2000.09.21(수정안)

지역자활사업 활성화를 위한 모범조례안 제정방안

1. 들어가며

국민기초생활보장법(이하 기초법)이 10월 1일부터 실시될 예정이다. 그러나 이와 관련해서 도처에서 그 문제점이 지적되고 있다. 특히 수급권자에 대한 조사, 선정, 급여수준 등의 문제는 더욱 심도있는 논의를 거쳐 보완되어야 할 것으로 여겨진다. 그리고 이 수정, 보완이 이루어지는 것을 전제로, 기초법은 몇 가지 조례를 서둘러 제정해야 할 것이다.

먼저 현재 생계급여와 자활급여 크게 양분되어 있는 기초법 관련 논의를 좀더 통합적으로 논의할 필요가 있다. 물론 두 급여는 서로 다른 내용을 담고 있지만, 빈곤문제 해결이라는 공통의 목적을 갖고 있고, 서로 보완적인 기능을 수행하도록 구상되어 있다. 예를 들면, 생계급여는 자활여건을 갖추지 못한 절대빈곤계층을 지원함으로서 기초법의 내부를 튼튼히 하는 것이라면, 자활급여는 자활여건을 갖추고도 어려움에 처해있는 절대빈곤계층을 자립시키고, 차상위계층이 절대빈곤계층으로 떨어지는 것을 방지함으로서 기초법의 외부를 지키는 역할을 한다. 이 점에서 기초법에 대한 논의는 이제 통합적으로 진행되어야 한다.

그러나 여기서는 기초법의 양대 축 중 하나라고 말할 수 있는, 자활사업이 시행준비단계에 있어 갖가지 어려움에 직면하고 있으며, 이것을 활성화하기 위해서 많은 난관을 돌파해야 한다는 점을 설명하기로 한다. 구체적으로 언급하면, 자활사업의 전반적인 체계, 급여전달체계, 사업 프로그램(또는 일자리 창출방안), 재원, 민관협력방안, 자활관련기관의 위상 등 많은 문제가 도사리고 있다. 물론 이러한 상황의 저변에는 자활사업에 대한 정부의 확고한 추진의지 부족이 자리잡고 있는 것처럼 보인다. 그리고 이로 인한 해결과제는 크게 다음 몇 가지로 구분할 수 있다.

- 자활사업추진을 위한 제도(전달체계) 개선

- 자활사업추진을 위한 재원확보방안

- 자활사업추진을 위한 민관협력방안

- 자활사업추진을 위한 사회적 일자리 창출 방안

이 문제들은 정작 지역에서 자활사업이 원활히 추진되는 것을 가로막는 가장 큰 장애물이 되고 있다. 중앙정부의 정확한 실무제도개선방안 제시가 없어 기초법을 담당하는 실무자들의 업무추진이 다소 혼란스러운 상황이고, 자활사업추진을 위한 충분한 예산을 지원하거나 지자체의 예산편성에 대한 방침이 하달되지 않아 재원이 부족한 상황이고, 지자체의 행정조직이나 노동부의 고용안정기관이 맡기 어려운 □비취업대상자□를 지원할 민간단체와의 협력체계가 구축되지 않고 있다.

물론 이 모든 문제를 일거에 해결하기는 어려울 것이다. 따라서 시급해 해결해야 할 문제와 주체별로 해결해야 할 문제를 구분하는 단계적 접근이 필요할 것이다. 즉,

- 중앙정부는 제도개선과 재원확충을 서둘러야 할 것이고,

- 지방정부는 재원개발, 사회적 일자리 창출, 민관협력체계구축을 서둘러야 한다.

- 민간단체는 핵심사안에 대한 조례제정을 통해 자활사업의 안정성을 확보해야 한다.

2. 자활사업 관련 조례의 필요성

◎ 국민기초생활보장법과 조례

최근 기초법의 준비과정에서 몇 가지 문제점이 지적되고 있으며, 이 문제를 해결하기 위한 노력의 일환으로 조례제정을 요구하는 목소리가 커지고 있다. 물론 조례제정은 국민기초생활보장법에 규정되어 있는 사항이기도 하며, 일부 조례는 정부 및 지방정부 차원에서 준비가 될 것으로 여겨진다. 그렇다면 현재 법적 근거를 갖고 추진될 조례에 대해서는 뒤에 자세히 살펴보기로 하고, 이 조례가 어떠한 내용을 담고 있어야 하는지 살펴 볼 필요가 있다. 참고로 아래 사항은 지난 9월 19일 전실연과 참여연대가 공동으로 개최한 □기초생활보장제도 조례제정을 위한 워크샵□에서 민간단체가 제기하였던 문제점을 고려한 것이다.

