지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기본법 개정방안 토론회

2017. 07. 07

지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기본법 개정방안 토론회

일시 | 2016년 7월 7일(목) 오후 2시

장소 | 국회의원회관 제2세미나실

주최 | 전국복지수호공동대책위원회
국회의원 권미혁(더불어민주당)
국회의원 위성곤(더불어민주당)
국회의원 윤소하(정의당)

프로그램

좌장	이찬진 변호사

인사말	박경석 전장연 대표
권미혁 국회의원, 위성곤 국회의원, 윤소하 국회의원

발표1	사회보장기본법 개정의 필요성과 내용

남찬섭 동아대 교수

발표2	사회보장사업 정비방안의 현황 및 문제점
: 인천광역시 사례를 중심으로

신진영 인천평화복지연대 협동처장

지정토론	홍정기 보건복지부 사회보장총괄과 과장

김수연 전국시도지사협의회 정책연구센터 선임연구위원

윤소하 국회의원(정의당)

조현수 전국장애인차별철폐연대 정책실장

종합토론

목차

인사말 권미혁 국회의원	04

인사말 위성곤 국회의원	06

인사말 윤소하 국회의원	08

발제1  사회보장기본법 개정의 필요성과 내용 / 남찬섭	10

발제2  사회보장사업 정비방안의 현황 및 문제점 / 신진영	29

토론1  보건복지부 / 홍정기	42

토론2  토론문 / 김수연	43

토론3  토론문 / 윤소하	49

토론4	사회보장기본법 개정, 박근혜정부의 복지축소에 대한 투쟁으로 / 조현수	58

인사말

국회의원 권미혁

더불어민주당 / 국회 보건복지위원회,여성가족위원회

안녕하십니까? 국회 보건복지위원회 더불어민주당 국회의원 권미혁입니다.

바쁘신 와중에도 ‘지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기본법 개정 방안 토론회’에 참석해 주신 여러분 감사드립니다.

뜻깊은 자리를 함께 준비해주신 위성곤 의원님, 윤소하 의원님, 전국복지수호공동대책위원회에도 감사 인사를 드립니다.

작년부터 범사회복지계와 지방자치단체들이 심각한 우려를 표명한 「사회보장기본법」의 악의적 조항이 해결되지 않은 채 20대 국회가 시작됐습니다.

중앙정부가 지방자치단체를 예산으로 압박하며 복지사업을 축소하도록 강요하고, 지방자치단체의 동의 없이 정부가 전국적 복지사업의 비용 분담 비율을 정할 수 있도록 하는 것은 심각한 복지 후퇴이자 지방자치제도 훼손입니다.

「사회보장기본법」을 기반으로 한 정부의 정비 조치로 인해 1,496개의 지방자치단체 사회보장 사업에서 9,997억 원의 복지예산이 삭감된다고 합니다. 사업수로는 25.4%, 예산으로는 15.4%를 줄이는 것입니다. 대상자도 645만 명에 이릅니다.

노인분야의 장수수당, 조손가정수당, 장애인분야의 장애연금, 장애활동지원, 여성장애인 출산지원, 장애인시설 운영비지원, 저소득을 대상으로 한 건강보험료 지원, 집수리, 긴급복지지원, 사회복지종사자들에 대한 보육교사 인건비, 지역아동센터 종사자 인건비 등 꼭 필요한 지원이 줄어들 위기에 처해 있습니다. 피해가 저소득층, 장애인, 노인 등 취약계층에게 집중적으로 돌아간다는 데 정부 조치의 가장 큰 문제가 있는 것입니다.

박근혜대통령은 국회의원 당시, 문제의 발단이 되는 「사회보장기본법 전부개정안」을 발의해 통과시킴으로서 복지에 대한 관심을 강조했습니다. 그런데 지금 이 법을 통해 지방자치단체의 사회보장사업을 중단시키고 있습니다. 박근혜대통령의 또 하나의 약속 위반이자 퇴행적 조치라 할 것입니다.

더불어민주당은 19대 국회에서 활발한 문제 제기를 해 온데 이어 20대 국회에서는 이를 막아내기 위한 입법 조치에 더욱 박차를 가하고자 합니다.

사회보장사업은 정부의 일방적인 결정이 아니라 사회적으로 수용될 수 있는 타당함을 바탕으로 사회적 합의의 방식으로 결정해야 한다는 점을 명확히 할 것입니다. 사회보장위원회에 부여된 권한을 일부 폐지․수정하거나, 전국적 복지사업의 재정부담을 법률에서 규정하는 등의 입법 활동도 필요합니다.

저는 무상보육, 국민기초생활보장, 기초연금, 장애인연금 등 국민들이 전국 어디에 살던 균질한 수준의 서비스를 받아야 하는 기본권적 복지사업에 대해서는 그 재원을 전액 국비로 하는 법안을 준비 중에 있습니다.

모쪼록 오늘 토론회에서 박근혜 정부의 ‘반(反)지방자치적’, ‘반(反)복지적’ 조치를 바로잡을 방안이 도출되길 바라며, 이 자리에 참석해주신 여러분들께서도 함께 힘을 모아주시길 다시 한 번 당부 드립니다. 감사합니다.

인사말

국회의원 위성곤 / 더불어민주당

국회 농림축산식품해양수산위원회,예산예결특별위원회

안녕하십니까. 국회의원 위성곤입니다.

먼저 바쁘신 와중에도 ‘지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기본법 개정방안’토론회에 참석해준 모든 분들께 감사와 환영의 말씀을 드립니다.

특별히 좌장을 맡으신 이찬진 변호사를 비롯해 남찬섭 교수, 신진영 협동처장, 강완구 사무국장, 김수연 선임연구위원, 조현수 국장 등 주제발표 및 토론을 위해 참석해준 분들에게 고마운 말씀을 전합니다.

변화에 대한 국민들의 열망으로 20대 국회, ‘여소야대’가 시작됐습니다. 이명박·박근혜 정부 8년간, 대기업·재벌 중심의 정책으로 저임금·저복지 구조가 고착화되어 서민들의 삶을 옥죄고 있습니다.

이런 현실을 타개하기 위해서는 복지 확충이 절실히 필요한 데도 박근혜 정부는 지방자치차원의 복지확충 노력을 차단하고 이미 지방자치단체가 시행하고 있는 복지사업마저 없애려하는 등 대한민국의 사회복지가 후퇴하고 있습니다.

특히 대한민국의 헌법과 지방자치법은 주민의 복리 증진을 지방정부의 고유 사무로 부여하고 있으나 사회보장기본법 제26조는 사회보장제도의 신설 및 변경시에 보건복지부장관과의 협의를 의무화하고 있고 이를 어길시에는 재정 패널티를 운운하며 지방자치단체를 압박하는 등 지방자치의 본질을 심각히 침해하고 있습니다.

따라서 오늘 토론회가 지방자치단체 특성에 맞는 복지정책이 수립되고 적절한 사회복지서비스가 제공될 수 있는 입법 정책과 아이디어가 제시됨으로써 국민들의 삶의 질을 높일 수 있는 소중한 기회가 되기를 바랍니다.

다시 한 번, 오늘 토론회에 참석해주신 모든 분들께 깊은 감사를 드리며 함께하신 모든 분들의 건강과 행복을 기원합니다.

인사말

국회의원 윤소하

정의당 / 국회 보건복지위원회

안녕하세요? 윤소하 의원입니다.

「사회보장기본법」은 사회보장에 관한 국민의 권리와 국가 및 지방자치단체의 책임을 정하고 사회보장정책의 수립·추진과 관련 제도에 관한 기본적인 사항을 규정하여 국민의 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법입니다.

법에서는 사회보장의 기본 이념을 ‘모든 국민이 다양한 사회적 위험으로부터 벗어나 행복하고 인간다운 생활을 향유할 수 있도록 자립을 지원하며, 사회참여·자아실현에 필요한 제도와 여건을 조성하여 사회통합과 행복한 복지사회를 실현하는 것’이라고 규정하고 있습니다.

나아가 제9조에서는 ‘모든 국민은 사회보장 관계 법령에서 정하는 바에 따라 사회보장급여를 받을 권리를 가진다’라고 명시하고 있습니다.

즉, 「사회보장기본법」은 사회보장에 관한 ‘국민의 권리와 정부의 책임’에 대한 법입니다. 모든 국민은 인간다운 삶을 누릴 권리가 있으며 이를 보장하여 사회통합과 복지사회를 실현하는 것이 국가와 지방자치단체의 책임과 역할입니다.

20대 국회에서 논의할 ‘복지정책’의 핵심 단어는 '책임과 권리'입니다.

모든 시민들은 복지를 누릴 권리가 있습니다. 복지는 국가가 베푸는 시혜가 아닙니다. 복지는 시민의 권리로써 보편적으로 보장되어야 합니다.

보건복지에 있어서 책임은 국가의 영역입니다. 국가가 책임을 방기하면 시민들의 삶이 고단해집니다.

지역은 국가 책임과 시민의 권리를 연결하는 곳입니다. 중앙정부가 지방정부 복지사업의 발목을 잡지 않아야 합니다. 오히려 지자체 특성에 맞는 사회복지사업은 장려되어야 합니다.

현행 「사회보장기본법」은 본 법의 본래 취지에 역행하고 있습니다. 제26조를 근거로 중앙정부가 지방자치단체의 사회보장사업에 개입하고, 통제하고 있습니다. 지역의 특성을 반영한 복지서비스는 활성화되어야 합니다. 그것이 시민의 권리를 보장하는 것이고, 지방자치단체의 책무를 다하는 것입니다.

「사회보장기본법」 은 빠른 시간 안에 개정되어야 합니다. 오늘 토론회가 문제제기를 넘어 법 개정을 위한 힘찬 출발이 되길 기대합니다.

오늘 토론회를 공동주최한 전국복지수호공동대책위원회 박경석 대표님을 비롯하여 모든 참여단체에 감사드립니다.

사회를 맡아주신 이찬진 변호사님, 사회보장기본법 개정의 필요성과 내용을 상세히 발제해 주신 남찬섭 교수님, 사회보장정비방안의 현황과 현장에서 발생한 문제점을 생생하게 발제해주신 신진영 협동처장님께도 감사드립니다.

토론을 통해 의견을 개진해 주신 홍정기 과장님, 김수연 연구위원님, 조현수 실장님께도 감사드립니다.

토론회를 준비하느라 고생한 참여연대 실무자들의 노고에 박수를 보냅니다.

「사회보장기본법」 개정을 위해 최선을 다하겠습니다.

