재산기준의 문제점과 개선방안

박윤영(안산공대 교수)

국민기초생활보장사업의 수급자로 선정되기 위해서는 기존 생활보호사업에서의 ①부양의무자 기준, ②소득기준, ③재산기준의 3가지 기준에서 ①소득평가액 기준, 재산 기준(②금액기준, ③주택·④농지 면적기준, ⑤승용차 기준), ⑥부양의무자 기준 등 모두 6가지 기준으로 강화되었다. 따라서 수급자로 선정되기 위해서는 위 6개 기준을 모두 충족해야 하는바, 재산기준은 다음과 같다.

1. 재산기준

1) 금액기준 : 재산가액(시가 기준)이 다음 기준 이하인 가구

가구규모	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인이상
재산가액	2,900만원		3,200만원		3,600만원

2) 주택 및 농지의 면적기준

재산 금액기준에 부합하더라도 다음에 해당하는 자는 수급자 선정 제외

구 분	선정제외 대상자
주 택	□ 전용면적 15평(50□)을 초과하는 주택 소유가구 □ 전용면적 20평(66□)을 초과하는 주택 임차가구 ※ 다음과 같은 경우는 주택의 면적기준 적용 배제 · 가구전체가 근로능력 없는 자(국민기초생활보장사업안내 P.85)로 구성된 경우 · 재산세(건축물분) 비과세 주택 및 무허가주택 · 읍·면지역 소재의 건축연도 15년 이상된 주택 · 주택이 가압류·경매 상태에 있는 등의 사유로 사실상 재산권 행사가 어려운 경우 (무료임대의 경우도 주택면적 기준 배제)
토 지	□ 농업 종사가구 중 시도별 농가구당 평균농지소유면적을 초과하는 농지를 소유한 가구 ※ 시·도별 농가호당 평균경지면적(단위 : ha, 「경지면적통계」, 농림부,1999 ) · 경기 1.42, 강원 1.48, 충북 1.48, 충남 1.49, 전북 1.59, 전남 1.45, 경북 1.24, 경남 1.07, 제주 1.46, 인천 1.46, 울산 1.29 · 서울 1.42, 부산 1.07, 대구 1.24, 광주 1.45, 대전 1.49 (인접 도의 평균경지면적을 준용함)

□ 단, 긴급급여 대상자인 경우 긴급급여 기간동안 적용배제

3) 승용차 기준

재산금액기준에 부합하더라도 승용차를 소유한 자는 수급자 선정 제외

- 단, 장애인의 보철용 차량은 2000cc미만인 경우 선정가능

· 장애인 보철용 차량이란 장애인 본인 또는 동일 가구원 명의의 장애인용 자동차 중에서 보행상의 장애가 있는 장애인의 직접적 이동수단으로 활용되고 있는 차량을 의미함

- 1,500cc 미만의 승용차 보유자 중 다음의 경우는 선정 가능

· 생업에 직접적으로 사용하고 있는 경우(출퇴근용 및 용도가 불명확한 승용차 제외)

· 질병(한센씨병 등), 장애 등에 따라 불가피하게 소유하는 경우

· 차령이 10년 이상인 경우

· 도산·파산 등으로 차량이 압류되어 있거나 세금체납 등으로 폐차 또는 매매가 불가능한 경우

*  소득평가액과 재산의 금액기준에는 부합하나 면적기준과 승용차 기준에 의해 수급자 선정에서 제외되는 자 중 가구특성이나 생활실태 등으로 보아 급여가 반드시 필요하다고 인정되는 경우는 예외적으로  시·군·구 생활보장위원회 심의를 거쳐 수급자로 선정 가능

- 단, 2000년 10월 이전에는 시·군·구청장이 개별가구의 소득평가액과 재산금액, 가구특성이나 생활실태, 지역특성(폐광촌 지역, 주거환경개선지구, 저소득층·장애인등 취약계층에 대한 특별 분양주택  등) 등을 고려하여 예외적으로 주택·토지 면적기준과 승용차기준 적용제외 대상자를 선별가능 (추후 시·군·구 생활보장위원회에 보고)

4) 재산조사

(1) 재산의 범위 (시행규칙제3조) : 가구원 명의의 다음 재산을 의미함. 다만, 행방불명·군인·교도소 수용·해외거주·보장시설 수용 등의 사유로 보장단위인 가구에 속하지 아니한 자 명의의 재산을 가구원이 사용·수익하는 경우에 이를 재산에 포함.

