2000.9.8 실업대책을 위한 범국민운동 경남본부 주최

국민기초생활보장법 조례제정을 위한 토론회 발제문

국민기초생활보장법과 지방자치단체의 역할

- □자활지원사업□을 중심으로

한상진(울산대 사회과학부)

국민기초생활보장법의 의의

국민기초생활보장법(이하 국기법)의 시행이 한 달도 남지 않은 지금, 이 법이 얼마나 취지대로 정착될 지에 관심이 모아지고 있다. 최저한의 인간다운 생활을 시민적 권리로 규정하는 국기법의 근본정신에 이의를 다는 사람은 그렇게 많지는 않을 것이다. 그럼에도 이 법을 집행하는 데 국가의 제도개혁과 시민사회의 활력 등이 제대로 뒷받침될 것인가에 대한 우려 또한 만만치 않은 실정이다. □첫술에 배부를□ 수는 없는 형편일지라도, 국기법의 의의가 집행과정에서 훼손되지 않도록 □첫단추를 잘 끼울□ 수 있는 공감대의 여론화가 시급한 시점이다.

신자유주의적 시장경제론은 너무 높은 최저생계비 수준 때문에 국가의 지나친 재정부담과 노동자들의 근로의욕 감퇴가 초래될 것이라 주장해 왔다. 이들은 조건부 수급자에 대한 자활지원 또한 형식적인 취로사업 방식으로 예산낭비와 비효율만 낳을 뿐이라고 폄하한다. 이와 정반대로 정통적 복지국가론의 관점에서는 자활지원사업이 빈곤층에 대한 물질적 지원삭감을 가져와 생활수준을 더욱 열악하게 만든다고 상정한다. 아울러 국기법의 운영이 지방자치단체(이하 지자체)와 민간단체들에 전적으로 위임되어 빈곤층의 자활 및 자립에 대한 국가 책임이 희석될 가능성도 제기하고 있다.

이처럼 시장만능주의와 국가개입주의는 서로 판이한 입장임에도 불구하고 똑같이 □빈곤의 함정□이라는 곁가지를 건드리고 있지만, 시장과 국가를 넘어서는 □생산적 복지□라는 국기법의 뿌리를 뒤흔들 정도의 위력이 있는 것은 아니다. 이들 두 가지 주장에 일면의 진실이 없는 것은 아니겠지만, 그것을 일일이 가리면서 이념적 논쟁에 휘말리기보다는 제3부문형 자활공동체의 활성화라는 전망 아래 지자체 수준에서 반박의 현실적 근거들을 마련해 나가는 것이 더욱 중요할 것이다.

우선 시장만능의 신자유주의가 바탕에 깔고 있는 빈곤층 천시라는 계급적 편견은 반론의 가치조차 없는 것이나, 재정낭비와 사회적 비효율에 대한 지적은 그 허구성을 조목조목 드러낼 필요가 있다. 국기법과 생산적 복지의 핵심은 무엇보다 노동능력이 있는 빈곤층에게 일을 통한 복지대책을 마련하는 것이고, 그것이 당장은 자활지원 예산의 증가를 가져올지언정 장기적으로 국가의 생계보호 비용을 대폭 줄이는 효과가 있음은 분명하다. 한편 빈곤층의 생산적 노동의지를 부정하고 자활공동체를 시간 때우기 일거리로 격하시키는 관점은 더욱더 심각하게 반비판되어야 한다.

지금까지 국기법을 둘러싼 논의는 수급자 선정의 문제나 자활지원 체계의 확보 등 제도적 차원에 머물러 왔다. 이는 생산적 복지의 경험이 일천한 한국 사회에서 피할 수 없는 상황이었는지 모르나, 앞으로 국기법의 정당성을 대중적으로 납득시키는 데에는 자활공동체 사업이 탈빈곤 대책일 뿐만 아니라 환경문제, 노인문제, 지역사회문제 등을 주민 스스로 해결하는 매우 공공적이고도 사회적으로 효율적인 방법이라는 사실을 집중적으로 홍보해야 할 것이다. 국민들은 1998년 직후 소모적으로 진행된 일회성 공공근로와 민간위탁에 의한 자활공공근로, 더 나아가 자활공동체의 차이를 정확히 인식하지 못하고 있기 때문이다.