국회의원 윤소하

	발제 1
	사회보장기본법 개정의 필요성과 내용
	남찬섭 / 동아대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

Ⅰ. 서론

우리나라의 사회보장기본법은 역사적으로 세 번의 큰 변화를 겪었는데, 첫째는 1963년에 「사회보장에 관한 법률」이라는 이름으로 최초로 제정된 것(이하 “63년 기본법”)이며, 둘째는 1995년에 63년 기본법을 폐지하고 「사회보장기본법」이라는 이름으로 제정된 것(이하 “95년 기본법”)이고, 셋째는 2012년에 95년 기본법을 전부 개정한 것(이하 “12년 기본법”)이다. 63년 기본법이 군사쿠데타로 대표되는 시대적 변화를 배경으로 한 것이며 95년 기본법이 1980년대 후반 민주화 투쟁으로 대표되는 사회변화를 배경으로 한 것이라면 12년 기본법은 2010년대 초 범사회적으로 전개된 복지국가논쟁을 배경으로 한 것이다. 이러한 사회보장기본법의 변화에서 주목할 만한 사실은 사회보장기본법에서 일어난 세 번의 주요 변화가 모두 보수세력의 집권기간에 보수세력에 의해 마무리되었다는 사실이다. 앞의 두 기본법도 유사하지만, 12년 기본법은 저출산․고령화 및 지구화․탈산업화 등으로 인한 신사회위험과 양극화 등에 대한 새로운 대처의 필요성이 복지국가논쟁으로 표출되던 시기에 보수세력이 내세운 기획이 법률로 채택되고 또 그런 기획을 법제화한 세력이 집권하게 됨으로써 향후 한국의 복지국가 향방에 중요한 함의를 가지고 있다.

사회보장기본법에 나타난 세 번의 주요 변화를 한국 복지국가의 전개과정과 연결지어 논의한 연구로는 남찬섭 (2013) 참조.

실제 현 집권세력은 2010년대 초의 복지국가논쟁에서 이른 바 한국형 복지국가를 내세웠으며 그것을 사회보장기본법 개정으로 구체화하였다(안상훈, 2010; 안종범, 2010; 최성재, 2010 참조). 그들은 사회보장기본법 개정은, 모든 국민이 평생 동안 ‘생애주기적’으로 겪게 되는 다양한 위험에서 벗어나서 스스로 자립하고 활성화(activation)될 수 있도록 국가가 각 단계마다 필요한 사회서비스를 제공하는 ‘크고 좋은’ 복지국가를 지향하는 것이라고 주장하였으며 그것을 위해 중앙정부와 지방정부간, 그리고 여러 정부부처에 흩어져 있는 사회보장정책들이 서로 연계되고 통합되도록 사회보장 관리체계의 통합과 선진화를 추구하려는 목적을 가진 것이었다고 주장하였다(예컨대, 안상훈, 2012 참조). 실제로 이러한 취지가 12년 기본법에 어느 정도 반영된 것도 사실이다. 예컨대 현행 사회보장기본법 제3조 제5호는 평생사회안전망을 규정하고 있는데, 이것은 ‘생애주기에 걸쳐 발생하는 기본욕구와 특정 사회위험에 의한 특수욕구를 동시에 고려하여 소득․서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도’로서 이 정부가 항상 말하는 생애주기별 맞춤형 사회보장을 말하며, 이는 한국형 복지국가가 말하는 바 소득보장과 서비스보장을 병행 추구하는 생활보장(안상훈, 2010)을 구체화한 것이다.

현 박근혜 대통령은 의원 시절이던 2011년 2월 11일에 사회보장기본법 전부개정법률안을 대표 발의하였다. 이에 대응하여 야당이던 민주당은 2011년 7월 5일에 전현희 의원 대표발의로 사회보장기본법 전부개정법률안을 국회에 제출하였다. 당시 국회 상임위는 박근혜 의원이 대표발의한 개정법률안을 민주당의 개정법률안 등 다른 개정법률안과 병합심리하여 이들을 절충한 상임위 대안을 만들었다. 하지만 상임위 대안의 중심은 어디까지만 박근헤 의원이 대표발의한 개정법률안이었다. 이 상임위 대안은 2011년 12월 29일 국회를 통과하고 2012년 1월 26일 공포(법률 제11238호)되었으며 이듬해인 2013년 1월 27일 시행되었다.

하지만, 현 정부의 그간의 행태를 볼 때, 생애주기별 맞춤형 사회보장으로서의 평생사회안전망은 법률 조항으로만 존재하는 것에 불과한 것이었다고 해야 할 것이다. 또한 맞춤형 사회보장은 모름지기 욕구맞춤형이 되어야 할 것이지만 실제로는 중앙정부의 재정통제에 맞춘 재정맞춤형이 되어버렸다. 이처럼 사회보장을 시민들의 욕구가 아니라 정부의 재정에 맞춘 것으로 만든 것은 현 정부가 말로는 수요자중심주의를 내세웠지만 실제로는 재정을 앞세운 지극히 공급자중심적인 정책을 펼쳐왔음을 보여준다. 또한 사회보장관리체계의 선진화를 지향한다고 했지만 실제 그것은 95년 기본법에 규정되었던 사회보장권리에 관련된 조항은 거의 손도 대지 않았으면서 사회보장제도 관리운영과 통제에 관련된 조항은 대폭 강화․신설하는 등 권리에 비해 관리와 의무를 불균형적일 정도로 과도하게 규정하는 결과로 이어졌다(남찬섭, 2012, 2013). 이처럼 권리보다는 관리와 의무를 과도하게 강조한 것 역시 수요자중심적인 것이 아니라 대단히 공급자중심적인 정책이라 할 것이다.

이와 같은 재정맞춤형과 과도한 관리운영은 서로 연결되어 12년 기본법에 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 사전협의토록 한다든지 사회보장위원회에 지나치게 과도한 권한을 부여하는 등의 제도로 나타났다. 특히 사회보장제도 신설․변경 사전협의제는 작년인 2015년 하반기에 이른 바 유사․중복 사회보장사업 정비방안으로 표출되어 큰 사회적 논란을 일으킨 바 있다. 이러한 사회적 논란은 현행 12년 기본법의 신설․변경 사전협의제도와 사회보장위원회에 부여된 과도한 권한이 지방자치에 반하고 지역복지를 침해할 것이라는 비판을 중심으로 전개되었다. 오늘날 한국사회는 저출산․고령화 흐름에 대응하기 위해 사회서비스의 중요성이 매우 크며 사회서비스에서는 중앙정부뿐만 아니라 지방정부의 역할이 매우 중요하다. 이런 점에서 지방자치와 지역복지를 침해하는 방식의 제도운영은 저출산․고령화에 대응해야 할 필요성에 비추어서도 바람직하지 않다. 이 글은 이런 점을 염두에 두어 신설․변경 사전협의제와 사회보장위원회의 권한문제 등에 대해 살펴보고 그 문제점을 개선하기 위한 법률 개정안에 대해 살펴보기로 한다.

물론 현행 12년 기본법에는 보다 근본적으로 재검토해야 할 내용들이 많이 있다. 예컨대 사회적 위험을 열거함에 있어서 여전히 노동재해를 제외하고 있다든지 매우 넓게 규정된 사회서비스 개념과 그것을 뒷받침할 만한 인프라가 조화롭지 못하다든지 생애주기별 맞춤형 사회보장이 구체화되어 있지 않다든지 과도한 관리운영으로 인한 개인정보침해의 가능성이 있다든지 하는 것 등이다. 또한, 사회서비스 개념이 새롭게 규정됨에 따라 기존의 사회복지사업법을 개정해야 하는 필요성도 커지게 되었다. 그런데 이러한 문제들은 중장기적인 논의와 토론을 필요로 하는 것들이므로 추후 과제로 남기고자 한다.

II. 문제점 및 과제

1. 사회보장제도 신설․변경 사전협의제

사회보장제도 신설․변경 사전협의제(이하 “신설․변경 사전협의제”)는 현행 12년 기본법 제26조에 의해 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설 또는 변경하고자 할 때 기존제도와의 관계, 사회보장전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등과 관련하여 보건복지부장관과 협의토록 하고 있다. 또한 협의가 이루어지지 않을 경우 사회보장위원회가 조정토록 하고 그 세부운용계획은 보건복지부장관이 매년 수립토록 되어 있는 제도로서, 우리나라 사회보장기본법 역사상 현행 12년 기본법에서 최초로 도입된 제도이다. 신설․변경 사전협의제는 그것이 최초로 개정법률안에 포함되었을 때부터 지방자치를 침해할 수 있다는 비판이 제기되었지만 12년 기본법으로 개정될 때 그대로 포함되었으며 그에 따라 2013년 1월 27일부터 시행되었다.

사회보장기본법 제26조(협의 및 조정) ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호 협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다.
② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.
③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.
④ 보건복지부장관은 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있다.

사회보장기본법 시행령 제14조부터 제16조는 보건복지부 장관으로 하여금 매년 12월 31일까지 협의대상 및 기준 등 세부운용방안을 마련하여 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장에게 통보하도록 하는 등 협의․조정의 절차 등에 대해 규정하고 있다.

제도 시행 후에는 중앙정부의 사회보장프로그램을 보완하기 위해 지방자치단체가 시행하려는 제도(예컨대, 장애인활동보조에 대한 지자체의 추가지원 등)를 가로막는다는 비판 등 많은 비판이 제기되었지만 정부는 강행하였다. 작년인 2015년 9월에는 신설․변경 사전협의제에서 규정하는 협의․조정의 구속력에 대해 협의는 ‘합의’ 내지 ‘동의’를 의미하는 것으로 구속력이 있는 것이라는 유권해석을 내렸다. 여기서 더 나아가 2015년 하반기에 유사․중복 사회보장사업 정비방안을 추진하면서 지방교부세법 시행령 개정을 추진하여 신설․변경 사전협의제에 의한 협의․조정결과를 따르지 않고 사회보장지출을 할 경우 해당 지자체에 대해 교부세를 삭감할 수 있도록 하는 방안을 추진하였고 동 개정령안은 2015년 12월 1일 국무회의를 통과하여 동년 12월 10일 공포되었다. 이로써 신설․변경 사전협의제는 2013년 1월 시행된 이래 3년이 채 되지 않아 교부세 삭감이라는 강제수단을 갖게 되었다.

정부는 2015년 9월 30일에 지방교부세법 시행령 개정령안을 입법예고하였다.

지방교부세법 시행령 제12조 (교부세의 반환 또는 감액) ① 법 제11조 제2항에 따른 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 경우와 그에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위는 다음 각 호에 따른다.