- 지방생활보장위원회의 역할을 강화하는 조례를 제정해야 한다 : 당장 가장 심각하게 제기되고 있는 문제는 수급권자 선정과정에서 탈락한 신청자들에 대한 구제문제이다. 이 문제에 대한 민간단체들의 지배적 견해는 탈락자를 구제해야 한다는 것이다. 하지만 이 문제가 조례제정을 통해 해결해야 할 사항인지에 대해 고려해 볼 필요가 있다. 먼저 최근 대량으로 발생하고 있는 탈락자를 구제하는 것은 지자체의 고유권한이 아니다. 그렇다면 이 문제는 보건복지부 혹은 중앙정부와 시민단체간의 논의와 협상의 대상이 되어야 하지, 지자체의 조례제정문제가 아니다. 그리고 시행초기의 탈락자 구제문제를 해결하기 위한 조례작업이 직면하게 될 또 다른 문제점을 지적할 수 있다. 첫째는 최근 보건복지부가 지자체에 하달한 각종 특례조항이 탈락자의 규모를 상당부분 줄여가고 있음을 감안해야 한다. 둘째는 탈락자 구제조항은 지방생활보장위원회의 고유업무 중 하나라고 시행령과 시행규칙에 규정되어 있다는 점을 고려해야 한다. 분명한 것은 법 시행초기에 탈락자를 구제하고 나면, 이 조례는 수명을 다하게 된다. 따라서 탈락자 구제문제는 향후 신청자 중 탈락자에 대한 구제문제로 장기적 전망을 갖고 제정되어야 한다. 그렇다면 지방생활보장위원회에 민간단체의 참여 폭을 확대하고, 그것을 운영하기 위한 조례를 제정하는 것이 보다 본질적인 해결책이 될 것으로 여겨진다. 그리고 여기에 충북 국민기초생활보장연대가 제안했던 내용을 덧붙이는 방안이 가능할 것이다. 즉 지자체 행정당국이 사업초기, 그리고 정기적으로 생보위에 탈락자 유형분석자료를 제출토록 하여 차상위계층의 특성을 파악하고, 이들을 위한 지원을 강구하도록 규정하는 구체적인 내용을 담는 것이다.

) 좀더 구체적으로 지적하면, 지방생보위를 기존의 특정 위원회로 대체할 경우, 행정기관과 민간단체의 참여비율을 5:5로 하는 방안을 강구할 수 있다.

- 광역시도 의회 차원에서 기초법의 추진을 감독할 수 있는 특위구성 조례를 제정 : 기초생활제도를 활성화시키기 위해서는 부천실업극복에서 제안했던 것처럼, 광역시도 의회 차원에서 그 추진상황을 점검할 수 있는 □특위□를 구성하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 그렇다면 이와 관련된 조례제정이 필요할 것으로 여겨진다.

◎ 자활사업과 조례제정

국민기초생활보장법 준비과정에서 조례제정이 가장 큰 사업은 자활사업이라고 말할 수 있다. 지방정부가 자활사업을 추진함에 있어 사업 프로그램 개발과 재원문제에 봉착하고 있기 때문이다. 지방정부는 자활사업을 구체적으로 어떠한 기관에 의해, 어떠한 프로그램으로, 어떠한 지원을 통해 추진해야 하는지 막막해 하고 있는 것이다. 뿐만 아니라 민간단체에서도 자활사업을 어떻게 전개해야 하는지 정보부족에 시달리고 있는 것처럼 보인다. 따라서 지방정부와 자활관련 민간단체로 하여금 자활사업을 추진하기 위해서는 당장 어떠한 사업을 추진해야 하는지 쉽게 설명할 필요가 있다.

