고 있는 사람은 거의 없다. 통반장들이 주위의 사람들을 추천한 경험이 있다고 하나 전달체계에 있어서 이들의 역할은 굉장히 미약하다. 추천한 경우도 모두 기존 생활보호자에 준하는 정말 생활이 어려운 사람을 추천했을 뿐이다.

<사례 3> 1개월마다 1번씩 있는 통반장회의를 통해서, 지역신문이나 일간지 신문을 통해서, 실직자 조사 때 안내를 통해서 홍보를 하고 있다. 그러나 구청이나 동사무소의 적극적인 홍보를 통해서 알기보다는, 어려운 분들이 직접 구직이나 상담하러 동사무소를 찾거나 아이를 어린이집에 보낼 때 보육료 감면을 위해서 상담을 하다가 알게 되는 경우가 많다고 했다. 수혜자가 자신의 어려움 때문에 직접 찾아다니다가 아는 경우가 많다고 한다.

아직도 한시적 생계보호에 대해서 모르는 분들이 많다고 생각하며, 신문 등에 홍보하는 것은 문자를 읽기 싫어하시는 그분들에게는 별 도움이 안 된다고 생각하며 한계가 있다고 털어놓았다.(서울시 중구 신당동, 사회복지전문요원, 1999.1.21)

<사례 4> 공무원들은 하나같이 많은 홍보를 통해 상당한 효과를 보고 있는 것처럼 이야기하고 있지만 실제 일반인들은 이 제도 자체를 모르고 있는 사람이 너무 많아 공무원들의 말과는 달리 홍보가 거의 안되고 있는 실정이다. 전달과정에서 통장까지는 홍보가 되지만 관심있는 몇몇 통장을 제외하고는 제도 홍보에 전혀 신경을 쓰고 있지 않는 것으로 통장과의 면담을 통해서 알 수가 있었다. 아마도 공무원이나 통장보다도 경실련에서 이 모니터를 통해 더 많은 홍보를 한 것 같다.(광주경실련 모니터 요원, 1999.1.27)

현재 우리나라 생활보호대상자 선정기준은 한국보건사회연구원에서 계측한 최저생계비를 근거로 하고 있는 것으로 알려져 있으나 그 결과 그대로를 사용하는 것이 아니라 정부에서 임의대로 조작하여 사용하고 있다. 보건복지부의 여러 문건에 실려 있는 최저생계비는 1994년 보건사회연구원에서 계측한 4인 가구의 최저생계비(1994년 전국 4인 가구 668,606원)에 물가상승률을 감안하여 계산한 것으로 1997년의 경우 4인가구 84만원 가량이 되고, 이를 다시 1인당으로 계산하여 1인당 209,000원이라고 밝히고 있다. 물론 이것은 법에서 정한 절차를 밟아 공표된 것은 아니다.

1998년의 경우 거택보호대상자 소득기준이 1인당 21만원, 자활보호대상자 선정기준은 1인당 22만원이다. 이러한 기준을 보사연의 최저생계비와 비교해 보면 <표1>과 같다. 4인가구 거택보호대상자 선정기준은 보사연에서 추정한 1998년도 최저생계비 78만 9천원 보다 높은 수준이지만 거택보호대상가구의 대다수를 차지하는 1-2인 가구의 경우는 선정기준이 최저생계비 보다 낮은 수준이다.

<표> 생활보호대상자 선정기준과 최저생계비의 비교(1998년)

(단위:만원)

가구원수 기준		1인	2인	3인	4인	5인	6인
최저생계비 *	전국 대도시 중소도시 농어촌	24.4 26.1 24.4 21.1	42.1 45.0 42.0 36.4	64.6 69.0 64.4 55.8	78.9 84.2 78.7 68.2	90.6 96.7 90.4 78.3	99.8 106.6 99.6 86.3
생활보호 선정기준	거택보호 자활보호	22 23	44 46	66 69	88 92	110 115	132 138

* 최저생계비: 변재관외, □한국의 사회보장과 국민복지 기본선□, 한국보건사회연구원, 1998.12

최저생계비는 보통 최소한의 건강하고 문화적인 생활을 영위하는데 필요한 비용으로 정의된다. 즉, 최저생계비 이하의 소득이 있거나 지출을 보인다고 한다면 그 가구는 최저생활을 영위하고 있지 못하다고 할 수 있는 것이다. 우리나라의 경우 국민의 최저생활을 보장하기 위한 대표적인 제도가 생활보호사업이기 때문에 객관적으로 계측된 최저생계비가 생활보호 대상자 선정기준으로 사용되어야 한다. 이렇듯 최저생계비는 대상자로 선정하여 국가가 보호해야할 것인가를 판단하는 기준으로도 사용될 수 있고, 또한 가구원수별, 혹은 가구유형별, 지역별로 욕구가 어떻게 다르게 설정되어야 하는 가를 판단하는 기준으로 사용될 수 있다.

최저생계비를 생활보호대상자 선정기준으로 사용하지 않으므로 해서 보호의 필요성이 더 높은 가구가 생활보호 대상자에서 누락되고, 상대적으로 보호의 필요성이 적은 가구가 대상자로 선정되게 되는 불합리한 결과를 빚고 있다.