1~8. <생략>

9. 「사회보장기본법」제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의․조정을 거치지 아니하고 사회보장제도를 신설 또는 변경하여 경비를 지출하거나 협의․조정 결과를 따르지 아니하고 경비를 지출한 경우: 협의․조정을 거치지 아니하거나 협의․조정 결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내

하지만 신설․변경 사전협의제는 많은 문제점을 안고 있다. 첫째, 그것은 지방자치의 본질을 침해할 우려가 있다. 복지사무(사회보장사무)는 주민의 복리증진을 위한 지방자치단체의 본질적인 업무에 속한다. 그리고 지방자치단체가 신설 또는 변경할 수 있는 사회보장제도는 해당 지자체가 자체의 예산으로 시행하는 자체사업뿐이다. 국고보조사업에 대해서는 지자체가 이를 자의적으로 신설 또는 변경할 수 없다. 중앙행정기관이 지자체의 사업에 대해 지도․감독할 수 있다고는 하나, 이처럼 자체예산으로 시행하기 위해 지자체가 신설하거나 변경하는 자체 사회보장제도에 대해 지자체가 일일이 복지부와 협의해야 한다면 이는 지방자치의 본질적인 내용을 침해하는 것이다.

둘째, 신설․변경 사전협의제는 주민의 복지욕구를 최우선적으로 고려해야 하는 복지사업의 원칙에 위배될 우려가 있다. 지자체가 자체예산으로 시행하는 자체사업은 대부분의 경우 중앙정부의 프로그램이 주민들의 욕구를 충족하기에 부족하여 이를 보완하려는 것(예컨대, 장애인활동보조에 대한 추가지원, 건강보험료 지원 등)이거나 지역적 특성을 살리려는 것(예컨대, 장수수당 등)인데 이에 대해 중앙정부가 수립한 기준으로 협의한다면 지자체가 지역주민의 복지욕구를 우선적으로 고려하여 자체적으로 벌일 수 있는 복지업무는 사라지고 말 것이다. 실제로 2013년 현재 지방자치단체의 사회보장사업은 대부분이 국고보조사업이고 자체사업은 그 비중이 8.8%에 불과하여 신설․변경 사전협의제는 그렇지 않아도 얼마 남지 않은 지자체의 자체사업을 지나치게 억제한다는 비판에서 자유롭기 어렵다.

2008년만 해도 지방자치단체의 사회보장사업 중 국고보조사업은 85.8%, 자체사업은 12.7%에 달했으나 그 이후 국고보조사업이 지속적으로 증가하여 2013년에는 국고보조사업이 90.4%로 올라갔고, 자체사업은 8.8%에 그치게 되었다(행정자치부, 각년도).

셋째, 정부는 신설․변경 사전협의제를 빌미로 스스로 법령을 위배하거나 방기하고 있다. 정부는 신설․변경 사전협의제가 사회보장제도 신설․변경시 기존제도와의 관계, 전달체계 및 재정 등에 미치는 영향 등을 고려하여 사회보장제도의 중복과 누락을 방지하는 것을 목적으로 하는 것이라고 말하지만(사회보장기본법 제26조 제1항과 제2항), 중복과 누락은 현행 제도로도 충분히 막을 수 있다. 현재 정부는 「사회보장급여의 이용․제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」(이하 “사회보장급여법”)을 시행 중에 있다. 이 법에 의하면, 사회보장급여를 필요로 하는 사람(그 보호자 포함)은 사회보장급여를 신청할 수 있고, 그에 따라 지방자치단체는 신청자의 욕구를 조사하여 수급자격을 결정하고 수급자격이 있는 경우에는 수급자의 개별적 사정에 맞춘 개별지원계획을 수립하여 급여를 제공하도록 하고 있다(“신청-조사-지원 절차”). 즉, 주민의 복지욕구에 맞춘 계획을 수립하여 사회보장혜택을 제공토록 하고 있는 것이다.

이 법은 지난 2014년 12월 이른 바 송파 세모녀 법의 일환으로 제정되어 2015년 7월부터 시행 중이다.

사회보장급여법 제5조(사회보장급여의 신청), 제6조(사회보장요구의 조사), 제7조(수급자격의 조사), 제8조(금융정보 등의 제공 등), 제9조(사회보장급여 제공의 결정), 제15조(지원계획의 수립 및 시행).

또한 사회보장급여법은 신청-조사-지원 절차와 관련하여 보장기관은 그에 필요한 안내와 상담 등의 지원을 제공토록 하고 있으며(법 제4조 제1항), 보장기관은 지원이 필요한 국민이 누락되지 않도록 하고, 국민의 다양한 복지욕구를 충족시키고 생애주기별 필요에 맞는 사회보장급여가 제공되도록 노력할 것을 규정하고 있다(법 제4조 제2항과 제3항). 나아가 사회보장급여법은 제9조 제1항에서 사회보장급여를 제공키로 결정된 경우 그 사회보장급여는 지원대상자가 현재 받고 있는 사회보장급여와 보장내용이 중복되지 않도록 하고 있어 이미 지자체에 중복을 회피토록 의무를 부과하고 있다.

여기서 보장기관이란, 관계 법령 등에 따라 사회보장급여를 제공하는 국가기관과 지방자치단체를 말함(사회보장급여법 제2조 제5호).

사회보장급여법 제4조(기본원칙) ① 사회보장급여가 필요한 사람은 누구든지 자신의 의사에 따라 사회보장급여를 신청할 수 있으며, 보장기관은 이에 필요한 안내와 상담 등의 지원을 충분히 제공하여야 한다.
② 보장기관은 지원이 필요한 국민이 급여대상에서 누락되지 아니하도록 지원대상자를 적극 발굴하여 이들이 필요로 하는 사회보장급여를 적절하게 제공받을 수 있도록 노력하여야 한다.
③ 보장기관은 국민의 다양한 복지욕구를 충족시키고 생애주기별 필요에 맞는 사회보장급여가 공정․투명․적정하게 제공될 수 있도록 노력하여야 한다.

제9조(사회보장급여 제공의 결정) ① 보장기관의 장이 제6조 및 제7조에 따른 조사를 실시한 경우에는 사회보장급여의 제공 여부 및 제공 유형을 결정하되, 제공하고자 하는 사회보장급여는 지원대상자가 현재 제공받고 있는 사회보장급여와 보장내용이 중복되도록 하여서는 아니 된다.
②~③ <생략>

따라서 정부는 사회보장급여법의 충실한 이행을 통해 지자체가 스스로의 판단에 따라 중복되는 혜택의 제공은 회피하고 주민의 욕구에 부응하는 맞춤형 사회보장혜택을 자체적으로 시행토록 유도할 수 있을 것이다. 더욱이 사회보장급여법은 그것을 긍정적으로 해석할 경우 현행 12년 기본법 제3조 제5호의 평생사회안전망을 구체적으로 실현하려는 제도적 수단이라고도 할 수 있다. 하지만 정부는 사회보장급여법의 충실한 이행보다는 지방자치와 지역복지의 본질을 침해할 수 있는 신설･변경 사전협의제를 강행규정까지 두어 더욱 강화하고 있다. 그러면 정부는 왜 이처럼 사회보장급여법을 통한 맞춤형 사회보장혜택의 제공을 유도할 수 있는데도 지방자치와 지역복지를 침해한다는 비판을 받고 있는 신설･변경 사전협의제를 강행하는 것인가?

그것은 신설･변경 사전협의제가 사회서비스의 중요성이 커지는 상황에서 지자체의 사회서비스 실험이 중앙정부의 재정부담으로 전환될 가능성을 차단하려는 제도적 장치로 기능할 수 있기 때문이다. 이는 정부가 펴낸 신설･변경 사전협의제 운용지침에 국가재정에 영향을 미치는 경우 원칙적으로 불수용토록 하고 있다는 점에서 극명하게 드러난다(<표 1> 참조). 그 외에도 정부는 사회보험에 있어서 본인부담금 지원사업 등의 신설･변경이나 기타 전국적 프로그램의 경우 추가급여나 대상자 확대 등을 초래하는 신설･변경, 기존 전달체계를 변화시킬 수 있는 프로그램의 신설･변경 등에 대해서도 원칙적 불수용이라는 기준을 마련･시행하고 있는데, 이들 역시 직･간접적으로 재정에 영향을 미칠 수 있는 것들이라 하겠다. 이들은 모두 신설･변경 사전협의제가 지방정부의 사회서비스 실험이 국가의 재정부담으로 이어지지 않게 하려는 제도적 장치임을 보여준다.

<표 1-1> 신설․변경 사전협의제의 협의기준

주 : *표 부분은 유사․중복 사회보장사업 정비방안의 정비기준과 동일한 기준임.
자료: 보건복지부 (2014).

항목	내용
사회보험제도*	법률에 근거하지 않은 5대 사회보험의 추가급여, 본인부담금 지원 등 사업은 원칙적으로 불수용
제도의 통일성 및 지역간 형평성*	전국적으로 적용되는 제도의 경우 제도의 취지에 반하거나, 지역간 형평성을 저해하는 추가급여 및 대상자 확대는 원칙적 불수용
유사․중복․누락․편중*	동일 수급자(개인, 가구)를 위한 유사 성격의 급여는 원칙적으로 불수용
전달체계에 미치는 영향*	기존 전달체계를 우선 활용하되 부담을 최소화하는 방안 강구
공공부조	기초보장수급자의 추가 현금급여는 불수용하되 현물급여는 제한적으로 수용
사회서비스	지차체가 급여 및 대상자 추가를 위한 사회서비스의 신설･변경제도는 사안별로 수용 검토하되 급여추가보다는 대상자 확대 권고
재정에 미치는 영향	국가재정에 영향을 미치는 경우 원칙적 불수용

사회서비스는 대부분의 나라에서 지방정부에 의해 제공토록 하고 있는데, 이는 서비스라는 성격상 중앙정부보다는 지방정부가 지역주민의 욕구를 파악하고 대응하는 데에 효과적이기 때문이다. 더욱이 우리나라는 저출산․고령화로 사회서비스 수요가 급증하고 있지만 사회서비스 발전이 아직 초보적인 상황이어서 지방정부의 사회서비스 실험이 대단히 중요하다. 이런 점에 비추어 신설․변경 사전협의제는 중앙정부의 재정부담만을 과도하게 강조하여 지방의 사회서비스 기획을 부당하게 가로막아 저출산․고령화에 대한 대응을 저해할 우려가 있다.