다음으로 정통 국가개입주의의 입장에 대해서는 무모한 신자유주의보다는 훨씬 귀를 기울일 가치가 있다. 만약 국가가 국민의 기초생활 보장을 자신의 의무라고 선언만 해 놓고 예산확보나 관련 하부구조의 구축을 게을리 한다면 그야말로 책임 회피로 비난받아 마땅하다. 그러나 제3부문 육성의 차원에서 지역사회에 밀착된 생산공동체의 발전을 위해 중앙정부가 지자체와 민간단체에 권한을 위임하는 것은 하등 문제될 게 없다. 국기법의 의의 가운데 하나는 국가 스스로 정부부문의 비효율성을 자각하고 제3부문에 의한 민간활력을 대안으로 인정했다는 점이다. 오히려 문제는 지자체가 지역사회 특성에 맞는 생산적 복지에 대해 감을 잡지 못하고, 취약한 지방시민사회의 형성 탓에 노동.복지 통합 서비스를 꾸릴 지역사회 연대의 민간주체가 허약하다는 데에 있다.

지방자치나 지역사회 민주화의 현실 수준을 앞지르는 국기법의 규정들이 10월 이후 법대로 발휘되지 못하고 시행착오를 빚는다면, 그 책임은 아마도 지자체에 떠넘기고 뒷짐질 중앙정부와 기존의 생활보호법 상 자활보호대상자를 다루었던 관성대로 자활지원에 임할 지자체 둘 다에 있으리라 추측된다. 지역 불균등성을 반영하는 지방민간단체의 차별적 역량은 그러한 책임추궁에서 완전히 자유로운 것은 아니지만, 지역사회 특성에 따라 지자체를 추동시켜 □지방적 제3부문□의 연계 틀을 만들어나가는 데는 실질적인 조정과 협의의 과정들을 많이 거쳐야 할 것이다.

□자활□의 두 가지 차원

국기법 상 자활지원사업의 실시가 임박하면서, 이 법에 규정되어 있는 □자활□의 상반된 두 차원이 혼란의 실체로 감지되기 시작했다. 몇몇 연구들(노대명. 2000; 이상록. 2000)은 이를 자활지원의 패러독스, 또는 이중성으로 표현하고 있는데, 이를 사업단위, 노동에 대한 규정, 강조점, 사회적 효과 등으로 구별하여 비교해 보면 <표1>과 같다. 여기서 소극적/적극적 자활은 이장원(2000)과 김수현(2000)의 표현을 빌려온 것인데, 적극적 자활은 국가개입의 강화라는 잘못된 인상을 줄 우려가 있어 능동적 자활의 용어와 병용하기로 한다.

소극적, 수동적 자활은 노동능력이 있는 빈곤층 개인에게 생계급여를 주기 위한 조건 부여에 다름 아니다. 지자체, 민간단체의 적극적이고 능동적인 자활공동체 구상과 그에 따른 실행이 밑받침되지 않는다면, 올해 3개월과 2001년의 자활지원사업은 노동, 복지를 어설프게 뒤섞어 최악의 경우 생계비를 보장받기 위한 강제노역으로 일관할 우려가 현실화되고 있다. 그런 추정의 가장 큰 근거는 조건부 수급자가 적극적으로 자활사업에 참여하는 유인이 될 자활근로에 대한 소득공제제도를 내년까지 유보시킨다는 중앙정부 방침에서 비롯된다.