첫째, 현행 생활보호대상자 선정기준은 1인당 월평균 소득을 그 기준으로 사용하고 있는데, 이러한 방식은 가구규모간 공평성이라는 측면에서 심각한 문제를 안고 있다. 이는 생계비가 가구규모의 증가에 따라 규모의 경제를 보이면서 증가한다는 기본적인 사실을 무시한 행정편의의 대표적인 사례로 볼 수 있다. 4인가구라고 해서 1인가구의 4배인 생계비(같은 생활수준을 유지하기 위한 생계비)가 필요하다고는 할 수 없다. 4인가구의 경우 1인가구에 비해 주거비가 상대적으로 절약될 수 있고(예를 들어 1인가구는 방1개가 필요한 반면 4인가구는 2개만 있어도 된다), 음식물비나 연료비는 공동으로 사용하기 때문에 1인가구에 비해 상대적으로 적게 든다. 위의 표에서 보듯이, 현재 생활보호대상자 소득기준은 4인가구의 기준을 100%으로 했을 때, 1인가구의 기준은 25.0%인데 비해, 최저생계비는 4인가구를 100%로 했을 때, 1인가구는 30.9%가 된다. 즉, 선정기준을 가구규모별로 마련하지 않음으로 해서 많은 가구가 대상자로 책정되지 못하는 불평등을 감수해야 한다. 즉, 현재와 같은 소득기준의 방식 하에서는 가구원수가 적은 가구는 대상자로 선정되기가 상대적으로 불리하고 가구원수가 많을수록 유리하게 되어 있다.

둘째, 현행 생보자 선정기준은 지역간에 불평등하게 되어 있다. 생보자 선정기준은 전국 단일의 선정기준을 채택하였는데, 이는 대도시지역 거주자가 대상자로 책정되는데 불리하게 되는 상황을 초래하였다. 농촌지역에 비해 도시지역이 물가나 주거비가 훨씬 많이 든다는 것이 상식이기에 이러한 기준은 도시 거주 가구에게 불리하게 적용된다. 이러한 이유로 현재 6대도시의 인구수가 기타지역의 인구수보다 많음에도 불구하고, 전체 생활보호대상자중에서 차지하는 6대도시의 생보자의 비율은 18.5%에 불과하다. 다시 말해 중소도시나 농어촌에 거주하고 있는 빈민이 생보자로 책정되기가 대도시 지역의 빈민보다 훨씬 유리하다는 것이다.

셋째, 현행 생활보호대상자 선정기준은 가구유형에 따른 생계비의 차이를  반영하지 못하고 있다. 최저생계비는 지역이 동일하고 가구규모가 동일한 가구일지라도 가구유형에 따라 많은 차이를 보이고 있다. 예를 들면 동일한 지역, 동일한 가구규모라 하더라도 가구 구성원의 연령분포, 특별가구지출을 발생시키는 환자, 학생 등이 가구 구성원 중에 있는지, 주거형태가 자가, 전세 혹은 사글세인지에 따라 지출수준은 극심한 차이가 나타나고 있다. 따라서 선정기준도 가구유형에 따라 다르게  설정되는 것이 보다 합리적이다.

이러한 문제점을 해결하려면 자산기준이 최저생활 이하의 가구를 모두 포괄할 수 있는 수준이어야 하고, 대상가구간에 공평하게 적용될 수 있는 것이어야 한다. 즉, 가구원수별, 지역별, 가구유형별 최저생계비가 객관적으로 계측되어 공표되어 생활보호대상자 선정기준 뿐만 아니라 사회보장의 중요한 기준으로 사용되어야 한다.

■ 대상자 선정상의 문제점 정리 ■

(1) 소득기준과 재산기준을 동시에 고려한 자산기준이 없음

(2) 가구 특별지출(의료, 교육 등)에 따른 생계비의 차이를 반영하지 못함

(3) 지역별 물가에 따른 생계비 차이를 반영하고 있지 못함. 도시지역의 거주자에게 불리하게 적용됨.

(4) 가구규모에 따른 생계비 차이(규모의 경제)를 반영하지 못함

♠ 전체 실직자 가구의 61%가 정부 비공식 최저생계비(1인 월23만원)이하로 생활하고 있으며(노동부 2월 자료), 절대빈곤층이 97년 9%에서 98년 23%로 급격히 증가(세계은행)하고 있는 반면, 지난 한해 동안 최상위 10%계층의 월평균 소득은 7.98%늘었고 최하위 20%층의 소득감소율은 전체 평균 9.9%보다 훨씬 큰 17.2%로 드러나 우리사회의 빈부격차가 더욱 심화되고 있다.(99년 통계청 가계수지 조사)

2) 급여의 문제점: 최저생계의 유지도 힘든 생계보조비와 부족한 의료비와 교육비

생활보호대상자에게 지급되는 생계보조비는 현실적으로 (월세도 해결이 안 될 정도로) 최저 생계를 유지하기도 힘든 수준이다. 자활보호 대상자들은 교육비와 의료비 지원을 받고 있지만 중, 고등학교에 다니는 자녀가 없는 가정이나 특별히 병이 있어 병원을 자주 드나드는 가정이 아닌 이상은 별다른 혜택을 받지 못하는 것이 현실이며, 병이 있더라도 비용(20% 정도 본인 부담)이 아까워 병원을 찾지 않는 경우도 있다.

<사례 5> L씨의 경우 기존의 자활보호 대상자이었기 때문에 실직여부는 없음. 한시적 생활보호가 있다는 것은 거주지가 국가 임대아파트로 벽보에 한시적 생활보호에 대한 홍보가 있어 아들이 신청하였다고 함. 현재 가족사항으로 큰아들은 이전 자동차정비사였으나 IMF여파로 현재는 실직상태이고 2딸은 고등학교 재학 중. 그리고 장녀는 결혼하여 분가한 상태. 동사무소 복지전문요원이 98년도 말에 제외시킨다고 하였으나 99년도 아파트 재계약 관계로 딸(19)이 졸업하고 난 뒤 99년 6월에는 제외시킨다고 하여 앞으로 막막한 상태임.