따라서 신설․변경 사전협의제에 대해서는 그 문제점을 해소하기 위한 대안이 추진될 필요가 있다. 우선 단기적으로는 지난 2015년 12월 국무회의의 결정에 따라 개정된 「지방교부세법」시행령 제12조 제1항 제10호의 위법성을 부각시키고 이의 폐지 추진할 필요가 있다. 그리고 중장기적으로 신설․변경 사전협의제의 협의를 포지티브 방식으로 전환해가는 방안을 마련하면서 지방자치의 본질을 침해하는 요소에 대해서는 이를 폐지토록 추진할 필요가 있다. 특히, 협의를 구속력있는 동의로 해석․적용할 경우 헌법 및 지방자치법상의 지방자치단체의 자치권의 본질을 침해할 수 있으므로 협의를 구속력 없는 권고임을 명시하고, 동 협의의 목적이 주민들의 사회보장증진을 위한 것으로 제한하고 그 기간 역시 법정화함으로써 보건복지부장관의 협의권한이 남용되지 않도록 법률을 개정할 필요가 있다. (자세한 개정안의 내용은 <부록> 참조). 또한, 이와 함께 사회보장급여법의 [신청-조사-결정] 절차의 충실한 이행을 위한 인력 등 확충을 통해 중복과 누락의 방지에 노력하는 한편 주민욕구에 기반한 지역복지체계 구축을 추진해야 한다. 현재 복지부는 지자체의 지역복지사업을 평가하는 기능을 가지고 있다. 이를 통해 지자체 복지사업의 효과성을 평가할 수 있으며, 여기서 지자체 간 효과성의 차이를 분석할 수 있고 이를 홍보하여 지자체로 하여금 우수사례를 따르도록 유도할 수 있다. 이렇게 하면 지자체의 사회서비스 실험에 질서를 부여할 수 있고 이를 통해 사회서비스의 보다 표준화된 발전을 가져올 수 있을 것이다. 신설․변경 사전협의제가 부정적이고 통제적인(negative) 접근이라면, 평가를 통해 지자체의 지역복지발전을 유도하는 것은 긍정적인(positive) 접근이며 후자가 보다 효과적일 수 있다. 더욱이 복지부는 사회보장통계체계 및 사회보장정보체계 구축․운영의 주무부처이므로 이를 활용한다면 지자체의 복지성과에 대한 매우 정교한 분석을 할 수 있을 것이다.

지방교부세법 시행령 제12조 (교부세의 반환 또는 감액) ① 법 제11조 제2항에 따른 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 경우와 그에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위는 다음 각 호에 따른다.
1~8. <생략>
9. 「사회보장기본법」제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의․조정을 거치지 아니하고 사회보장제도를 신설 또는 변경하여 경비를 지출하거나 협의․조정 결과를 따르지 아니하고 경비를 지출한 경우: 협의․조정을 거치지 아니하거나 협의․조정 결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내
10. <생략>
②~⑥ <생략>

2. 사회보장위원회의 권한 문제

현행 12년 기본법은 95년 기본법에 있던 사회보장심의위원회를 사회보장위원회로 명칭을 변경하였을 뿐만 아니라 그 권한도 전반적으로 강화하였다. 사회보장위원회의 심의․조정 대상에 “국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담”을 두고 있어(법 제20조 제2항 제7호) 중앙정부가 국회의 입법에 따라 시행하는 전국적 복지제도 및 사업과 관련하여 지방자치단체의 동의 없이 사회보장위원회의 결정으로 분담비율을 정할 수 있도록 하고 있다. 또한, 법 제20조 제3항에서는 동조 제2항에 열거된 사항에 대해 심의․조정한 결과를 지방자치단체에게 통보할 수 있도록 하고, 제20조 제4항에서는 위원회의 심의․조정한 결과를 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선토록 함으로써 사실상 사회보장위원회의 심의․조정에 강제력을 부여하고 있다. 특히 제20조 제3항과 제4항은 신설․변경 사전협의제가 지자체에 대해 구속력을 갖게 하려는 것이다.

제20조(사회보장위원회) ① 사회보장에 관한 주요 시책을 심의․조정하기 위하여 국무총리 소속으로 사회보장위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의․조정한다.
1. 사회보장 증진을 위한 기본계획
2. 사회보장 관련 주요 계획
3. 사회보장제도의 평가 및 개선
4. 사회보장제도의 신설 또는 변경에 따른 우선순위
5. 둘 이상의 중앙행정기관이 관련된 주요 사회보장정책
6. 사회보장급여 및 비용 부담
7. 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담
8. 사회보장의 재정추계 및 재원조달 방안
9. 사회보장 전달체계 운영 및 개선
10. 제32조제1항에 따른 사회보장통계
11. 사회보장정보의 보호 및 관리12. 그 밖에 위원장이 심의에 부치는 사항
③ 위원장은 다음 각 호의 사항을 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
1. 제16조제3항에 따라 확정된 기본계획
2. 제2항의 사항에 관하여 심의․조정한 결과
④ 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의․조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다.

사회보장위원회에 부여된 이와 같은 권한은 앞서 논의한 신설․변경 사전협의제와 마찬가지로 지방자치의 본질을 침해할 우려가 있다. 즉, 사회보장위원회가 국가와 지방자치단체 간의 역할 및 비용분담 비율을 정할 권한을 갖는 것은 자치재정권의 본질적인 사항을 침해하는 것이다. 기초노령연금법상의 기초연금, 영유아보육법, 유아교육법에서의 무상보육, 무상 유아교육의 시행과 관련하여 중앙정부가 일방적으로 정한 지방비 분담비율 등으로 인하여 지방재정의 파탄이 발생하고 있는 것이 현실이며, 최근 누리과정 무상보육 관련 재정 파탄과 이에 대한 책임의 소재 관련 갈등 등이 대표적인 사례이다. 전국적인 사회보장사업에 관하여는 국비부담으로 할 것인가 아니면 지방재정이 일부 부담을 할 경우에는 그 비율을 어느 한도에서 어떻게 정할 것인가 하는 것은 지방자치권을 헌법적으로 보장하는 차원에서 개별 법률에서 명시적으로 입법하여야 할 사항이지, 중앙행정기관이나 행정위원회에서 조정할 대상이 아니다. 더욱이 사회보장위원회는 지방자치단체를 대표하는 위원들이 포함되어 있지도 않은 행정위원회에 불과한데 지방자치권, 특히 자치재정권의 본질적인 부분을 침해할 수 있는 역할 및 비용분담 비율을 정할 권한을 갖는 것은 위헌의 소지가 크다.

따라서 사회보장위원회의 권한이 본질적으로 발휘되어야 하는 내용은 유지하되 그것이 지방자치의 본질적인 내용을 침해하는 경우에는 이를 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 즉, 사회보장위원회에 지자체에 대한 조정권한을 부여하고 조정결과에 대해 구속력을 부여하는 조항은 이를 폐지하거나 적극적으로 수정토록 할 필요가 있다. 또한 사회보장위원회의 조정권한은 사회보장증진의 목적으로만 행사할 수 있도록 제한하고 동 조정기간도 법정화하여 동 기간이 경과하면 원안대로 확정되게 함으로써 중앙정부에 의하여 지방자치단체의 자치권이 침해되지 않도록 법률을 개정할 필요가 있다.(자세한 개정안의 내용은 <부록> 참조)

3. 사회보장위원회의 구성 및 운영

사회보장위원회는 현행 12년 기본법 제20조 제1항에 따라 설치되는 국무총리 소속 비상설 정부위원회이다. 이와 같은 사회보장위원회는 앞에서도 본 것처럼 법 제20조 제2항에서 정한 사항을 심의․조정하는 권한을 갖고 있는데, 그 내용을 보면 사회보장 증진을 위한 기본계획, 주요계획, 제도 평가 및 개선, 사회보장제도의 신설․변경에 따른 우선순위, 둘 이상의 중앙행정기관이 관련된 주요사회보장정책, 사회보장급여 및 비용부담, 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담, 사회보장의 재정추계 및 재원조달 방안, 사회보장 전달체계 운영 및 개선, 제32조 제1항에 따른 사회보장통계, 사회보장정보의 보호 및 관리 등 사회보장에 관한 거의 모든 중요한 사항들을 다루는 권한을 갖고 있다. 또한, 법 제20조 제4항에 따라 “관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의․조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다”고 하여 사회보장위원회의 심의․조정 결과에 일정한 구속력을 부여하고 있다.

이와 같이 전 국민에게 영향을 미치는 사회보장 및 복지에 관한 정부와 지방자치단체의 제반 정책 및 사업을 대상으로 하는 심의․조정 권한을 갖는 정부위원회임에도 불구하고 사회보장위원회는 국무총리가 위원장이고, 기획재정부장관과 교육부장관 및 보건복지부장관은 부위원장, 그 밖에 행정자치부장관, 고용노동부장관, 여성가족부장관, 국토교통부장관 등 8명의 국무위원과 대통령령으로 정하는 법무부장관, 문화체육관광부장관, 농림축산식품부장관, 산업통상자원부장관, 환경부장관, 국무조정실장 및 국가보훈처장을 포함한 15명의 정부 당연직 위원과 대통령이 지명한 민간 위원을 포함한 30명 이내의 위원으로 구성토록 되어 있어, 민간위원 1~2명을 제외하면 보건복지분야 인사가 아닌 전직 고위관료 출신과 정부의 성향에 맞는 인사들로 구성되고 있다.

사회보장위원회는 그 회의 결과 역시 구체적으로 공개되지 아니하여 사회보장에 관한 국민들의 알권리를 심각하게 침해하고 있으며 제대로 된 국민들의 감시 및 권력통제가 이루어지지 못하고 있다. 이러다보니 전국 지방자치단체의 자치권을 침해하고, 지역 고유의 지방복지제도 및 사업을 대대적으로 축소하고자 하는 내용을 담은 2015년 지방자치단체 유사․중복 사회보장사업 정비방안이 별다른 논의조차 없이 통과되어 국민들의 복지수급권이 침해되는 결과를 초래하는 등의 문제를 야기하기도 하였다.

이러한 문제점을 개선하기 위해 사회보장위원회 구성에서 민간위원의 민주적 대표성을 강화하도록 현행 12년 기본법 제21조 제3항의 전면개정이 필요하다. 그 구체적인 방법으로 이미 정부 위원이 15명이므로 나머지 위원들에 대한 대통령의 임명권을 없애고 국회에 추천권을 부여하는 방안과 민주노총과 한국노총의 대표자 각 1인(2명) 및 동 단체가 추천하는 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 각 2인(4명), 사용자를 대표하는 자 2인 및 동 단체가 추천하는 전문가 2인, 국회 보건복지위원회가 추천하는 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 변호사 자격이 있는 자 및 공익을 대표하는 자 5인 정도로 구성하는 방안 등을 적극 모색할 필요가 있다.