① 지방세법에 의한 건축물 및 토지(종중재산, 마을공동재산, 기타 이에 준하는 공동의 목적으로 사용하는 재산은 제외)

② 지방세법에 의한 선박·항공기, 자동차

③ 주택·상가 등에 대한 임차보증금(전세금포함)

④ 금융기관에 예치된 예금·적금·부금·저축성보험·금전신탁·주식 등과 현금·수표·어음

⑤ 가축·종묘·입목 등 100만원 이상의 동산(장애인재활보조기구 등은 제외)

(2) 재산가액 산정기준

재산가액은 실거래가격(시가)을 원칙으로 하여 산정한다.

<재산종류별 적용가격 및 가격산정 방법>

구 분	적 용 가 격	가격 산정 방법
전세, 월세 보증금	보 증 금
1년이내 구입한 재산	구입가격
건축물 및 토지	시 가 원 칙	□ ①부동산 가격 정보지나 공인중개사의 평가 등을 통해 객관적인 시가가 확인되는 경우는 당해 가격을 우선 적용 - 최고가격과 최저가격 파악 후 후자 적용 □ 객관적인 시가확인이 어려운 경우 공시지가나 건물의 시가표준액(과세표준) 등을 기준으로 하여 가격산정 -토지(임야,전답): ②토지의 공시지가액을 시군구별 □토지가격 적용율□로 나누어 시가산정(토지가격 적용율은 □공시지가 대비 실거래 가격의 비율□로서 시군구별로 결정토록 함-도시지역 0.9, 농촌지역 0.8수준) - 건축물(대지포함): 국세청장이 고시한 기준시가가 있는 아파트나 연립주택은 동 ②기준시가를 적용, 그 이외는 ③□건물의 시가표준액(과세표준)□과 □토지지분의 공시지가를 토지가격 적용율로 나눈 금액□을 합하여 산정.
무허가건물	시 가	□ 재개발지역의 경우 보상금, 아파트 입주권 등도 감안
개발예정지	수용가격
기타 가격급등지역	주변물건의 실거래가격
자동차·선박 등	보험계약서상 차량가액 등	□ 중고차·선박 시세 및 유사 물건 실거래 가격 조사 병행
주식·채권	시 가	□ 주식은 조사시점의 현재가격 적용 □ 채권은 액면가액에 증서상의 할인율을 적용

(3)  재산가액의 산정방식: 재산 종류별 가격의 합계에서 부채(임대보증금, 금융기관융자금, 공증된 사채 등)를 차감한 금액을 가구의 재산가액으로 봄.

2. 재산기준의 문제점 및 대안

1) 금액기준

(1) 문제점

금액기준의 경우 가장 중요한 문제점은 그 기준이 시가원칙으로 바뀌어 실제적 기준이 너무 높다는 점이다. 기존 생활보호사업의 경우 과표기준으로 2,900만원, 한시적 생활보호사업의 경우 공시지가 기준으로 4,400만원인데 비해 기초법의 기준은 시가로 1-2인은 2,900만원, 3-4인은 3,200만원, 5-6인은 3,600만원으로 정해졌다.(2000년도 국민기초생활보장사업안내 수정보완사항) 일반적으로 과표기준은 시가의 40-50% 정도, 공시지가는 시가의 50% 정도이므로 기초법의 금액기준은 최소 2-3배 정도  강화된 것이다.  따라서 대상자 수도 대폭 축소될 것으로 보인다( * 다만, 위의 재산종류별 가격산정 방법에서 보는 바와 같이 건축물의 경우 ①시가확인이 안될 때, ②기준시가-기준시가가 있는 아파트나 연립주택 해당, 시가를 60-70% 반영-를 적용하고, 그 외에는 ③건물분 시가표준액-시가를 30-40% 반영-과 토지지분의 공시지가에 시가환산지수를 적용한 금액을 합산하게 되어 있으므로 이 때에는 선정대상자 수가 획일적인 시가적용시 보다 다소 늘어날 것임: 우선 순위 ①->②->③)

이러한 재산기준은 재산의 처분을 강제하여 대상자들의 자립을 어렵게 하며, 재산처분에 따른 소득이 소진된 이후 수급자로 편입될 것이다.  특히, 재산이 위 기준 이상이나 소득이 전혀 없거나 극히 낮을 경우, 재산의 처분이 어려울 경우 이들은 보호의 사각지대로 남을 것이다.