생계비로 250,000원을 받고 있는데 아파트임대료, 관리비, 각종공과금을 내면 거의 10만원이 남는데 이것으로 먹고살자니 참담한 신세. 특히 아이들의 교통비라도 주어야 되는데 지금은 교통비도 없어서 1시간 이상 걸어다니고 있는 상태. 자녀의 수업료가 나오나 수업료를 낸 이후 통장으로 돈이 들어오는데 그 액수는 고3은 8만원, 고1은 15만원정도 나온다. 하지만 납부금은 각각 20만원 이상이다.

예전에는 간혹 부업이라도 하였는데 지금은 그런 일자리도 없고, 고1학생의 학비가 지체되어 있는 상태다. (강릉, 한시적 생계보호 대상자, 1999.1.4)

<사례 6> 백씨는 배관 용접일을 하다가 회사가 부도가 나는 바람에 실직을 하게 되었다. 그래서 통장의 추천으로 한시적 자활보호대상으로 선정이 되었고 공공근로도 신청하여 98년 7월부터 1,2단계 공공근로사업(일당 25,000원)에 참가하였다고 한다. 99년 1단계 공공근로사업은 신청을 하였으나 선정되지 못했다. 백씨의 생각으로는 98년 1,2단계 공공근로사업에 참여를 했기 때문에 탈락이 된 것 같다고 말했다. 백씨는 전세 2,300만원에 살고 있다.(방 2칸) 백씨의 부인은 혈압이 높아 보건소, 동네 의원을 정기적으로 다니고 있으며 1년 전부터 약을 복용하고 있는데 병원에서 죽을 때까지 약을 복용해야 한다고 말했다고 한다. 백씨는 일자리를 찾으려고 돌아다니지만 마땅한 일자리가 없어 걱정이라고 했다. 아이들이 이제는 고등학교, 중학교에 입학하기 때문에 여러 가지로 걱정이 된다고 했다.(입학금 지로용지는 나왔으나 아직 수업료 임금이 안된 점과 수업료는 면제되지만 입학금, 육성회비, 급식비를 마련해야 되는 점)(부산, 한시적 자활보호 대상자, 1999.1.12)

◎ 병원에서의 푸대접

<사례 7> 박 ○○의 가족은 남편이 건설 일용직 근로자였다. 경기침체이후 건설현장에도 영향을 미치자 남편의 일자리가 줄어들고 급기야 생활을 할 수 없을 정도로 어려워졌다.

박 ○○의 사정을 잘 알고 있는 수녀님이 한시적 생활보호제도가 있다는 것을 알려주어서 동사무소를 찾아 한시적 생활보호 대상자로 선정되었다.  박 ○○는 동사무소 생활보호담당이 적극적으로 도와주어서 고마워했고 자신이 수혜자로 선정된 것에 대해 자신이 빨리 일자리를 구해 수혜자에서 제외되었으면 좋겠다고 하였다.  박 ○○는 자신이 구직활동(공공근로사업 신청, 노동사무소 구직신청)을 적극적으로 하고 있으나 학력(중졸)이 낮아서 일자리도 구하기 힘든 상태라고 하였다. 한시적 자활보호 대상자로 선정되어서 가장 난처했던 점은 병원을 갔을 때였다고 한다.  박 ○○는 잔병이 많아서 원래 종합병원을 이용하고 있는데 수혜자로 선정된 후 병원을 찾았을 때 기존의 다니던 병원임에도 불구하고 1,2차 병원을 찾아 확인절차를 밟는 것이 까다로웠다고 한다. 그리고 아이가 아파서 병원을 찾았을 때 수혜자는 다른 지정된 장소에 찾아가 도장을 받는 등 병원 행정 절차과정이 불편했다고 하였다. 특히 아이가 엄마한테 왜 우리는 이렇게 살아야하느냐고 물었을 때 자식 볼 면목이 없었다고 하였다.(서울시 중구 신당동, 한시적 생계보호 대상자,1998.12.18)

<사례 8> 가양동의 현재 고3인 정신질환자인 학생은 학교에 다니면서 수시로 병원에 입원을 하곤 하였다. 의료보호 책정이 중3때 되었는데 병원 이용시에 제약을 받았다. 고대구로병원에 입원을 하려고 하였는데 의료보호 대상자는 의료보호 혜택을 받을 수 없다고 하였다. 병원측에서는 의료보호자는 수지가 맞지 않기 때문에 받을 수 없다고 하여서 수혜자는 지역의료보험으로 만들고 입원을 한 경우가 있다.(서울시 사회복지전문요원 인터뷰, 1998.1.19)

최저생계비는 대상자 선정기준의 하한선이자 보장해야 할 수준을 뜻한다. 왜냐하면 최저생계비란 그야말로 인간다운 생활을 하는데 필요한 최소한의 생계비용이므로 그에 미치지 못하는 소득이 있다면 그 정도는 보완해 주어야 해당 가구가 최저생활을 유지할 수 있기 때문이다. 그런데 정부에서는 최저생계비를 보장해 주어야 할 최소한의 수준으로 사용하고 있지 않다. 단지 임의대로 정한 최저생계비를 기준으로 사용하고 있을 뿐이다.