또한, 운영도 보다 민주적으로 할 수 있도록 일정 수 이상(가령 5인 정도)의 위원들이 특정 안건을 제안하여 위원회 개최를 요구할 경우 위원회를 의무적으로 개최하도록 할 필요가 있다. 그리고 국회와 마찬가지로 회의록을 작성하고, 2주 이내에 공개를 의무화하여 국민들의 알 권리를 보장하고, 이를 통하여 실질적인 심의를 제도적으로 보장할 필요가 있다(자세한 개정안의 내용은 <부록> 참조).

Ⅲ. 논의 및 결론

서론에서 언급한 바와 같이 현행 사회보장기본법인 12년 기본법은 2010년대 초 범사회적으로 전개되었던 복지국가논쟁을 배경으로 한 것이었다. 그리고 그것은 복지국가논쟁으로 표출된 복지국가민심에 대한 현 집권세력의 전략을 담고 있다. 그 전략은 여러 가지 요소를 가지고 있으며 따라서 현행 12년 기본법에도 여러 형태로 그 전략이 반영되어 있다. 이런 점에서 현행 12년 기본법에 관련해서는 복지국가전략이라는 차원에서 심도있는 검토와 논의가 필요하지만 여기서는 그 전략의 일환으로 12년 기본법에 규정된 신설․변경 사전협의제와 사회보장위원회의 권한과 구성, 운영에 관련된 내용을 중심으로 살펴보았다.

복지국가전략이라는 측면에서 볼 때, 12년 기본법의 신설․변경 사전협의제와 사회보장위원회는 지방정부의 사회보장프로그램이 중앙정부의 재정부담으로 이어지지 않게끔 하려는 전략을 실현하기 위한 제도적 수단이라 할 수 있다. 하지만 이런 전략은 지방의 기획이 보다 적절할 수 있는 사회서비스의 발전을 억압할 뿐만 아니라 저출산․고령화의 흐름에 대응할 수 있는 제도적 장치로서의 사회보장의 본질을 고양하기보다는 사회보장이 마치 재정건전성을 위해 존재하는 것인 것처럼 제도의 본질을 호도할 우려가 있다. 우리나라 사회보장기본법의 역사를 보면 대체로 친복지세력은 개별 제도를 구상하고 그 도입을 가능케 하는 데 더 많은 노력을 경주해온 경향이 있다. 이는 우리사회에서 기본법이 가진 불안정한 지위와 기본법의 실행력을 회의적으로 바라보는 시각에도 일정 부분 영향을 받은 바 있으며 또 복지의 발전이 상대적으로 늦은 우리사회에서 선언적인 성격의 기본법에 매달리기보다 당장 사람들의 고통을 경감시킬 수 있는 제도를 도입하고 만들고 고치는 데에 우선순위를 둔 데 따른 것이었다고 본다. 하지만 현 집권세력은 그간 기본법에 대해 취해진 그러한 회의적인 시각을 상당 정도로 불식시켰다. 이제 친복지세력도 헌법과 개별법을 중재하는 역할을 하는 것으로서의 사회보장기본법의 의의에 주목하여 올바른 복지국가전략을 담아낼 수 있는 사회보장기본법의 확립에 주목할 필요가 있다.

금번의 사회보장기본법 개정 논의가 향후 보다 본격적인 논의를 통한 사회보장기본법의 전면적인 개정을 위한 출발점이 되기를 희망한다.

참고문헌

남찬섭. 2012. “개정 사회보장기본법의 주요 내용과 평가.” 『복지동향』, 제162호, 4월, 37~45쪽.

남찬섭. 2013. “사회보장기본법의 변화를 통해 본 한국 복지국가의 전개과정.” 『한국사회복지조사연구』, 제36호, 103~139쪽.

보건복지부. 2014. 『2015년도 사회보장제도 신설․변경 협의 운용지침』. 보건복지부.

안상훈. 2010. “한국형 복지국가의 비전과 전략.” 『사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설』, 12월 20일, 7~14쪽.

안상훈. 2012. “사회보장기본법 전부개정의 의미와 과제.” 『복지동향』, 제162호, 4월, 32~36쪽.

안종범. 2010. “사회보장기본법 개정의 주요 내용과 기대효과.” 『사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설』;, 12월 20일, 15~44쪽.

최성재. 2010. “한국 복지의 현주소와 사회보장기본법 개정의 필요성.” 『사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설』, 12월 20일, 1~6쪽.

행정자치부. 각년도. 지방재정연감. 재정고(http://lofin.moi.go.kr).

부록 : 사회보장기본법 주요 개정안 내용

현 행	윤소하 의원안	참여연대안
제26조(협의 및 조정) ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다.	제26조(협의 및 지원) ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재원의 규모 및 조달방안, 지역별 특성 등을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 누락 또는 축소되지 아니하고 안정적으로 제공되도록 하여야 한다.	제26조 (협의 및 지원) ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재원의 규모 및 조달방안, 지역별 특성을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 누락 또는 축소되지 않고 안정적으로 제공되도록 하여야 한다.
② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.	② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 다음의 각 호의 사항에 대하여 보건복지부 장관과 협의하여야 한다. 1. 신설 또는 변경의 타당성 2. 기존 제도와의 관계 3. 지역복지 활성화에 미치는 영향 4. 사회보장 전달체계에 미치는 영향 5. 운영방안 및 예상되는 성과 6. 그 밖에 신설 또는 변경되는 제도의 시행을 위하여 협의가 필요한 사항	② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 다음 각 호의 사항에 대하여 보건복지부장관과 협의하여야 한다. 대통령령으로 포괄적으로 위임할 경우 현행제도와 같이 행정입법에 의한 자치권 침해의 폐단이 발생할 수 있으므로 위임 규정을 두지 않고 법률 조항으로 두어야 할 것임. 1. 신설 또는 변경이 국민 또는 당해 지방자치단체 주민들의 사회보장 증진에 미치는 영향 2. 대상자를 기준으로 한 급여`서비스의 기존 제도와의 중복, 누락 여부 3.재원의 규모, 재원조달방안 및 재정에 미치는 영향 4. 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안과 이에 소요되는 인력의 충원을 위한 정부의 협력 방안
③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.	③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 요청에 따라 위원회가 이를 조정할 수 있다.	③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 지방자치단체의 장의 요청에 따라 위원회가 해당 지방자치단체의 주민들의 사회보장증진을 위하여 이를 조정할 수 있다. 위원회는 사회보장증진의 목적으로만 조정권한을 행사할 수 있도록 제한함
	④ 제2항에 따른 협의에서 보건복지부장관은 지방자치단체의 정책에 관하여 조언 또는 권고를 할 수 있으며, 필요하다고 인정하는 경우 추가적인 지원을 할 수 있다.	④ 제2항에 따른 협의에서 보건복지부장관은 지방자치단체의 정책에 관하여 조언 또는 권고를 할 수 있으며, 필요하다고 인정하는 경우 추가적인 지원을 할 수 있다.
④ 보건복지부 장관은 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있다.	⑤ (현행 제4항과 같음)	⑤ 보건복지부 장관은 사회보장증진을 위하여 제1,2항의 규정의 범위 내에서 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있다. 현행 조항은 보건복지부 장관의 사회보장급여 관련 공통기준 설정권한을 백지위윔하고 있어서 실제로 장관이 정한 공통기준이 자치권을 심각하게 침해하고 중앙정부 복지확대에 영향을 미칠 수 있는 모든 지자체 복지제도에 대한 억제 지침을 규정하고 있는 바, 따라서 ‘사회보장증진’이라는 제한 범위 및 제1,2항의 범위 내에서만 지침을 정할 수 있게 개정하여야 함.
		⑥ 제2항의 협의 기간은 협의를 요청받은 때로부터 2개월, 제3항의 조정 기간은 협의가 성립되지 아니한 때로부터 2개월로 한다. 위 기간이 각기 경과된 때에는 원안대로 협의 또는 조정된 것으로 본다. 협의 기간이 법률에 규정되지 아니하고, 대통령령에서 훈시적으로 규정하고, 이나마 준수되지 않고, 조정기간 규정조차 없어서 1년 가량이나 자의적으로 무제한 연장되고 있는 현행 제도를 시정하여 중앙정부의 권한 남용을 제한하여야 함
		⑦ 제3항의 위원회의 조정 절차에 필요한 사항 및 제4항에 따른 추가적 지원을 위해 필요한 사항에 대하여는 대통령령으로 정한다. 위임의 범위를 절차적인 규정 및 자치권 침해가 되지 않도록 ⑧ 제2항의 보건복지부장관의 지방자치단체의 장과의 협의는 권고적 효력을 갖으며 협의 대상 제도의 효력에 영향을 미치지 아니한다. ‘협의’가 구속력있는 동의가 아니라 단지 권고적 효력이 있음을 명시하는 규정을 신설함.

1. 신설․변경 사전협의제 관련

2. 사회보장위원회의 권한

현 행	윤소하 의원안	참여연대안
제20조(사회보장위원회) ① <생략>	없음	제20조(사회보장위원회) ① <현행과 같음>
② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의･조정한다. 1~6. <생략> 7. 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담 8~12. <생략>		② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의･조정한다. 1~6. <현행과 같음> 7. <삭제> 7~11. <현행 8~12와 같음>
③ 위원장은 다음 각 호의 사항을 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다. 1. 제16조제3항에 따라 확정된 기본계획 2. 제2항의 사항에 관하여 심의·조정한 결과		③ 위원장은 다음 각 호의 사항을 관계 중앙행정기관에게 통지하여야 한다. 1. 제16조제3항에 따라 확정된 기본계획 2. 제2항의 사항에 관하여 심의·조정한 결과
④ 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의·조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다.		④ 관계 중앙행정기관의 장은 위원회의 심의·조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다. 사회보장위원회의 조정 권한을 사회보장증진 및 지자체 지원을 하는 범위 내에서 제한할 경우 4항에 “보건복지부장관과 관계행정 기관의 장”은 정도로 수정할 수 있을 것임. 또한 지방자치단체가 기존 제도를 폐지하는 내용으로 축소하여 복지부가 유지 또는 확대방향으로 협의할 경우(그럴 일은 거의 없을 것임), 그리고 위원회가 유지 또는 확대 방향으로 조정할 경우 지자체의 장 역시 위와 같은 구속력을 갖도록 할 필요가 있으나 현실적으로 그와 같은 상황을 상정하기 어려우므로 실제 입법에 반영할 필요가 있는지는 미지수임.