	자활의 단위	노동의 성격	강조점	사회적 기여효과
소극적(수동적) 자활	조건부 수급자 개인 단위의 자활	도덕적 해이를 방지하기 위한 강제근로	생계급여를 주기 위한 조건을 강조	노동, 복지의 형식적 혼합
적극적(능동적) 자활	협동적 생산을 통한 지역공동체 단위의 자활	노동할 수 있는 사회적 권리의 보장	탈빈곤과 공공서비스 제공의 결합을 강조	생산적 복지의 실질적 기초

<표1> 자활의 두 차원 비교

이에 비해 국기법에 마찬가지로 존재하는 적극적, 능동적 자활의 차원은 일할 능력이 있는 빈곤층이 사회적 권리인 노동기회를 지역공동체 단위에서 제공받음으로써 궁극적으로 빈곤에서 탈출하게끔 하는 전략이다. 이와 같은 능동적 자활의 정착을 위해서는 지역사회의 수요 특성을 감안한 환경보전, 노인 서비스, 지역가꾸기 등 자활공동체의 공공적인 업종개발과 지속가능한 협동생산조직으로의 자립지원이 모색되어야 한다. 이에 덧붙여 장기실업자의 생산적 복지를 실현하기 위해 생계급여 대상이 아닌 차상위계층에 대한 자활지원 또한 법 규정대로 조속히 시행해야 할 것이다.

부록의 <부표1>과 <자료1>에 의하면, 올해는 물론 내년의 경우에도 생산적 복지와 국기법의 의의를 밑받침할 예산의 확보가 미흡함을 알 수 있다. 그러한 재정적 제약을 어쩔 수 없는 것으로 받아들일 경우, 2001년의 자활지원사업은 전면 실시가 아닌 시범사업 위주의 부분적 실시가 될 공산이 커지리라 보여진다. 그런데 그렇게 부분 실시로 시작한다고 해도 자활지원 시범사업이 얼마나 모범적인 전형을 만들어낼 수 있는가 역시 낙관적인 것만은 아니다. 왜냐하면 중앙정부 수준에서 보건복지부, 노동부, 행정자치부 등의 역할분담이 명확치 않은 데다가 지자체 수준에서는 자활후견기관 외에 고용안정기관이나 인력은행 등과의 연계망이 매우 부실한 까닭이다.

지금 자활지원사업의 책임주체로는 70개 자활후견기관 말고는 뚜렷한 것이 없는데, 그럴 경우 시범지역의 자활후견기관은 자체의 자활공동체 사업에 주력할 겨를없이 조건부 수급자의 일거리 맺어주기에 급급할 가능성이 농후하다. 이는 자활공동체를 통한 생산적 복지의 내실화나 자활지원사업의 연계망 형성에 전혀 긍정적이지 못한 각본이다. 하나의 대책으로는 자활후견기관을 중심으로 고용 및 복지관련 기관과 민간단체가 연대하여 자활공동체의 활성화를 꾀하도록 하는 □자활지원특별법□, □사회적 협동조합법□ 등의 제정이 요구된다.

자활지원 활성화를 위한 지방자치단체의 과제

- 단기적 과제

자활지원사업의 활성화를 위한 지자체의 단기적 과제 중 가장 시급한 것은 지역사회 자활 하부구조를 구축하는 일이다. 그 가운데 전담부서 설치와 사회복지전문요원 확충, 자활관련 정보화 등도 이루어져야겠지만 무엇보다 중요한 것은 지자체와 지방민간단체 간 연대 틀의 확보이다. 지역자활지원계획의 수립 주체로 되어 있는 지역자활지원협의체에는 지자체 외 직업안정기관, 자활후견기관, 민간사회복지기관 및 종교단체, 시민단체 등도 참여하게 되어 있다. 그런데 현재의 지역사회 사정을 보면, 민간시민단체는 물론 공공의 직업안정기관마저도 자활지원에 대한 준비가 전혀 없는 실정이다. 이런 상태에서는 지역협의체가 지자체와 자활후견기관 및 일부 복지기관의 좁은 연계망으로 국한될 가능성이 아주 높아, 자활지원특별법 등의 제정 이전에라도 지역사회 특성에 따라 기업, 노조 등 더 많은 조직들을 연계시키는 지역자활지원협의체 운영조례가 별도로 도입될 필요가 있다.