정부는 예전에 □1997년 현재 최저생계비의 90% 수준인 생계보호의 수준을 1998년 까지 100% 보장하겠다□고 밝힌 적이 있었다. 즉, 정부에서는 1997년 현재 생계보호를 통한 대상가구의 생활보장 수준이 최저생계비의 90%에 이른다고 주장 하였다. 생계보호수준이 1997년 현재 최저생계비의 90%라고 하는 그 근거는 다음과 같다. 정부에서는 1인당 최저생계비를 20만 9천원으로 보았다. 1997년도 생계보호의 월평균 지원액은 1인당 13만 3천원이고 여기에다 자가소득 1인당 5만 8천원을 합하면 19만 1천원으로 최저생계비의 90% 가량이 된다는 계산이다. 월평균 지원액은 거택보호대상자에게 지원되는 총예산을 대상자수로 나눈 값이다. 다시 말해서 생계보호비에 의료보호비와 교육보호비가 포함된 것이다. 자가소득 1인당 5만 8천원은 생활보호대상자의 실태조사의 결과를 반영한 것이라고 한다.

그러나 이러한 정부의 주장이 맞는지를 확인하기 위해서는 계산에 사용한 월평균 지원액, 자가소득뿐만 아니라 최저생계비의 계산이 맞는지를 각각 검토해 보아야 한다.

최저생계비를 1인당으로 정하여 그것을 급여의 기준으로 사용한다면 가구원수가 적은 가구의 경우 상대적으로 급여의 양이 줄어들 수 밖에 없게 되고, 지역별, 가구유형별 최저생계비를 반영한 급여를 지급할 수 없게 되기 때문에 많은 가구들로 하여금 최저생계비 이하의 생활을 하도록 내버려 두는 결과를 빚게 된다. 따라서 가구원수별, 지역별, 가구유형별 최저생계비를 계측, 공표하여 급여기준으로 사용하여야 할 것이다.

3) 저소득 실직자를 위한 실업대책의 문제점 : 연계성이 없는 정부의 실업정책

한국산업인력관리공단, 고용안정센터, 노동부 일일취업센타, 건설노동자 무료취업알선센터, 서울지역 건설일용 노동조합을 방문해 본 결과 정부기관, 민간기관(여성노동자회, 건설노조) 모두 공통적으로 한시적 생활보호에 관하여 따로 사업을 하지 않고 있으며 찾아오는 구직신청자 중 한시적 생활보호자들의 비율이나 직업분포에 대해서도 특별히 통계를 내지 않고 있다. 물론 특별한 상담 프로그램도 없다. 특히 노동부가 운영하는 고용안정센터 같은 경우에는 고용보험 가입자들만을 대상으로 직업알선과 실업급여 제공, 직업훈련 등을 실시하고 있어서 대부분이 건설직 일용근로자나 거동 불편자인 한시적 생활보호 대상자들에게는 거의 도움이 되고 있지 않는 실정이며 한시적 생활보호에 관하여 처음 들어보고 시나 복지부에서 내려온 공문도 전혀 없다 라고 말할 정도로 같은 정부기관(복지부, 지방자치단체, 노동부)에서 하는 정책인데도 부서간에 서로 연계가 이루어지고 있지 않고 있다.

특히 현 정부의 실업정책은 저학력 영세 실직자 등에 대한 사회안전망의 역할을 못하고 있다. 건설노조나 일일취업센터에서 전국 연계망을 통해 일자리를 알선을 해 주어도 전체적인 구직 난으로 연계된 일자리가 없어서 취업자수가 한 달에 7-8명 정도이고 이나마 단기간 취업인 실정이다.

<사례 9> 전직 요리사였던 안씨는 현재 3개월째 아무런 수입도 없고 저금한 돈도 없다. 안씨는 현재 보증금 200만원 월 21만원 하는 단칸 월세방에서 살고 있고 오전 10시쯤에 분식집에서 라면(하루 식사의 모든 것, 그 이상은 현재 수입이 전혀 없기 때문에 어려움)을 사먹고 신문에 난 광고를 보고 이력서를 제출하러 가고, 몇 개 구를 돌아다니며 각 구에 있는 생활정보지에 나온 구직 광고를 보고 그 자리에서 바로(생활정보지의 구직란은 그 즉시 연락하지 않으면 자리가 없다고 함) 전화를 하고, 자리가 있으면 면접을 보러간다. 그리고 매일 공덕동에 있는 산업인력관리공단에 찾아가서 (구직신청을 한 상태이나 자신이 직접 찾아다니지 않으면 일자리를 얻을 수 없음) 구인광고를 확인하고 전화로 채용에 대해 확인을 한다. 그리고 5, 6시 정도에 집으로 들어가는 일이 지난 몇 개월간의 생활이라고 한다.

안씨에겐 아무런 수입이 없어 생계비의 신속한 지급이 필요하나 신청에서 수급까지는 한달 정도 걸리는 실정이다. 또 생계비 보조가 이루어지고 고용촉진훈련 수당을 받더라도 혼자 살아가는 안씨에겐 월세값도 충당되지 않는다. 또 공공근로나 기타 교육훈련을 하게 되면 구직활동을 할 수 없기 때문에 외면을 하고 있고, 한시적 생활보호의 빈약한 보호내역은 근로능력과 자활의 의지를 가진 안씨에겐 어떤 희망도 주질 않는다. 공공근로나 고용촉진훈련은 정말 최후의 수단으로 생각하고 있다. 안씨와 같은 대부분의 실직자들에겐 생업자금 융자가 굉장히 중요할 텐데 보증과 담보가 없는 저학력 영세실직자들이 융자할 수 있는 방법은 거의 없고, 현재 제도에서 상환능력의 부재로 포기하는 경우가 많다고 말하며 또한 천만원 이내의 돈으로 저학력 실직자들이 할 수 있는 사업이 노점 이외엔 없는데 단속이 많아 노점도 못한다고 한다.