3. 사회보장위원회의 구성 및 운영

현 행	윤소하 의원안	참여연대안
제21조(위원회의 구성 등) ① 위원회는 위원장 1명, 부위원장 3명과 행정자치부장관, 고용노동부장관, 여성가족부장관, 국토교통부장관을 포함한 30명 이내의 위원으로 구성한다.		제21조(위원회의 구성 등) ① <현행과 같음>
② 위원장은 국무총리가 되고 부위원장은 기획재정부장관, 교육부장관 및 보건복지부장관이 된다.		② <현행과 같음>
③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로 한다. 1. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장 2. 다음 각 목의 사람 중에서 대통령이 위촉하는 사람 가. 근로자를 대표하는 사람 나. 사용자를 대표하는 사람 다. 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 라. 변호사 자격이 있는 사람		③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로 한다. 1. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장 <제1안> 2. 다음 각 목의 사람 중에서 국회가 추천하는 15명 이내의 사람 가. 근로자를 대표하는 사람 나. 사용자를 대표하는 사람 다. 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 라. 변호사 자격이 있는 사람 <제2안> 2. 다음 각 목의 사람 중에서 대통령이 위촉하는 사람 가. 근로자를 대표하는 사람으로서 전국적 규모의 근로자단체가 추천하는 사람 2인 나. 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람으로서 가목의 근로자단체가 각기 동수로 추천하는 사람 4인 다. 사용자를 대표하는 사람 2인 라. 사용자를 대표하는 단체가 추천하는 전문가 2인 마. 사회보장에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 변호사 자격이 있는 자 및 공익을 대표하는 자로서 국회 보건복지위원회가 추천하는 자 5인
④ <생략>		④ <현행과 같음>
⑤ <생략>		⑤ <현행과 같음>
		⑥ 5명 이상의 위원들이 위원회 개최를 요구할 경우 위원장은 회의를 소집하여야 한다. 단, 회의 개최를 요구할 수 있는 위원에는 당연직위원은 제외한다.
		⑦ 위원회는 모든 회의에 대하여 회의에 참석한 위원의 발언을 모두 기록한 회의록을 작성하고 이를 2주 이내에 공개하여야 한다.
⑥~⑨ <생략>		⑧~⑪ <현행과 같음>

	발제 2
	사회보장사업 정비방안의 현황 및 문제점 : 인천광역시 사례를 중심으로
	신진영 / 인천평화복지연대 협동처장

Ⅰ. 관련 경과

○ 제10회 사회보장위원회(’15.08.11)에서 「지방자치단체 유사·중복 사회보장사업에 대한 정비방안」 의결

○ 「지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비지침」(’15.08.13)을 각 지자체에 통보 추진토록 함.

- 정비대상 사업은 지자체가 시행 중인 자체 사회보장사업 5,891개 사업(6.5조원) 가운데 1,496개 사업, 9,997억 원(사업수 25.4%, 예산 15.4%)임

1. 인천광역시

○ 인천지역 정비방안 사업 대상 : 53개 사업, 예산액 78,291백만 원, 서비스대상자 940,000명에 달함

- 2015. 9. 17 복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 비상대책위원회 구성, 1차 운영위
참가단체 25개(건강과나눔 인천YMCA 인천경제정의실천시민연합사회복지위원회 인천노인복지관협회 인천보육교사협회 인천보육포럼 인천사회복귀시설협회 인천사회복지관협회 인천사회복지협의회 인천사회복지종사자권익위원회 인천시민문화공동체문화바람 인천여성회 인천장애인주간단기보호시설협의회 인천장애인복지관협회 인천장애인복지시설협회 인천장애인차별철폐연대 인천재가노인복지협회 인천지역아동센터대표자협의회 인천평화복지연대사회복지위원회 인천한부모가족복지시설연합회 전국사회복지유니온인천지부 참여예산센터 인천청소년지도자협회 청소년인권복지센터내일 한국장애인직업재활시설협회인천광역시협회/가나다순, 추가예정)

- 2015. 9. 22   복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 기자회견

- 2015. 10. 1   2차 운영위원회

- 2015. 10. 16  3차 운영위원회

- 2015. 10. 21  복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 토론회

- 2015. 10. 26  4차 운영위원회

- 2015. 10. 28  5차 조찬 운영위원회

- 2015. 10. 29  중앙정부 핑계 삼아 복지축소 자행하는 인천시 규탄 기자회견시장면담 요청, 1인시위 시작

- 2015. 11.  3  전국동시다발 기자회견 및 1인시위

- 2015. 11. 27 인천시의회 문화복지위원회 간담회

2. 전국 지방자치단체

- 2015. 10. 2  전국복지수호 공동대책위원회 구성, 1차 전체회의
건강세상네트워크, 경기복지시민연대, 공동육아와공동체교육, 공익변호사와 함께하는 동행, 공익인권법재단 공감, 관악사회복지, 광주복지공감+, 광진주민연대, 구로건강복지센터, 내가만드는복지국가, 노년유니온, 대전참여자치시민연대, 복지세상을열어가는시민모임, 부산사회복지연대, 비판과대안을위한사회복지학회, 빈곤사회연대, 서울복지시민연대, 우리복지시민연합, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 인천평화복지연대, 장애우권익문제연구소, 전국사회복지유니온, 전국장애인부모연대, 전국장애인차별철폐연대, 전국철거민협의회중앙회, 전북희망나눔재단, 정신개혁시민협의회, 지역복지운동단체네트워크, 지역아동센터전국단체연대, 제주참여환경연대, 참여연대, 참여자치지역운동연대(경기북부참여연대/ 대구참여연대/ 대전참여자치시민연대/ 마창진참여자치시민연대/ 부산참여자치시민연대/ 성남참여자치시민연대/ 세종참여자치시민연대/ 순천참여자치시민연대/ 여수시민협/ 울산시민연대/ 익산참여자치연대/ 인천평화복지연대/ 제주참여환경연대/ 참여연대/ 참여와자치를위한춘천시민연대/ 참여자치21(광주)/ 참여자치전북시민연대/ 충남참여자치지역운동연대/ 충북참여자치시민연대/ 투명사회를위한정보공개센터/ 평택참여자치시민연대), 평화주민사랑방, 한국농아인협회, 한국민간어린이집연합회, 한국사회복지시설단체협의회(한국노인종합복지관협회, 한국사회복귀시설협회, 한국사회복지관협회, 한국시니어클럽협회, 한국여성복지연합회, 한국장애인복지관협회, 한국장애인복지시설협회, 한국장애인직업재활시설협회, 한국재가노인복지협회), 한국아동복지협회, 한국아동청소년그룹홈협의회, 한국여성단체연합, 한국장애인단체총연맹, 한국장애인단체총연합회, 한국장애인자립생활센터협의회, 한국장애인자립생활센터총연합회, 한국지역사회복지학회, 한국청년연합(KYC), 행동하는복지연합, 홈리스행동, 복지축소반대/지방정부복지자치권수호를 위한 인천대책위원회, 지역복지수호 대전공동대책위원회, 지역복지수호 충남대책위원회, 지역복지폐지축소저지부산공동대책위원회

- 2015. 10. 12  전국복지수호 공동대책위원회 발족 기자회견

지방자치단체 사회보장사업 정비방안 규탄 국민공청회 개최

- 2015. 10. 16  2차 전체회의

- 2015. 10. 20 지방교부세법 시행령 의견서 제출

- 2015. 10. 23. 나눔문화축제 선전전

- 2015. 10. 27  3차 전체회의

- 2015. 11. 3  4차 전체회의

- 2015. 11. 11 지방자치단체 사회보장사업 정비 방안 철회 촉구 기자회견
사회보장위원회의 적반하장행태 규탄 공동성명

- 2015. 11. 12 청와대 분수대 앞 릴레이 1인 시위 시작(~ 12. 30)

- 2015. 11. 24 17개 지방자치단체장 사회보장사업정비결과 제출 거부 촉구 기자회견

- 2015. 12. 1 지방자치권 훼손하고 지역복지 축소시키는 지방교부세법 시행령안 통과 규탄 기자회견

- 2016. 5. 27 이슈리포트_경기도 사회보장사업정비결과분석 발표

- 2016. 7. 7 지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기번법 개정 방안 토론회

Ⅱ. 문제점

1. 복지, 오히려 후퇴

1) 중앙정부, 증세 없는 복지라는 기조 유지하며 결국 축소

정부는 기존사업 정비로 절약된 돈을 아무런 혜택을 받지 못하고 있는 사각지대 해소를 위해 사용하겠다는 명분을 내세우고 있지만 절대적인 복지수준이 낮은 상황에서 기존 복지를 줄여 사각지대 해소에 투입하겠다는 것은 ‘밑돌 빼서 윗돌 괴는 격’임. 사각지대 해소를 위한 별도의 복지확충을 해야 함. 하지만 기존 사업폐지는 군사작전식으로 밀어붙이면서 사각지대 해소를 위한 복지사업을 시행하겠다는 것은 말 뿐이며 기본 계획조차 없음.

2014년 기준 우리나라의 GDP 대비 공공사회복지지출은 10.4%로서, OECD 28개국 중 꼴찌임. OECD 평균(21.6%)의 절반 수준에도 못 미침.

지난 10년간(2006년~2015년) 보건복지부 예산 증가율이 연평균 13.9%였음. 이에 비해 올해 예산증가율은 4.3%로 크게 하락함(2015년 추경예산까지 포함하면 2016년도 예산증가율은 3.3%) 의무지출 경비를 제외하면 사실상 삭감된 예산임. 현 정부 복지후퇴 기조가 뚜렷이 드러남.