먼저 지방정부와 관련해서는 자활사업 지원체계의 신속한 구축과 이를 작동시킬 수 있는 지원내용을 제도화하는 조례작업을 서둘러야 한다. 현재 자활사업이 성공적으로 추진되기 위해서는, 한편으로는 자활대상자들의 눈 높이에 맞는 직업훈련과 취업알선, 창업지원제도가 필요하고(노동부 고용안정기관들의 주요 역할), 다른 한편으로는 그들이 참여할 수 있는 다양한 일자리 확보 및 개발이 필요하다(지방정부의 역할). 특히 지방정부의 경우는 기초법 실시를 불과 10여일 앞둔 상황에서 어떻게 수급권자들을 교육하고, 일자리를 확보할 것인지에 대해 정확한 계획이 수립되어 있지 않다. 더욱이 지방정부가 맡게 될 자활대상자들은 노동시장 진입·재진입이 극히 어려운 사람들이다. 현재 지침대로라면 자활대상자는 노동능력이 상위에 해당하는 사람과 노동능력이 중·하위에 해당하는 사람으로 구분되고, 지방정부는 후자, 즉 중·하위의 대상자들을 관리하게 된다. 그러나 이들은 연령에 비추어 볼 때, 대부분이 오랜 시간을 통해 노동시장으로부터 배제되어 왔던 이들이고, 단기간의 교육이나 지원을 통해서는 □빈곤탈출□의 성과를 기대하기 어려운 이들이다. 이는 이들에 대한 지원체계가 보다 치밀하고 총체적으로 구상되지 않으면, 자활사업을 추진하는데 많은 어려움에 직면하게 될 것이라는 점을 의미한다. 이 점에서 자활사업을 추진하기 위한 지원체계를 정비하고, 조례를 제정하는 일은 매우 시급한 사안이라고 말할 수 있다.

조례제정 필요성에 대한 인식은 지방정부나 민간단체 모두 자활사업을 추진함에 있어 정부의 예산을 확충하는 것만이 문제해결의 필요충분조건이 아니라는 점을 인식하는데서 출발해야 한다. 향후 사업추진과정에서 나타날 것으로 예상되는 문제점은 중앙정부의 자활예산을 확충하고, 급여공급기관을 확충하는 것만으로는 자활대상자들을 위한 일자리 창출이 큰 어려울 것이라는 점이다. 따라서 특히 비취업대상자에 대해서는 지자체 차원에서 일자리와 예산문제를 동시에 해결할 수 있는 방안의 하나로 지자체 민간위탁사업 중 일부에 대한 자활사업투여를 진지하게 고려할 필요가 있다. 그리고 이 문제에 대해 지방정부와 지역민간단체들의 인식이 일치할 때, 지역자활사업은 보다 원활히 추진될 수 있을 것이다.

지방정부는 이들 비취업대상자들이 실질적으로 빈곤에서 벗어나게 하려면, 제도적, 재정적 지원을 확대, 강화해야 한다. 그리고 이러한 시도의 일환으로 몇 가지 핵심적인 지원을 조례화해야 할 것으로 여겨진다. 구태여 자활사업에 대한 지원을 조례화하는 이유는 다음과 같다 :

- 2000년 10~12월을 자활사업 준비기간으로 생각한다면, 2001년 자활사업의 본격적 추진을 위해 조례를 제정할 시간적 여유는 있다.

- 현실적으로 중앙정부의 지원이 부족하고, 설사 중앙정부가 2001년 더 많은 예산을 확보한다 해도 사업을 추진하기 위해서는 지방정부의 추가적 지원이 불가피하다.

- 그러나 현재 지방정부의 사회복지예산으로는 자활사업을 위한 별도의 예산을 확보하기 어렵기 때문에, 재원확보와 기타지원 방안(지자체사업민간위탁)을 강구해야 한다.

- 자활사업은 지역의 사회경제적 여건과 그 특성에 맞게 추진되어야 하기 때문에, 자활사업에 대한 특성화된 지원 프로그램과 지원체계를 갖추어야 한다.

- 자활사업이 단체장이나 실무자의 호의에 의존하는 방식에서 벗어나 제도적 안정성을 확보하기 위해서는 각종 지원내용을 조례화 할 필요가 있다.