안씨는 여러 곳에서 구직 활동과 상담을 했어도 한시적 생활보호 제도에 대해 전혀 모르고 있었고 심지어 동사무소에서 담당 공무원과 상담을 했음에도 한시적 생활보호에 대한 이야기는 전혀 언급되지 않는 현실로 공무원의 실태조사나 상담 역시 단편적으로 이루어져 자립할 수 있는 종합적인 상담이 어느 곳에서도 이루어지고 있지 않고 있다. 실제적으로 조리사 자격증이 있어도 상담이나 취업알선을 통해서 얻어지는 것이 없고 모든 제도들이 저학력 영세실직자를 위한 것은 어디에도 없다라는 없는 것에 절망과 분노를 느끼며 범죄와 자살의 충동을 느낀다고 한다.(서울시 중구 00동, 비수혜자, 1999.1.20)

3. 생활보호사업의 대안 : 국민기초생활보장법의 제정

□ 시민사회단체가 청원하였고(1998년 7월 23일), 국회 보건복지위원회 법안심사소위원회를 통과한(1998년 12월 28일) 국민기초생활보장법은 취약계층에 대한 사회적 보호를 통한 사회적 안전망의 구축에 초점을 맞추어, 현행 생활보호제도의 전면개정을 요구하는 법률안이라고 할 수 있는데, 그 골자를 살펴보면 다음과 같음.

3.1 법의 목적

□ 아래의 <표 2>와 같이 국민기초생활보호법은 헌법 제34조에 명시하고 있는 생존권적 기본권에 근거한 것으로서 최저생계비 수준 이상의 국민 생활을 보장하여야 할 국가와 지방자치단체의 법률상의 의무를 명시하고, 이와 같은 수준의 생존권은 국민들의 권리임을 분명히 하고 있음.

<표 2> 법의 목적

현행 생활보호법	국민기초생활보장법
제1조 (목적) 이 법은 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 필요한 보호를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성함으로써 사회복지의 향상에 기여함을 목적으로 한다	제1조 (목적) 이 법은 헌법 제34조에 근거하여 국가와 지방자치단체가 생활이 어려운 자에게 빈곤의 정도에 따라 필요한 급여를 행하여 이 법에서 정한 최저생계비 수준 이상의 생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 한다.

3.2 수급권자의 범위

□ 따라서 국민기초생활보장법은 모든 국민은 일단 빈곤하기만 하면 연령 등의 인구학적 특성을 배제한 채 그 원인을 불문하고 각종 급여를 제공하는 것을 골자로 하고 있음.

□ 또한 국민기초생활보장법에서는 급여대상자 선정기준을 소득기준으로 일률화시키기 위하여, □소득인정액□이라는 개념을 도입하고 있음. 즉 개별가구의 소득에 재산의 소득환산액을 합하여 소득기준 하나만으로 선정기준을 설정하는 방식을 택하고 있음. 이는 생활은 궁핍한데 소득이나 재산중 어느 하나가 기준 보다 초과하여 대상자가 될 수 없는 문제점을 해결하기 위한 것이다.

<표 3> 수급권자의 범위

현행 생활보호법	국민기초생활보장법
제3조 (보호대상자의 범위) ①이 법에 의한 보호대상자는 부양의무자가 없거나 부양업무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 다음 각호의 1에 해당하는 자로서 최저생계비를 감안하여 보건복지부장관이 소득과 재산을 기준으로 하여 매년 정하는 보호대상자 선정기준에 해당하는 자를 말한다. 1. 65세이상의 노쇠자, 2. 18세미만의 아동 3. 임산부, 4. 질병, 사고 등의 결과로 인하여 근로능력을 상실하였거나 장애로 인하여 근로능력이 없는 자, 5. 제1호 내지 제4호의 자와 생계를 같이하는 자로서 이들의 부양, 양육, 간병과 기타 이에 준하는 사유로 인하여 생활이 어려운 자, 6. 기타 생활이 어려운 자로서 자활을 위하여 이 법에 의한 보호의 일부가 필요한 자 ②제1항이 정하는 보호대상자에 해당하지 아니하여도 생활이 어려운 자로서 일정한 기간동안 이 법이 정하는 보호의 일부가 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 자는 보호대상자로 본다. ③제1항의 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 경우는 대통령령으로 정한다.	제3조(수급권자의 범위) □이 법에 의한 수급권자는 부양의무자가 없거나 있어도 부양능력이 없거나 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 제 6조의 규정에 의하여 결정된 최저생계비 이하인 자로 한다. □제1항이 정하는 수급권자에 해당되지 아니하여도 생활이 어려운 자로서 일정기간동안 이 법이 정하는 급여의 전부 또는 일부가 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 자는 수급자로 본다. □제1항의 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 경우는 대통령령으로 정한다. □제1항의 소득인정액의 산정방식은 보건복지부령으로 정한다.

3.3 최저생계비의 결정

□ 1998년 7월 23일 시민사회단체에서 청원한 국민기초생활보장법에서는 최저생계비를 중앙생활보장위원회의 심의□의결에 따라 보건복지부장관이 매년 지역별, 가구규모별, 가구유형별로 공표하는 금액□으로 정하여 보건복지부 장관의 자의성을 가능한 한 제한하고 있음.

□ 또한 최저생계비의 결정에 있어서 정부나 이익단체의 압력을 피하기 위하여 □연구기관은 당해 연구에 대한 자율성을 갖는다□라고 명시하였고, 비계측연도의 최저생계비 추정방식에 대한 논란의 여지를 줄임으로써 국민복지향상에 도움을 줄 것으로 기대되었음.