또 하나 단기적 과제로는 자활지원사업의 핵심인 자활공동체를 활성화시키기 위한 경영상 지원을 들 수 있다. 국기법에는 자활공동체에 대한 지원수단으로 자활사업자금 융자, 국공유지 우선임대, 국가 또는 지자체의 실시사업 우선 위탁 및 공동체 생산품의 우선 구매 등이 제시되어 있다. 그렇지만 초기 단계에 자활공동체 사업을 본궤도로 진입시키기 위해서는 이들 수단 말고도 자활공동체에 대한 소득세 면제, 지역 민간기업과 자활공동체를 연계시키는 행정지원, 광역자치체 차원에서의 자활공동체 총괄지원 전담부서의 운영 등이 추가로 요청된다(강병구. 2000).

이 같은 지자체의 단기적 과제를 실질적으로 수행시키려면 지역사회운동의 추동력이 집중될 필요가 크다. 9월초 참여연대 사회복지위원회의 논의 사항에 의하면, 자활사업 관련 조례제정운동과 함께 정보공개청원을 통해 자활사업 준비상태를 지자체별로 평가하는 방안이 제시되고 있다. 그러한 감시와 견제, 적극적인 파트너쉽은 전국 차원에서의 참여연대 같은 시민단체와 전국실업극복단체연대회의의 공조체계 아래 지방 단위마다 노동운동, 시민운동, 복지운동 등의 연계 틀이 확보되지 않고는 힘들 것이다. 특히 탈빈곤, 실업극복과 시민생활의 문제 해결을 동시에 꾀하는 지방적 제3부문에 대한 노조, 환경운동단체의 이해와 관심이 촉구된다.

- 중장기적 과제

자활지원의 활성화를 위한 중장기적 과제는 지자체에 국한되기보다는, 민간단체를 포함한 지방시민사회의 수준에서 다루어질 성질의 것이다. 여기서는 지역사회기업(community enterprise)의 발전방향을 중심으로 논의해 보고자 한다. 지역사회기업, 또는 지역사회 협동조합(community co-operative)은 노동능력이 있는 빈곤층의 자활공동체가 자립한 후의 지속적인 경영생산조직으로 정의될 수 있다. 서구의 경우 1960년대 후반부터 잡화점, 빵집, 여가 및 모임시설, 탁아소, 선술집 등의 형태로 지역사회 기업이 설립되어 고용창출과 주민 서비스 제공이라는 이중적 역할을 담당해 왔다(이성수. 2000).

우리 나라의 경우 자활공공근로나 자활공동체 사업으로 간헐적으로 실험되어 온 간병도우미, 환경도우미, 지역도우미의 업종들을 이러한 지역사회 협동조합의 전망 아래 제도화시켜 안정적인 경영이 가능하도록 지원해야 할 것이다. 고령화와 가족 해체의 추세 속에서 점점 심각해지는 노인문제에 비추어, 간병 서비스는 수요자 뿐만 아니라 공급자로도 빈곤층 노인이 주축이 되는 노인협동조합으로 충분히 성장할 수 있다. 그 밖에 21세기 최대의 사회문제가 될 환경악화를 해결하기 위한 폐자원 및 음식물 찌꺼기 재활용, 숲가꾸기, 도시미화 등도 □생태친화적 제3부문□의 틀 아래 지역사회기업으로 육성되어야 한다. 이들 지역사회 녹색기업이 뿌리내리기 위해서는 지자체가 재활용 생산공동체 사업에 걸림돌로 작용하는 소각 위주의 쓰레기 정책이나 비효율적인 청소용역체계 등을 과감히 변환시켜야 할 것이다.