- 자활대상자의 규모변화나 급여유형별 수요변화에 유연하게 대응하기 위해서는 공공기관을 확대하는 방식보다, 민간단체들과의 협조체계를 강화하는 이른바 제3섹터 방식이 효과적이며, 이를 위해서는 지방정부 민간위탁사업을 자활사업과 연계시키는 조례를 제정할 필요가 있다.

3. 국민기초생활보장법 및 자활사업 관련 조례의 법적 근거

자활사업과 관련해서 조례를 제정하기 위해서는 일차적으로 기초법에 명시되어 있는 조례관련 조항과, 조례제정의 필요성을 암시하고 있는 조항을 십분 활용해야 한다. 그러나 조례제정이 명시되어 있지 않은 경우라도, □지방자치법□(제13조, 제19조, 제133조, 제135조)이나 □비영리민간단체지원법□(제6~7조), 행자부의 □민간위탁업무처리지침□, □소규모지역사업및묘목재배사업의계약에관한사무처리규칙□(제2~3조) 등을 활용하여 조례를 제정해야 할 것으로 여겨진다. 이와 관련하여 간단히 살펴보면 아래와 같다.

◎ 법에 명시된 조례 제정·개정

자활사업과 관련한 조례제정은 이미 국민기초생활보장법 속에 많은 법적 근거를 갖고 있다. 하지만 조례제정이 명시되어 있는 경우는 아래 표에서 확인할 수 있듯이 크게 세 가지로 구분된다. 즉 □지방생활보장위원회의 설치 및 운영에 관한 사항□(제 20조), □법에 규정된 급여수준 및 범위를 초과한 지출분에 대한 재원부담□(제43조 5항), □보장기금의 설치 및 운영에 관한 사항□(제 44조) 등이다. 이것은 자활사업을 지원하기 위한 □제도운영□ 및 □재원확충□과 관련된 조례이다.

<표 > 법령에서 위임한 조례제정 가능 사항

내 용	법적 근거	비고
지방생활보장위원회	법 제20조, 령 제28조-제35조
보장비용의 초과 조달 및 급여의 추가 지원	법 제43조 5항
보장기금의 설치	법 제44조, 부칙 10조, 령 제41조 2항
* 자활지원	* 구체적으로 조례제정을 규정한 조항은 없으나 법령과 대립되지 않는 조건하에서 조례 제정에 위한 사업의 보완이 가능할 것으로 보임
* 기타 장애인, 노인 등 개별 대상과 사안

자료 : 진재문, 『창원시 국민기초생활보장 관련 조례안』, 2000.9월에서 재인용.

위에 명시된 사항들을 자세히 살펴보면, 다음과 같은 조례가 제정되거나 개정될 수 있다는 것을 알 수 있다. 특히 자활사업의 지원을 위해서는 장기적으로는 새로운 기금의 설치나 예산관련 조례를 제정하는 것이 필요하며, 단기적으로 기존의 각종 기금관련 조례에 자활사업에 대한 지원을 명시하는 조례 개정작업이 필요할 것으로 여겨진다.

- 지방생활보장위원회의 설치 및 운영에 관한 조례

- 국민기초생활보장기금의 설치 및 운영에 관한 조례

- 지역자활사업에 소요되는 추가재원을 조달하기 위한 예산관련 조례

- 각종 기금관련 조례의 개정 (생활보장위원회의 기존 기금, 사회복지기금 등)

◎ 지자체사업 민간위탁을 위한 조례제정

그 밖에도 자활사업을 추진하기 위해서는 일자리를 창출할 수 있는 지자체사업 민간위탁에 관련된 조례가 필요할 것으로 여겨진다. 그러나 이와 관련된 조항은 각종 지원을 하도록 명시하고는 있으나, 구체적으로 조례제정을 하도록 규정하지는 않고 있다. 하지만 자활사업의 민간위탁과 관련해서, 아래 조항들은 이것이 조례로 발전할 수 있는 충분한 근거를 갖고 있음을 말해준다. 먼저 기초법 제16조 2항은 지방정부가 자활후견기관에 대해 다음과 같은 지원을 하도록 규정함으로서 조례제정의 길을 열어 놓고 있다. 즉 제16조 2의 2~3은 자활후견기관의 사업추진을 위해 국·공유재산 무상임대와 보장기관사업의 우선위탁을 하도록 규정하고 있으며, 좀더 구체적으로 보장기관사업의 우선위탁에 대한 규정도 시행규칙 제 11조에 명시되어 있다. 그러나 □민간위탁 할 수 있다□라는 문구가 실질적인 사업추진을 가능하게 하는 것이 아니라는 점에 주목할 필요가 있다. 따라서 이를 안정적으로 추진하기 위해서는 조례제정이 절실하다.