□ 그러나 최종적으로 보건복지위원회 법안심사소위원회를 통과한 법(안)에서는 이러한 내용이 포함되어 있지 않으나, 이러한 내용을 하위법령에서 반영할 경우 시민사회단체 청원법(안)의 정신을 살릴 수 있을 것으로 사료됨.

<표 4> 최저생계비의 결정

현행 생활보호법	국민기초생활 보장법 (법안심사 소위통과)	국민기초생활보장법 (시민단체 청원)
제5조의2 (최저생계비의 결정) ①보건복지부장관은 일반국민의 소득·지출수준과 보호대상자의 생활실태, 물가상승률등을 고려하여 최저생계비를 결정하여야 한다. ② 보건복지부장관은 매년 12월 1일까지 제16조제2항의 규정에 의한 중앙생활보호위원회의 심의를 거쳐 다음 연도의 최저생계비를 결정하여 공표하여야 한다. ③ 보건복지부장관은 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 5년마다 실시하며, 이에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.	좌동	제5조의 2조 (최저생계비의 결정) ①중앙생활보장위원회는 일반국민의 소득□지출수준과 급여대상자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 최저생계비를 결정하여야 한다. ②보건복지부장관은 매년 12월 1일까지 제19조제2항의 규정에 의한 중앙생활보장위원회의 의결을 거쳐 다음 연도의 최저생계비를 공표하여야 한다. ③중앙생활보장위원회는 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 5년마다 전문연구기관에 의뢰하여 실시하되, 연구기관은 당해 연구에 대한 자율성을 갖는다. □비계측조사 연도의 최저생계비 결정은 계측조사 실시연도의 최저생계비와 가계지출 비율이 유지되는 것으로 본다.

3.4 수급자의 구분

□ 현재 생활보호법상의 자활보호대상자도 생계보호 등을 받아야 함은 자명함.

□ 이러한 점에서, 국민기초생활보장법은 급여대상자의 구분을 삭제하여, 즉 현행 자활보호대상자에게도 지속적으로 생계보호를 제공할 것을 주요 개정골자로 하고 있음.

<표 5> 수급자의 구분

현행 생활보호법	국민기초생활보장법
제6조 (보호대상자의 구분등) ① 보호기관은 보호대상자의 사정을 고려하여 대통령령으로 정하는 보호대상자의 구분에 따라 보호의 종류□내용 및 방법을 달리할 수 있다. ② 보건복지부장관은 보호대상자가 자활조성에 적합하다고 인정되는 지역으로 이주하는 경우에는 이주하는 보호대상자의 자활조성을 위하여 필요한 지원을 할 수 있다.	제6조 (급여대상자의 구분등) 삭제

3.5 근로유인을 위한 장치 마련

□ 국민기초생활보장법에서는 수급자의 생계유지 능력을 감안하여 생계보호의 내용을 달리 행할 수 있다는 점을 명시하고 있어서, 자발적 실업자 등에 대한 생계급여를 제한할 수 있도록 하고 있음.

□ 따라서 근로능력이 있는 저소득자들에게는 근로의욕을 계속 유지하게 하는 제도적 장치가 가능함.

3.6 주거급여의 신설

□ 또한 주거급여를 신설하여, 주거가 없는 수급자의 경우에는 현행의 시설보호에 해당하는 시설입소가 가능하도록 하고 있음.

□ 이러한 주거급여의 제공은 대상자들로 하여금 현 상태의 주거를 유지할 수 있도록, 즉 주거권을 보장할 수 있도록 최소한도의 주거수리비, 임대료 보조 등 현금급부를 실시하는 것을 주요 내용으로 하고 있음.

<표 7> 급여의 종류

현행 생활보호법	국민기초생활보장법
제7조 (보호의 종류) ①이 법에 의한 보호의 종류는 다음과 같다. 1. 생계보호 2. 의료보호 3. 자활보호 4. 교육보호 5. 해산보호 6. 장제보호	제7조 (급여의 종류) ①이 법에 의한 급여의 종류는 다음과 같다. 1.생계급여 2.의료급여 3.주거급여 (신 설) 4.교육급여 5.자활급여 6.해산급여 7.장제급여 ②이 법에 의한 급여는 제1항 제1호의 규정에 의한 급여와 수급자의 필요에 따라 동항 제2호 내지 제7호에서 정한 급여를 함께 행하는 것으로 한다. 이 경우 제1항 제1호의 규정에 의한 생계급여는 대통령령이 정하는 바에 따라 수급자의 생계유지 능력을 감안하여 달리 행할 수 있다. ③제1항 제2호의 의료급여는 따로 법률이 정하는 바에 의한다. 제11조 (주거급여) 주거급여는 수급자의 주거안정을 위하여 필요한 수급품을 지급하는 것으로 한다.

3.7 임시급여와 긴급급여

□ 현행 생활보호제도에서는 요보호대상자가 보호대상에서 제외되는 처분을 받아서 불복절차를 진행할 경우, 최종적인 판단이 내려질 때까지 짧게는 1년에서 길게는 수년까지 소요됨.

□ 이러한 불복기간중에 대상자는 아무런 생계대책 없이 생존의 위협을 받게되므로, 실질적으로 불복절차가 사용되지 못하고 있는 실정임.