<표 2-1>연도별 보건복지부 예산 증가 추이 (단위 : 조원, %)

연도	2005	2006	2007	2008	2009	2010
보건복지부 총지출(증가율)	15.1 (80.2)	16.6 (10.4)	19.0 (14.0)	24.9 (31.2)	29.6 (19.1)	31.2 (5.4)
연도	2011	2012	2013	2014	2015	2016
보건복지부 총지출(증가율)	33.6 (8.2)	36.74 (9.3)	41.5 (13.0)	46.9 (14.2)	53.5 (14.0)	55.85 (4.3)

분야	사업명	축소내용
보육	보육지원	전업주부 0~2세 영아 어린이집 이용시간 축소(12시간->6시간)
	아이돌봄서비스	전국가구 평균 소득 70~100% 가정 정부지원 축소(비용의 50% 지원-> 30%지원) 등
	누리과정	어린이집 3~5세 누리과정 예산 2조1천억 원 정부 전액 미편성(지방교육청 전가)
	어린이집 기능보강	어린이집 시설 개선 비용 등 2015년 대비 276억 원 삭감
	어린이집 확충	국공립어린이집 설치 비용 등 2015년 대비 32억 원 삭감
저소득층지원	두루누리	저소득 영세사업장 근로자 및 고용주 국민연금보험료, 고용보험료 지원 축소(보험료의 50%->40%)
	생업자금 지원	생업자금이자 및 손실보전금지원 예산 2015년 대비 8.8억 원 감소
국민건강지원	건강보험 지원	정부의 건강보험 재정 지원액 2015년 대비 3,800억 원 삭감
장애인 지원	장애인연금	연금 예산 2015년 대비 136억 원 삭감
	장애수당 (차상위 포함)	2015년 대비 67억 원 삭감
공공 복지	공공사회복지 전달체계 개선	사회복지전담공무원 지원 등 2015년 대비 175억 원 삭감

<표 2-2> 2016년 축소되는 중앙정부 복지사업

2015. 12 복지후퇴 현황 참고자료, 새정치민주연합 박근혜정부복지후퇴저지특별위원회

증세 없는 복지를 유지하려는 현 정부의 기조가 바뀌지 않는 한 이런 현실은 지속될 것이고 고통은 그대로 사회적 약자에 전가될 것임.

2) 지방정부, 복지축소

지방자치단체 자체 예산 배정에는 지자체장의 철학이 반영됨. 복지를 중시하는 지자체장이 SOC나 지역축제 등에 가는 예산을 절약하여 복지사업 확충에 쓰는 것임. 자체 복지사업이 많은 지자체와 그렇지 않은 지자체 사이에 복지격차 발생함. 하지만 이러한 격차는 바람직한 것으로서 이러한 격차는 지자체간에 복지확충 경쟁을 일으켜 지자체장이 엉뚱한 게 쓴 돈은 줄이고 서민과 민생을 챙기는 복지에 쓰는 예산을 늘이게 함. 하지만 이번 정비방안은 지자체 단체장의 복지에 대한 의지를 후퇴시키는 요인이며, 지자체 단체장의 복지 사업 회피를 위한 수단으로 사용 가능함. 정부가 못하게 한다는 핑계. 인천의 경우, 통보된 정비사업보다 자체적으로 발굴하여 삭감한 사업이 월등히 더 많음.

2. 비민주적이고 통제일변도의 중앙집권적 정책 강행, 상명하복식의 밀어붙이기

○ 정부는 정비방안이 권고라고 하지만 사실상 강제하고 있음.

○ 지자체에서 시행하는 자체 복지사업은 지방사무로서 실제로 중앙정부가 관여할 법적 근거가 없음에도 불구하고 정부는 자신들의 의견을 수용하지 않는 지자체에게는 교부금을 삭감하겠다고 협박하며 자신들의 지침 이행을 강제하고 있음.

○ 2015년 12월 1일 국무회의에서 “지자체가 복지부 의견을 따르지 않을 경우 지자체 교부금을 삭감하거나 반환하도록 한다”는 내용으로 지방교부세법 시행령 개정안’ 통과. 상위법인 지방세교부금법에 존재하지 않는 것으로 위법적인 내용임.

○ 유사·중복사업 정비를 지자체 자율적으로 추진토록 한다고 하지만 실제는 자율 추진과 전혀 다름. 시·도별 조치필요 사항이라 하여 17개 시·도로 하여금 부단체장을 단장으로 하는 유사·중복사업 정비추진단을 구성하여 정비를 추진토록 함. 또한 국무조정실장을 단장으로 하고 기재부·복지부·행자부 차관을 간사로 하는 복지재정효율화 중앙대책단을 통한 점검 실시.

○ 2015년 11월 27일까지 1차 정비결과 제출, 2016년 1월 15일까지 예산안을 기준으로 한 정비결과 제출케 함

○ 정부가 제시한 유사·중복성의 정의는 정부가 자의적으로 정한 것으로 어떠한 사회적 논의과정도 없었음. 관계자들의 합의 과정 무시.

○ 정부와 지자체 간의 조율 미흡, 졸속 추진 등의 피해는 고스란히 국민들에게 돌아간다는 것이 가장 큰 문제. 인천의 경우 인천시와 기초자치단체간의 조율 미흡, 졸속 추진까지 더해져 혼란을 더욱 부추김.

○ 이는 나아가 어려운 여건에서도 사명감으로 일하는 현장의 사회복지종사자들의 사기에도 영향을 미침. 정부와 지자체로부터 각종 지침과 규제의 형태로 통제를 받고 있는 사회복지현장의 현실. 철저히 휴먼서비스로 제공되는 복지에 있어 종사자들의 사기는 복지서비스 질과 직접적으로 연관됨.

3. 지방자치단체의 역할과 현실 무시

1) 사회복지사업은 크게 중앙정부가 시행한은 사업과 지방자치단체(지자체)가 시행하는 사업으로 나뉨.

- 기본적인 복지를 중앙정부가 담당하고, 지자체가 자체의 재정형편 및 복지수요를 감안하여 보완적 복지사업을 시행. 중앙정부 사업도 지자체를 통해 시행되지만, 지자체가 이를 임의대로 신설하거나 변경할 수 없음. 반면 지자체 시행 복지사업은 지자체의 재정형편이나 복지수요, 단체장의 복지철학 등에 따라 얼마든지 신설변경이 가능. 따라서 지자체별로 매우 다양한 자체사업이 시행되고 있음.

- 지자체가 새로이 복지사업을 시행하고자 하는 것을 정부가 수용하지 않는 일이 2014년부터 벌어지고 있음. 2012년 1월 26일 전면 개정되어 1년 후 시행된 사회보장기본법 제26조 제2항에서는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설·변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다고 규정함. 이처럼 신규 복지사업 시행을 가로막더니, 작년에는 지자체에서 이미 시행하고 있는 1,496개 복지사업을 통합, 폐지하라고 함.

- 중앙정부 차원의 복지서비스 및 급부가 열악한 우리나라 현실에서 복지 확대보다는 지역복지 축소 내지 자율성 억압의 강제 수단으로 작용하여 복지의 후퇴 및 획일화, 하향평준화를 유도하고, 국민들 및 지역 주민들의 사회보장수급권을 침해하는 결과를 초래할 수 있음.

- 우리나라 헌법은 지방자치를 규정하고 있으며 주민의 복지증진은 지방자치의 중요한 목적의 하나임.

- 지방자치법 제9조 제1항은 지자체는 자치사무와 국가위임사무를 처리한다고 규정하면서 그 일환으로 주민의 복지증진에 관한 사무를 예시하고 있음.

- 사회보장기본법 및 사회보장급여법에서 규정한 사회보장급여는 주민의 복지증진을 목적으로 하는 것이므로 지자체가 사회보장급여와 관련된 사무를 처리하는 것은 주민의 복리증진을 지향하는 지방자치의 본질적인 내용에 속한다고 할 것임.

- 이런 점에 비추어 볼 때, 정부가 추진하고 있는 정비방안은 지방자치에 정면으로 위배됨.

2) 지자체 자체사업의 현실

- 지자체의 세출예산을 세출구조별로 분류할 때 가장 큰 비중을 차지하는 것이 정책사업예산이며 정책사업은 자체사업과 보조사업으로 구분. 지자체 세출예산과 그 중 사회복지예산, 그리고 사회복지예산 중 자체사업 예산과 보조사업 예산의 추이를 정리하면 <표2-3>과 같음.

- 비중이 날로 감소하고 있는 사회복지 자체사업에 대해 정비의 칼날을 휘두르고 있는 것임.

- 저출산·고령화 흐름에 대응하기 위한 사회보장(사회서비스)의 발전과 지방자치시대에 부응하는 지방정부의 복지기획력 제고가 절실히 요구되는 시대상황에 비추어 볼 때 지극히 반(反)복지적 행태이며 주민의 복지욕구를 최우선 가치로 삼아야 하는 사회보장사업의 본질에 위배됨.

<표2-3> 지방자치단체 세출예산과 사회복지예산 및 자체사업 예산의 추이 (순계 기준)

(단위: 십억 원)

구분		2008	2009	2010	2011	2012	2013	연평균 증가율 (’08-’13)(%)
계		144,454	156,703	149,780	156,257	167,015	176,992	4.1
사회 복지	금액1	23,709	29,165	28,606	30,378	33,568	38,783	10.3
	비중2	16.4	18.6	19.1	19.4	20.1	21.9
자체 사업	금액	3,021	3,425	3,332	3,318	3,247	3,408	2.4
	비중3	12.7	11.7	11.6	10.9	9.7	8.8
보조 사업	금액	20,338	25,416	24,872	26,635	29,885	35,040	11.5
	비중3	85.8	87.1	86.9	87.7	89.0	90.4
주 1. 모든 예상항목을 표시한 것이 아니기 때문에 합계가 일치하지 않음. 2. 사회복지예산의 계에 대한 비중임. 3. 자체사업 및 보조사업 예산의 비중은 둘 다 사회복지예산에 대한 비중임. 자료: 행정자치부. 각년도. 지방재정연감. 재정고(http://lofin.moi.go.kr).

4. 각 지역에서 적용하는 현실이 각기 상이하여 형평성의 문제

○ 정부는 아래 표와 같이 정비유형과 제도별 정비기준 및 공통기준을 제시하였지만, 해석의 자율성이 존재함에 따라 F&A 붙임자료도 별도로 제출됨.

○ 그럼에도 정부통보 정비대상 사업 중 폐지한 곳과 동일한 사업이 여전히 유지되고 있는 사업 등이 각 지역별로 달라 정부가 정비방안을 추진하면서 내건 지역간 형평성이라는 목적을 무색케 하고 있음.

○ 전북희망나눔재단 사무국에서 발표한 2016년 전라북도 사회보장사업 정비결과 분석에 따르면 전북지역 총 52억여 원 삭감 예산 중에서 장수군 18억 4천여 원 삭감, 정읍시 7억여 원 삭감. 부안군의 경우 삭감하지 않았음. 부안군의 경우 한국보건사회연구원에 질의하여 유사중복사업이 아니라는 판단과 군에서 자체 판단하여 기존의 사회보장사업을 유지하기로 결정.
장수수당의 경우 경기도 성남시는 즉시 폐지하였으나, 인천시 옹진군의 경우 유지키로 함.

○ 이렇듯 객관성과 신뢰성을 학보하지 않고 추상적이고도 모호한 기준에 의해서 선정된 유사·중복사업의 판정에 대한 타당성을 신뢰할 수 없음.