법에 조례제정을 명시하지 않았으나, 자활사업을 위해 가장 필요한 조례로는 현재 지자체가 실시하고 있는 사업중 일부를 민간단체(자활관련기관 및 NGO)에 위탁하도록 규정하는 조례이다. 물론 이러한 조례가 제정되기 위해서는, 위탁사업이 공익적 성격을 가진 것이어야 하고, 이를 추진하는 단체가 비영리민간단체여야 한다는 몇 가지 조건을 충족시켜야 할 것이다. 그렇다면 어떠한 사업을 민간위탁하도록 규정할 수 있는가를 살펴보자.

먼저 행자부의 □민간위탁업무처리지침□에 예시된 내용을 살펴보면, □단순 집행적인 서비스 제공 기능, 공공시설이나 장비 등의 운영·관리기능, 외부자원 활용으로 서비스 향상, 비용절감이 기대되는 분야□등이 민간위탁의 대상이 된다는 점을 알 수 있다. 그렇다면 이것은 비취업대상자를 위한 자활사업이 추진할 수 있는 사업과도 상당부분 일치한다고 말할 수 있다.

실제로 자활대상자 중 비취업대상자를 위한 자활사업은 단순기능중심의 소규모사업을 위탁받는 방식을 취하는 것이 바람직하며, 이 경우에는 □소규모지역사업및묘목재배사업의계약에관한사무처리규칙□(제2~3조)등이 고려될 수 있다. 이 규칙은 총 공사비 2천만원 미만의 토목사업 및 기타 소규모사업을 수의계약할 수 있도록 규정하고 있으며, 여기에 투입되는 기자재의 사용 또한 시장이나 군수의 재량권이 있어 자활사업을 수행하는 기관들의 열악한 조건을 보완할 수 있을 것으로 여겨진다. 이에 해당할 것으로 여겨지는 사업 유형은 아래와 같다.

1. 지자체가 추진하는 각종 공사

- 지자체 시설물의 도색 및 보수 공사

- 공원 및 가로수의 조경 및 관리

) (관리위탁) 관리청은 가로수 관리의 효율성을 기하기 위하여 필요한 경우에는 건설업법에 의한 조경공사업 또는 조경식재공사업 면허업체, 농약관리법에 의한 식물방제업 등록업체, 임업협동조합법에 의한 임업협동조합에 관리를 위탁할 수 있다.

- 소하천의 개수 또는 보수공사

- 농업용수 시설의 설치 · 개수 또는 보수공사

- 국토 가꾸기 사업

- 소규모의 사방공사

- 재해복구공사

- 주민공동 이용의 소규모 시설공사

- 기타 시장 · 군수가 필요하다고 인정하는 소규모 공사

2. 기타 서비스

- 무료간병인 사업

- 보육사업

- 방과후 교육지도사업

- 가전제품 재활용 사업

- 음식물 쓰레기 처리사업

◎ 지역자활 네트워크 구축을 위한 조례제정 (비자활후견기관의 사업참여방안)

현재 자활사업을 추진하기 위해 지자체가 고민하고 있는 문제 중 하나는 자활후견기관이 모든 기초자치단체에 선정되지 않았다는 점이다. 즉 비취업대상자들에게 자활급여를 제공할 수 있는 최소한의 인프라가 갖추어지지 않았다는 점이다. 따라서 현실적으로는 자활후견기관들이 전국 모든 기초자치단체로 확대, 설치될 때까지, 잠정적으로 비영리민간단체들로 하여금 자활사업에 참여할 수 있게 하는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 현재와 같은 상황에서 이는 재정적인 이유로 매우 어려운 것이 사실이다.