□ 따라서 이 기간에도 생계급여를 제공할 필요성이 제기되고 있는데, 시민사회단체의 청원법(안)에서는 임시급여를 그리고 법안심사소위 통과 법(안)에서는 긴급급여를 신설하고 있음

4. 결 론

현재 우리사회가 겪고 있는 경제위기와 이에 따른 대량실업의 문제는 우리 사회의 근간을 위협할 정도로 심각하게 진행되고 있다. 현재 정부에서 발표하고 있는 실업자수만 하더라도 170만명을 넘어섰는데, 현 실업통계에서 실업자로 분류되지 않는 실망실업자나 무급가족종사자 그리고 불완전 취업자까지 포함하게 되면 400만명 정도가 현 경제위기 하에서 생활곤란을 겪고 있다고 볼 수 있다. 따라서 이들과 부양가족까지 포함하게되면 우리 사회에서는 최소한 1/4이상이 현재 아무런 생계대책 없이 살아가고 있다고 할 수 있다.

자본주의 사회에서 계속해서 완전고용을 달성한다는 것은 불가능한 일이라는 것을 최근의 우리나라 경제 사정이 극명하게 보여주고 있다. 실업은 없앨 수 없을 뿐만 아니라 줄이기도 무척이나 어렵고, 또한 오랜 기간이 필요하다. 따라서 고실업 사회에서는 실업률을 줄이기 위한 노력만큼 실업으로 인한 실업자 가정의 생활곤란을 해결하려는 노력이 필요하다. 우리나라는 장기간 완전고용 상태에 있었기에 실업에 대한 대비책, 혹은 사회보장장치가 제대로 마련되지 않았다. 그러한 상황에서 단기간 내에 대량의 실업자가 발생함으로서 자살율, 이혼율, 결식아동비율이 증가하는 등 많은 실업자와 그 가족의 몸과 마음이 안녕하지 못한 상황이다.  특히 생활상의 곤란으로 인한 가출 등으로 인하여 가족간의 이별이 급증하고, 생계형 범죄가 창궐하고, 더욱이 전국적으로 결식아동의 수가 20만에 육박하는 비참한 현상이 벌어지고 있다.

그렇다면 어떻게 하면 이러한 사람들의 몸과 마음을 안녕하게 할 수 있을까? 물론 가장 좋은 대책은 일자리를 늘려서 모두 재취업시키는 방법이다. 그러나 현재의 경제구조는 실업자를 양산해 내게끔 되어 있다. 정부의 긴축재정과 외국 자본의 유출로 인해 국내의 자본 회전이 느리게 되었고, 부채 비율이 높은 기업들은 도산할 수밖에 없는 상황이 되어 실업자수가 늘어난 것이다. 따라서 짧은 시간 안에 과거와 같은 원상복구는 기대하기가 힘들어 졌고, 대외 경쟁력을 갖추기 위한 구조조정 등으로 인해 앞으로의 한국 사회는 높은 실업률을 유지할 수밖에 없는 새로운 국면을 맞이하였다. 즉, 실업자 모두에게 일자리를 새롭게 마련해 준다는 것은 매우 어려운 일이고 단기간 내에 가능한 것이 아니다. 실업자가 직업훈련이나 기술교육을 받는다고 하더라도 일자리가 한정되어 있기 때문에 취업할 곳이 없거나 취업을 한다고 하더라도 그 사람으로 인해 그 자리에서 일하던 사람이 실직을 당할 수 있다. 또한 벤처산업을 육성한다고 하더라도 말 그대로 모험일 뿐, 일자리 창출에 커다란 영향을 미치진 못한다. 이와 같은 반응은 연쇄적으로 일어나게 되어 어느 정도의 시간이 경과하면 결국 자본과 기술이 없거나 부족한 사람들이 실업자군으로 남게 된다. 대량 실업이란 누구나 실업자가 될 수 있고, 일을 하고 싶어도 일자리가 부족하다는 것을 뜻한다. 그리고 그들은 실업자이면서 동시에 빈민이다. 결국 실업문제는 빈곤문제가 된다. 따라서 우리가 관심을 가져야 할 부분은 바로 어떻게 실직자 가족의 몸과 마음을 안녕하게 할 것인가 하는 점이다. 실업자 가족의 생존과 생계 보장이 가장 기본적인 실업대책이 되어야 한다.

일부에서는 실직자(가족)에 대한 생계곤란 대책보다는 경제활성화를 통한 일자리 창출이 우선되어야 한다고 주장하고 있다. 그 근거로는 미국과 영국의 경우 작은 정부, 각종 규제철폐 등으로 실업률이 감소되었지만, 오랫동안 높은 수준의 사회보장제도를 유지해 온 유럽의 여러 나라에서는 높은 실업률이 지속되어 왔다는 점을 들고 있다. 그래서 일부 단체에서는 실업대책의 기본 방향을 임시 고용을 확대하기보다는 경제활성화를 통한 일자리를 창출하고, 불확실한 벤처기업을 육성하기보다는 흑자기업이 도산되는 것을 방지하고 내수 경기를 활성화시키는데 에 두는 것이 바람직하다고 주장하고 있다.

물론 경기를 활성화 시켜 일자리를 늘려야 된다는 생각은 틀린 생각은 아니다. 그러나 그러한 것 보다 우선되어야 하는 것이 실업자 가족의 생존 문제이다. 우리 나라에서는 고용보험이 불과 3-4년 전에 실시되어 실업급여를 받고 있는 사람이 많지 않고, 기초생활을 보장하기 위한 사회보장제도도 제대로 마련되어 있지 못하다. 앞에서 예를 든 미국과 영국의 경우 정부로부터 생활비를 지원 받는 대상자의 비율이 전국민의 10%를 초과한다. 다시 말해 미국과 영국의 경우는 실업으로 인해 생활이 어려워진 가구의 기초생활은 정부가 직접 보장해 주는 반면, 우리나라의 경우는 그러한 장치가 없다고 해도 과언이 아닐 정도로 매우 미흡한 수준이다(현 생활보호대상자는 전 인구의 3.4%에 불과함). 이러한 상황에서 미국이나 영국과 같은 방식의 경제 활성화 정책만을 주장하는 것은 옳지 않다. 미국이나 영국에서 그러한 방식의 실업대책을 펴 나갈 수 있는 것도 공공부조라는 사회안전망이 어느 정도 갖추어져 있기 때문이다.