* 사례: 77세의 노인으로  그 동안 방직공장에서 일하여 2천만원 짜리 신탁통장과 보증금 953만원의 임대아파트에 거주하고 있다. 현 기준에 따르면, 이 노인의 경우 재산의 금액기준에서 53만원이 초과하여 수급대상에서 제외되게 된다.

(2) 대안

- 재산의 금액기준을 기존과 같이 과표기준 혹은 공시지가 기준으로 적용하는 것이 가장 타당한 방법

- (재산기준은 기초법의 재산의 소득환산액 규정이 적용되는 2003년 이전까지 적용되지만) 시가기준을 초과하는 재산금액에 대해 시중금리 등을 적용하여 소득으로 환산하여 이를 소득인정액으로 인정하는 방법

- 특수 욕구를 지닌 가구(예를 들어 가구원 모두가 근로무능력자인 가구, 만성 질환자나 중증장애인 등을 보호하고 있는 가구 등)를 금액기준 적용 대상에서 제외

- 장기적으로는 선진 외국과 같이 주거 등 최소한의 필수 재산 등을 제외

2) 주택 및 농지 면적 기준

(1) 문제점

주택 및 농지 면적 기준은 기존 생활보호사업에는 존재하지 않았고, 당초의 지침에도 포함되지 않았으나, 신설된 기준으로 계속적인 문제제기에 따라 예외 규정을 늘려가고 있는 바, 이러한 기준은 국가가 급여를 조건으로 특정의 생활양식을 빈민에게 강요하는 것으로 볼 수 있다.

특히 주택면적 기준에 있어서는 다음과 같은 문제점을 지적 할 수 있다.

① 세계 각 국의 주거면적에 관한 최저 기준을 보면, 4인 가족을 기준으로 일본은 최저기준이 50□(표준가구)이고, 쾰른 기준(□57) 56.3-60.5□, 파커모리스 기준(영국 □61) 68-76.5□으로 이미 복지부가 제시한 면적기준을 초과하고 있으며, 그 동안 제시된 최저주거 기준에 관한 국내의 연구에서도 6인 15평(하성규), 6인 50.6□(서울시, 1997.7), 7인 이상(주침실+(2인 침실x2)+1인 침실) 51.87□(건설교통부의 제시안, 1997) 등이다. 이러한 최저주거 기준을 복지부의 기준안과 비교하여 보면, 다인 가구의 경우 최저주거 수준을 충족치 못함에도 불구하고 수급자 선정대상에서 제외 될 수 있는 것이다.

② 가구원 수를 고려치 않음:  앞서의 복지부가 제시한 주거면적 기준은 가구원 수를 전혀 고려치 않고 있음. 즉, 1인 가구이거나 6-7인 이상 가구에게 주거의 편의성이나 1인당 면적을 고려치 않은 단일 기준을 적용하는 우를 범하고 있음.

③ 이외에도, 농촌 주택의 경우 처음의 수정 지침에는 재래식 농가주택의 경우 무조건 제외되었으나, 이후의 수정 지침에는 읍·면지역 소재의 건축연도 15년 이상된 주택으로 바뀌어 (오지 등의) 오히려 제외 대상자가 늘어날 가능성이 있다. 또한, 지방 중소도시의 경우 최근 들어 시지역의 확대로 시에 편입되어 있는 기준초과 재래식 농가주택도 있을 것으로 보이나 이 역시 대상 선정에서 제외되며, 개발제한 지역내의 면적 초과가구도 제외된다.

또한, 농지면적 기준에 있어서도 오지의 경우 시도별 평균경지 면적을 초과하였더라도 실제로 경작이 불가능한 경우도 있고, 경작이 가능하더라도 토지가 척박하여 농업소득이 낮은 경우도 있을 것이다. 또한 (주택이나 농지 모두) 처분이 불가능하거나 어려운 경우도 있을 것으로 판단된다.

* 사례 1: 22평 전세로 있는 대상자는 병원비의 부담으로 작은 평수의 집으로 이사를 희망하나, 집주인은 부도로 행방이 묘연한 상태임. 이 경우도 대상자 선정에서 제외.

* 사례 2: 전용면적(15평)을 초과하는 집을 동생과 공동명의로 소유. 이 경우, 재산가액은 주택가의 1/2로 인정 받지만, 면적 초과로 대상에서 제외.

* 사례 3: 농촌에서 융자를 받아 주택을 건립했으나 15평을 초과. 그러나 융자상환의 부담으로 생계가 곤란. 이 경우, 융자액은 재산가액 산정에서 공제되지만 면적기준 초과로 제외.