하지만 장기적으로는 지역의 자활사업을 추진함에 있어서 자활후견기관 하나 만으로 충분한가 생각해 볼 필요가 있다. 기초자치단체차원에서 자활사업을 추진하는데 더 많은 민간단체들의 참여가 필요할 것이기 때문이다. 그리고 이를 위해서는 이 지역 민간단체들이 자활사업에 참여할 수 있도록 지원하는 방안을 강구해야 할 것이다. 구체적인 예를 제시하면, 비영리민간단체로 하여금 자활공공근로를 위탁받게 하고, 이에 따른 행정적 권한과 의무를 부여하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

이 조례는 지역주민 혹은 지역민간단체들이 주도적으로 청구할 수 있으며, 지방의회를 통해 우회적으로 제정될 수도 있을 것이다. 그리고 이는 충분한 법적 근거를 갖고 있는 것으로 여겨진다.

- 자활사업관련 시설의 설치 및 운영 : 법적 근거로는 지방자치법 제133조, 제135조를 들 수 있으며, 특히 제135조 (공공시설)는 지방자치단체가 □주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있고□, □공공시설의 설치 및 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없는 경우에는 조례로 정한다□고 규정하고 있다. 이것은 저소득주민의 복지증진을 위한 자활사업을 추진하는데 필요한 각종 시설에 대한 지원을 가능케 한다.

- 자활후견기관으로 선정되지 않은 민간단체에 대한 지원 : 법적 근거로는 □비영리민간단체지원법□(제6~7조)을 들 수 있다. 이 법의 제 6조는 시·도지사가 비영리민간단체에 대하여 □다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업 외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업(이하 공익사업)에 대하여 소요경비를 지원할 수 있다□고 규정하고 있으며, 동법의 시행령 제 5조는 공익사업에 대해 □국가 또는 시·도의 정책에 대하여 보완·상승효과를 가지는 사업□, □전국적 또는 시·도 단위에서 추진되어야 할 사업□이라고 규정하고 있다. 이는 자활사업이 전국적으로 추진되며, 정책의 성공을 위해 민간단체의 지원이 필요한 사업이라는 점에서 조건을 충족하는 것으로 여겨진다.

- 지자체사업 민간위탁에 관한 조례 : 법적 근거로는 □민간위탁업무처리지침□이나 □소규모지역사업및묘목재배사업의계약에관한사무처리규칙□등이 적용될 수 있다. 이는 크게 지방정부가 자활사업에 참여하는 민간단체에게 어떠한 사업을 위탁할 수 있으며, 수의계약의 경우 어떠한 기준에 따라 위탁할 것인지를 정하는 것이어야 한다. 이는 특히 □지역의 소규모 공사□, □지역주민의 복지증진□을 위한 사업 등을 중심으로 설치될 수 있을 것이다.

4. 국민기초생활보장법 및 자활사업 관련 조례제정 방안

자활사업을 추진하기 위해서는 앞서 언급했던 조례들이 필요하다. 그러나 문제는 이러한 조례를 어떻게 제정할 것인가 하는 점이다. 먼저 조례는 다음 몇 가지 유형으로 구분할 수 있다. 그러나 이를 좀더 크게 범주화하면, 자활사업추진을 위한 인프라 조성(자활사업관련 재원확보, 자활지원 시설 및 단체의 설치 및 지원)에 초점을 둔 조례와 실질적인 자활사업추진(사업민간위탁, 우선구매)을 위한 조례로 구분할 수 있다.

◎ 인프라 조성과 관련된 조례

□ 지자체 예산 중 사회복지예산의 비율을 높이는 문제 (최근 경기도의 사례)

□ 자활관련단체 및 협의체에 대한 지원 (자활후견기관협회, 자활정보센터 등)

□ 지방정부 차원의 (準)자활후견기관의 선정 및 지원

◎ 자활사업추진과 관련된 조례

□ 지방정부 발주사업의 우선위탁의 범위 (예를 들면, 총 공사비 5000만원 미만 등)