현재 우리나라에서 실업자, 혹은 노동능력이 있는 빈민이 정부로부터 받을 수 있는 생계보조비는 매우 제한적이다. 나태하고 게으른 사람만이 실업자가 되는 것이 아니라 어느 누구나 실업자가 될 수 있다는 점을 이번의 경제위기가 가르쳐 준 만큼 실업자에 대한 생계보장은 정부가 책임져야 할 중요한 일 중의 하나이다.

따라서 현재 정부에서 마련한 실업대책 예산 중 저소득층 실업자와 기존의 극빈층에 대한 생활보장예산으로 일정비율을 할당한 다음 나머지 예산을 경제활성화를 위한 예산으로 사용하여야 할 것이다. 노동능력이 있는 사람에게 생계 지원금을 직접 주기가 아깝다면 그들에게 공공근로사업과 같은 노동을 전제로 한 생계비를 지원해 줄 수 있다. 그런데 실직자가 공공근로사업에 참여하더라도 1일 2만원 전후의 소득을 확보할 수밖에 없다. 1달에 최고 50만원의 소득을 올릴 수 있다고 하더라도 4인 가구의 기본 생활경비로는 부족하다. 즉, 50만원은 해당 가구의 최저생계비(보건사회연구원에 추정한 1998년 대도시 4인 가구 최저생계비는 84만 2천원)에 미치지 못하는 금액일 뿐이다. 상황이 그러하다면 정부에서는 최소한 해당 가구에게 최저생활을 하는데 부족한 부분만큼은 지원해 주는 것이 당연하다.

우리 나라의 헌법 제34조에서는 □모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며, 국가는 사회보장과 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다□라고 명시하고 있다. 따라서 현 경제 위기 하에서 우리에게 주어진 시대적 과제는 이러한 법 원리를 우리 국민들의 생활 속에서 구체적으로 실현할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이다. 이러한 점에서 현재 국회에 계류중인 □국민기초생활보장법□은 반드시 통과되어야만 한다. 특히 이 법안은 원칙적으로 노동 무능력자에게만 제한적으로 생계비 지원을 하는 현행 생활보호제도를 전면적으로 개정하여, 소득이 최저생계에 미치는 못하는 저소득층에게는 예외 없이 국가가 생계비를 지원해 주는 제도로 전환한다는 점에서 사회보장의 기본 골격을 갖출 수 있는 법안으로 평가할 수 있다. 무엇보다도 이 법안이 현 경제위기 하에서 날로 증가하는 가족해체를 미연에 방지할 수 있는 가장 기본적인 제도적 장치일 뿐만 아니라 사회적으로 가장 취약한 계층에게 최우선적으로 사회적 자원을 배분해야 한다는 사회정의의 원칙에도 부합한다는 점에서 이 법은 반드시 제정되어야만 한다.

그런데 일각에서 □복지병□ 운운하면서 이 법의 제정에 반대하는 목소리가 들리고 있다. 즉, 국민기초생활보장법이 통과될 경우, 일할 의지와 능력을 갖춘 실업자의 근로의욕이 저하될 것이라는 것이다. 특히 기획예산위 한 고위 관계자는 □실업대책에 투입되는 예산은 도로 건설처럼 언젠가 회수되는 투자가 아닌데다 소득이전적 공적부조는 망국병을 초래한다□라고 발언하여, 현재 우리 사회의 근저에서 벌어지고 있는 가족해체와 이에 따른 사회적 불안에 대한 무감각성과 무책임성을 그대로 드러내고 있다.

일각에서 주장하고 있는 복지병의 논리는 □복지제도를 확충할수록 근로의욕을 감퇴시켜, 장기적으로 경제발전의 잠재력을 훼손한다□라는 가정에 기초하여 있다. 하지만 국민기초생활보장법에서 보장하고자 하는 수준은 저소득자의 근로의욕을 감퇴시킬 정도로 높은 수준은 결코 아니다. 그 정도의 급여수준 때문에 근로할 능력과 의사가 있는 사람이 근로를 포기한다는 것은 지나친 기우일 뿐이다. 그리고 근로유인을 하면서도 최저생활을 보장할 수 있는 방법은 많이 있다. 국민기초생활보장법은 179cm의 신장에 몸무게는 43kg인 현 우리나라의 사회보장 수준을 46kg 정도로는 늘려야 되지 않겠느냐는 내용이 담겨 있을 뿐이다. 아직은 그와 같은 사람의 비만을 걱정할 단계는 아닐 것이다. 그리고 □복지병□ 주장은 현재와 같이 일할 의사와 능력이 있어도 일자리가 없어서 일하지 못하는 저성장 고실업의 상황에서는 전혀 설득력이 없다. 그래서 나는 복지병 운운하는 사람들에게 다음과 같은 질문을 던지고 싶다. 도대체 저소득 실직자 가정은 무얼 해서 어떻게 먹고 살란 말인가?

<참고문헌>

문진영, □국민기초생활보장법 제정의 쟁점과 전망□, 국민기초생활보장법 제정 추진 연대회의, 세미나자료집, 1999.3

변재관외, □한국의 사회보장과 국민복지 기본선□, 한국보건사회연구원, 1998.12

보건복지부, 각종 자료

전국사회복지동우회, □한시적 생활보호사업 주요 현장사례 모음□, 1999