( * 안산시 성포동의 사회복지담당공무원을 면담한 결과에 따르면, 이 지역의 경우-아파트 밀집지역- 면적기준으로 인해 대상가구가 기존 약 160가구에서 100가구 정도로 축소되었다고 함)

(2) 대안

- 가장 확실한 대안은 면적 기준을 철폐하는 것이다.

- 그렇지 못할 경우, 최저 주거기준 및  가구원 수를 고려한 기준이 설정되어야 한다.

- 기타, 개발제한지역, 오지, 처분이 어렵거나 불가능한 경우 등에 대한 예외 조치가 필요함.

- 농지의 경우 면적 기준을 초과하더라도 농업소득이 소득기준보다 일정 수준 이하일 경우 예외 인정.

3) 승용차 기준

(1) 문제점

승용차 기준의 경우도 처음의 지침에는 관련 규정이 없었으나 후에 신설됨. 1500cc미만의 경우 생업용이면 승용차 기준 예외에 해당하나 생업용 인정기준이 매우 엄격함.

* 사례 1: 일정한 거주지가 없이 1500cc를 초과하는 차량에서 잠자리를 해결. 이 경우도 생업용이 아니라는 이유로 제외.

* 사례 2: 1인 가구로 지병으로 통원 치료 중. 소득 및 재산기준에 해당하고, 월 6만원의 셋방에 거주. 1톤 화물트럭(포터)를 소유하고 있으며, 직접 생업에 사용치는 않으나 공공근로시나 병원치료시 이용. 이 경우도 생업용이 아니라 대상에서 제외.

* 사례 3: 청각2급 장애인입니다. 정신질환으로 10여년간 치료를 받고 있습니다. 혼자 병원에 갈수 없기 때문에 보호자가 동행해야 합니다. 병원까지 가는데는 차량을 3-4회

갈아타야 합니다. 오고, 가고 하는데 교통의 불편함이 있어 승용차를 사용하고자 합니다.

이를 질병으로 인하여 차량을 부득이하게 소유하고 있는 경우라 볼수 있는지 알고 싶습니다. --->차량이 있어도 가구원 중 한 명은 운전을 하여 동반하여야 할 것이며 월 4-6회 방문시 차를 3-4회 갈아타는 어려움은 부득이한 사유로 인정하기 어려울 것입니다.

이 경우,  대중교통 이용시 보호자가 동반한다고 해도 타인과의 접촉에서 발생할 수 있는 문제가 생길 수 있고, 주위의 따가운 눈초리, 그리고 정신병원이 많지 않아 원거리 통원치료를 받을 때 생기는 대중교통 이용의 불편함을 고려하여 질병 등의 예외 규정으로 인정 할 필요가 있음.

(* 기타 여가구주가 보험설계사로 업무에 이용하는 소형 승용차 등도 생업용으로 볼 수 없어 제외되는 사례 다수-보험설계사, 자동차 판매원 등)

(2) 대안

- 생업용의 인정기준을 완화하여 승용차 사용여부에 따라 업무 효율의 차이가 큰 경우 예외로 인정할 필요가 있음.

- 질병 및 장애 등에 따라 불가피하게 사용하게 되는 경우, 해석의 엄격성을 완화 할 필요.

- 1500cc 미만의 경우 차령이 10년 이상이면 예외 규정에 해당하나 이를 완화하여 국내 평균소유연수를 초과한 경우로 제한할 필요.

4) 조사방법

(1) 문제점

- 주택 가격 산정에 있어서 시가확인이 우선하나 확인이 어려운 경우 기준시가, 건물의 분의 시가표준액 등의 기준을 적용하도록 하였음. 그러나 이 경우 시가가 확인된 대상가구와의 형평성 문제가 야기 될 수 있음.

- 사채의 경우 공증인 증서 등에 의하여 객관적으로 입증되는 부채만 인정하기로 한 바, 빈민들의 경우 (금융기관 이용에 비해) 사채이용이 많다는 문제가 있음.

(2) 대안

- 위의 기준시가나 시가표준액을 적용하게 되는 경우는 현실적으로 시가확인이 어려운 경우임. 따라서 형평성 진작을 위해서 시가 우선의 원칙을 철폐할 필요가 있음.

- 사회복지전문요원이 사채에 대해 공증을 받도록 신청자들을 유도할 필요가 있음.