□ 자활관련단체의 생산물 및 서비스에 대한 우선구매

□ 새로운 지역복지사업의 추진을 통한 사업(사회적 일자리)의 창출

이러한 조례 중 일부는 기초법이 규정한 바에 따라 단계적으로 진행될 것이며, 그 내용의 구체성과 민주성을 담보하는 것이 큰 과제가 될 것이다. 반면에 다른 몇몇은 지방정부의 지원의지와 민간단체의 참여의지가 결합됨으로서만 제정될 수 있을 것으로 여겨진다. 이는 물론 지역마다 큰 차이를 보일 것으로 여겨진다. 일부지역에서는 단체장의 적극적 추진의지에 힘입어 빠른 속도로 자활사업이 활성화될 것이며, 다른 일부지역에서는 민간단체들의 노력에도 불구하고 자활사업이 정체되는 현상이 나타날 수도 있을 것이다. 물론 장기적으로 보면, 일부 지역의 성공사례가 전국화되는 양상이 발생할 수도 있다. 하지만 자활사업의 활성화를 위해서는 자활사업의 추진여건을 제도적으로 담보함으로서, 전국적으로 자활사업이 원활히 추진될 수 있는 최소한의 제도적 환경을 만드는 노력이 전제되어야 한다.

물론 조례를 제정함에 있어서는 다음 두 가지 원칙이 전제되어야 한다. 첫째 조례의 파급효과를 고려하여 각 조례들간의 우선순위를 두어야 한다. 둘째는 조례의 내용을 단순화하여 제정이 용이하게 해야 한다.

첫 번째 제안은 위에 나열된 조례 중 어느 것이 중요하고 중요하지 않고를 따지는 것이 아니라, 다른 자활사업이나 조례에 파급효과가 큰 조례를 최우선적으로 제정해야 한다는 점을 의미한다. 그렇다면 현재 가장 먼저 제정되어야 것은 탈락자들에 대한 구제와 최종 탈락자에 대한 지원을 내용으로 하는 지방생활보장위원회 관련 조례이다. 이는 수급자로 선정되는가 아닌가를 결정하고, 차상위계층에 대한 정책을 가능케 하는 조례라는 점에서 기초법의 성패를 좌우할 사안이기 때문이다. 둘째는 지자체가 발주하는 사업 중 단순기능이 중심이 되고 사업총액이 소액인 사업을 자활관련기관에 위탁하도록 규정하는 조례를 제정해야 한다. 이는 당장 자활사업을 운용하기 위해 필요한 뿐 아니라, 사회적 일자리 창출을 위한 토대가 될 수 있다는 점에서 제정될 필요가 있다. 셋째는 자활사업을 지역사회의 사회적 연대성을 강화시키는 방향으로 발전시키기 위해 지역단위의 자활연대 혹은 자활네트워크를 지원하는 조례를 제정해야 한다. 이는 단기적으로 자활급여의 공급총량을 늘리는 차원에서 자활후견기관으로 선정되지 않은 단체들에게 자활사업을 위탁하는 제도적 근거를 마련한다는 의미 외에도, 장기적으로 자활사업을 사회적 일자리 창출로 이끌 추동력을 조성한다는 의미를 갖는다. 끝으로 지자체 차원에서 기초법 관련예산을 확충하는 것과 관련된 조례를 제정할 필요가 있다. 이는 지역차원에서 자활사업을 특색화된 사업으로 추진하기 위해 별도의 예산을 책정하도록 유도하는 것이며, 2001년 지자체 예산에 이를 반영토록 하는 것이다.

두 번째 제안은 조례의 내용을 최소화해야 한다는 것이다. 좀더 구체적으로 언급하면, 지자체사업 민간위탁과 관련해서는 민간위탁이 가능한 업종을 선정하되, 그 중에서도 특히 잠재력이 큰 - 사회적 유용성과 참여자의 자활을 도울 가능성이 큰 - 업종을 제한적으로 선택하는 방안이 고려되어야 한다. 이와 관련해서는 지금까지 공공근로 민간위탁을 통해 경험하였던 업종들이 주로 반영될 필요가 있다. 기존 시장의 틈새나 새로운 시장의 발견이라는 측면에서 많은 경험과 논리가 축적된 업종을 중심으로 민간위탁을 추진해야 한다는 것이다. 또한 업종을 선택할 때에는 전국의 지자체가 모두 수용할 수 있는가를 고려해야 한다. 이 문제와 관련해서는 자활사업 실무자와 연구자들간의 좀더 심도있는 논의가 필요할 것이다.