참고문헌

강병구. 2000, □공공근로사업의 효과분석 및 정책과제□, 노동시장정책 평가세미나 발표자료.

김수현. 2000, □자활지원사업의 성격과 지역사회의 과제□, 참여연대 워크샵 자료.

노대명. 2000, □지역자활사업의 조건과 과제□, 전국자활후견기관장 회의 자료.

이상록. 2000, □자활지원사업: 실험적 차원을 벗어나기 위한 과제□, 참여연대 워크샵 자료.

이성수. 2000, □사회적 협동조합□, 한국협동조합연구소.

이장원. 2000, □적극적 자활정책의 방향□, 자활연구모임 발표자료.

부록

<부표1>  자활관련예산 심의결과(2000.8.28 현재)

단위 : 억원

사업명		2000	2001
			요구	조정
계		1,029	6,701	1,703
복지부	소계	1,029	3,447	738
	자활공공근로	500	2,132	500
	자원봉사	-	270	131
	재활프로그램	-	3	3
	협의체 지원 등	29 기금 500	1,072	104
노동부	소계	-	3,224	965
	자활직업훈련		720	558
	자활인턴사업		306	300
	창업지원		46	23
	직업안정기관 확충		344	81
	취업알선 등		315	3

주 : 공공근로 예산은 6,000억원 편성(지방비 2,000억원 포함)

<자료1> 2001年 자활지원사업 추진방향

□ 제1안 : 예산을 확충하여 전면 실시

○ 조건부수급대상자 약 22만명에 대한 소요 예산 6,959억원을 편성

- 보조금지원 일자리 알선과 같은 적극적인 취업알선 정책 도입

- 자활공공근로, 자원봉사 등에 대한 관리·운영 예산 별도 확보

- 광역자활정보센터를 설치하고, 한국적 모형개발이 가능하도록 후견기관협회 지원 필요

○ 그러나 전면 실시 방안은 예산 확보 문제 뿐 아니라, 한국적 모형개발의 미성숙 등을 감안할 때 신중한 접근이 필요함

□ 제2안 : 시범사업 위주의 부분 실시

○ 대폭적인 예산확충이 불가능하여 조건부수급대상자를 전원 수용하지 못할 경우

- 지역별·개인별 특성을 감안하여 조건부과 대상자를 대폭 축소하여 전체 조건부수급대상자의 20%에 대해서만 조건을 부과

- 자활후견기관이 설치된 지역 중 30개를 선정하여 조건부수급자 전원을 대상으로 시범사업 성격의 자활사업을 실시

- 시범사업 지역에 대해서는 보조금지원 취업알선 등 적극적 자활지원프로그램을 실시하고, 이를 토대로 2002년 전국적인 자활사업 실시

※ 시범사업 대상지역은 지자체의 시행의지, 민관의 참여정도 등을 감안하여 공모방식으로 선정 : 대도시, 중소도시, 농어촌 등 지역 유형별로 선정

○ 시범사업 위주로 추진하더라도 다음 예산 추가는 필수적임

- 자활공공근로 : 1,632억원(기 확보된 500억원을 합해 2,132억원)

지원대상 39,000명 기준

※ 자활공공근로는 일반 공공근로와 대상자, 운용방식에서 근본적인 차이가 있으므로, 일반 공공근로 예산을 활용하는 것은 불가능

- 시범사업지역 추가지원 예산 : 30개×10억원(평균) = 300억원

조건부 수급대상자 전원에 대한 프로그램 적용 기준

- 자활후견기관 지원단가 상향조정 : 40억원

- 자원봉사자 위탁관리비 : 139억원(기 확보된 131억원을 합해 270억원)

※ 추가 요구예산 : 2,111억원

※ 기 확보된 예산을 합할 경우 : 3,814억원