<표2-4> 유사․중복 사업군별 정비유형

사업군	사업수 (개)	예산 (억원)	유사중복사업		정비 유형	비고
			중앙정부	지방자치단체
전체	1,496	9,997
①사회보험 본인부담금 추가 지원	196	219	국민건강 보험	-저소득층 국민건강보험료 지원 -출생아 건강보험 지원	폐지 권고	즉시 폐지가 곤란할 경우 단계적 폐지 추진 (예: 장수수당의 지급기준을 연령이 아닌 출생연도로 변경)
			노인장기 요양보험	-노인장기요양 본인부담금 일부 지원 -저소득층 장기요양급여비용 본인부담금 지원
②중앙정부 사업과 동일목적의 현금성 급여	74	393	기초연금	-장수수당 등
③중앙정부 신규사업과 중복 사업	191	768	교육급여	-저소득층 교육지원 -보호아동중고등학생 참고서 지원 등	사업내용 변경, 타사업과 통폐합	중앙정부 사업과의 중복성을 피하기 위해 사업내용을 변경하거나 전달체계 개선 등 효율화
			주거급여	-사랑의 집짓기 사업 -희망의 집 임대주택 등
④중앙정부 사업의 보충적 사업 중 전달체계 개선 등 효율화가 필요한 사업	1,068	8,617	장애인활동 지원	-중증장애인 활동보조지원 -장애인활동지원
			노인돌봄 사업	-노인 목욕서비스 -경로위생수당
			다문화가족 지원사업	-이주여성 한글교실 -다문화가정 자녀교육지원
			긴급복지	-어려운 이웃 긴급지원
⑤자체발굴사업					폐지/변경 등	지자체 실정에 맞게 정비 추진
자료: 사회보장위원회 사무국 (2015). p. 5, p.7의 표를 기초로 작성.

<표2-5> 제도별 정비기준 및 공통기준

제도	정비기준	공통기준
사회 보험	- 5대 사회보험과 관련한 사업 중 법률에 근거하지 않는 추가 급여, 본인부담금 지원 사업 등은 원칙적으로 정비
공공 부조	- 맞춤형 기초생활보장제도 도입(’15.7)에 따라 기존 지자체 사업과의 상호보완성을 종합적으로 검토하여 정비 추진 권고	제도의 통일성 지역간 형평성	중앙정부 사회보장제도 취지에 부적합하거나 지역간 형평성을 크게 저해하는 추가급여 지급 및 대상자 확대는 원칙적으로 정비
		유사･중복, 누락, 편중	동일 수급자를 위한 유사 성격의 급여는 원칙적으로 정비
		전달체계에 미치는 영향	기존 전달체계를 우선 활용하되 부담을 최소화하는 방안 강구
		지자체별 여건	지자체별 재정상황, 인구구조 등 지방자치제도 실시 20년간 변화한 여건을 종합적으로 검토 후 정비가 필요한 사업은 정비
사회 서비스	- 사회서비스 급여대상자 확대는 가능 - 공급기관보다는 수요자 지향 서비스 권고 - 소득수준에 따른 본인부담금을 차별화하여 취약계층에 대한 서비스 확충
		비용･효과	재정투입 규모에 비해 효과가 저조한 사업은 정비 권고
		기타	- 유사･중복사업이 아니라 하더라도 수혜자의 근로의욕이나 자활의지 제고에 효과가 미흡하다고 판단되는 사업은 지자체 자체 점검을 통해 급여･서비스 방식 정비 권고 - 대상자 선정기준을 ‘중위소득’ 개념으로 전환 검토
자료: 사회보장위원회 사무국 (2015). p. 6의 표를 기초로 작성.

* 지자체 유사․중복 사회보장 정비 FAQ 붙임자료

Q2. 정비대상이 전부 폐지대상? 정비 대상사업이 전부 폐지대상이라는 주장은 사실이 아님

Q3. 지자체의 교부세 삭감? 금번 정비추진 사항과는 무관

Q4. 제출기한 촉박? 제출기한 조정, 추경이후 추가 제출 가능

Q6. 정비권고 방향?

Q6-1 저소득층 건강보험료 지원 : 유지 등도 가능, 최소납부금액(2천원) 부담방안 권장

Q6-2 병원 진료 본인부담금 : 전액지원사업은 폐지, 곤란하면 일부지원으로 변경 권고

Q6-3 장수수당 : 폐지 권고하되 어려운 경우 단계적 폐지 등 추진

Q6-4 시설지원사업 : 민간어린이집, 장애인시설, 지역아동센터, 다문화센터 등 사회복지시설 등에 대한 인건비 및 경상비 지원 사업은 동일 시․도 내의 기관간․지역간 형평성 등을 고려하여 지원수준․방식 등을 조정

Ⅲ. 2016년 인천광역시 사회보장사업 정비 결과 분석

1. 분석개요

1) 분석대상

정부가 전국 17개 시도에 통보한 ‘유사․중복 정비대상 사회보장사업’ (제10차 사회보장위원회(‘15.08.11)) 중 인천광역시에 해당하는 사업 53개 중 인 ’시도예산‘으로 진행되는 시 시행사업 28개 사업을 대상으로 함. 구매칭으로 진행되는 군․구 시행 사업은 이번 분석대상에서는 제외함.

2) 분석자료

○ 정부가 전국 17개 시도에 통보한 ‘유사․중복 정비대상 사회보장사업

○ 인천광역시 2015년 및 2016년 본예산 사업명세서

○ 인천광역시 유사․중복사업 최정정비내역(2016.04.26 공개)

2. 인천광역시 사회보장사업 정비 현황

○ 중앙정부가 통보한 사업 중 인천광역시에 해당하는 사업은 총53개이며 예산금액은 78,291백만원임. 그 중 ‘시도예산’으로 진행되는 시 시행 사업은 28개이고 분석대상은 이로 한정함.

매칭되는 군․구 비용 및 예산 추계의 잘못으로 실제 금액은 이 금액보다 작음.

○ 28개 사업 을 유지사업, 예산삭감사업, 단계적폐지사업, 즉시폐지사업으로 구분하면 <표2-6>과 같음.
괄호안은 2015년도 예산액을 기본으로 -> 2016년도 예산액을 표기함. 단위는 백만원.

즉시폐지사업은 일부의 일부를 폐지하거나 국비 혹은 다른 사업에 포괄해서 진행하는 경우도 포함됨.

<표2-6> 인천광역시 사회보장사업 정비 현황

구분	사업명
유지(18개)	노인돌봄기본서비스(4,471) 장애인 생활시설 시설 입소 입원환자 간병비(71) 장애인 자세유지구 보급사업(275) 재가 중증장애인 생계보조수당(2,558) 소년소녀가정등 지원(202) 소년소녀가정 등 지원(260) 노숙인자활시설운영(489) 법정저소득층 아동 필요경비지원(506) 법정저소득층아동 시설차액 지원(28,380) 쪽방상담소 운영(202) 보육교사 처우개선비 지원(20,158) 지역아동센터 종사자 처우개선비 지원(1,480) 지역아동센터 학습환경 지원(700) 정신보건 예방(1,055) 도담도담장난감월드(1,690) 비장애아 방과후 보육료(43) 무상보육 추진(3,345) 청소년 보호활동지원(535)
예산삭감(3개)	노인권익증진을 위한 노인 학대상담 및 일반상담(78->22) 한부모가족 동절기 생활안정지원(564->440)
단계적 폐지(1개)	입양가정 양육비 지원(504->255)
즉시 폐지(7개)	노인장기요양보험료 본인일부부담금 지원(217) 여성장애인 가사도우미 사업(37) 장애인 수화통역사 양성교육사업(10) 장애인 활동지원 추가 지원 중(400) 청소년 인터넷 중동 예방사업(31) 지역사회 보육상담실 운영(64) 행복한 가정만들기 상담활동 지원(227) 통보 사업 목록에는 ‘장애인 수화통역센터 운영’이었으나 수화통역사 양성 교육사업에 반영함.

○ 이를 보면 28개 통보 사업 중 18개 사업을 현행대로 유지하고, 10개 사업에 대해 예산 삭감 혹은 폐지함. 반면 인천시가 중앙정부에 제출한 유사․중복사업 최종정비내역에 따르면 정비대상 사업은 총 40개 사업, 삭감된 예산은 11,938백만 원임.

○ 인천광역시가 정비한 40개 사업 중 중앙정부의 통보 목록에 포함되었던 10개 사업을 제외한 30개 사업은 자체발굴한 사업임. 자체발굴한 정비사업명은 다음과 같음.

<표2-7> 인천광역시 자체발굴한 사회보장사업 정비현황

자체발굴 사업	사업명
즉시폐지(27개)	기초수급자 교복비 지원(300) 군구자원봉사 관리시스템 운영(167) 드림스타트 처우개선비(20) 저소득노인 목욕시 지원(511) 시설 간식비(1,572_노숙인시설, 장애인생활시설, 재가한센인, 정신요양시설, 여성폭력피해자 보호시설, 한부모가족 복지시설, 아동복지시설, 노인의료복지시설(입소비 포함)) 송암박두성 기념관 운영활성화(30) 장애인 재활승마사업(64) 읍면동 자원봉사센터 설치운영(10) 사회복지관협회 지원(17) 장애인정보화협회(42) 한국장애인복지관협회 지원(14) 아동복지시설 퇴소아동 정착금지원(45) 에이즈 및 성병 실험진단(45) 한부모가족지원 담당자교육(4) 여성단체 테마교육(20) 어린이집 대체교사 인건비 및 상해보험료 지원(39) 셋째아이 출산장려금 지원(3,261) 겨울철 어려운 아동지원(80) 입양 및 요보호아동 심리치료(31) 청소년참여예산제(7) 아동학대사업(8) 아동권리센터운영(30) 노인복지시설 종사자 장려수당(1,154) 100세 축하기념품사업(97) 노인상담 및 자살예방을 위한 사회복지종사자 전문상담 보수교육(16) 자원봉사 대축제(70) 결혼이민자 한국어 심화교육(36)
예산삭감(3개)	한부모가족 초중고생 학습비 지원(2423->694) 한부모가족 고교생 입학금 및 수업료 지원(1207->171) 출산용품지원(288->200)

참고자료

이찬진․남찬섭, 2015, 전국복지수호 공동대책위원회 자료

전국복지수호공동대책위원회 이슈리포트_2016년 경기도 사회보장사업 정비결과 분석

전북희망나눔재단 이슈리포트, 2016, 전라북도 사회보장사업 정비결과 분석

	토론 1
	보건복지부 토론문
	홍정기 / 보건복지부 사회보장총괄과 과장

	토론 2
	「사회보장기본법 개정방안 토론회」 토론문
	김수연 / 전국시도지사협의회 정책연구센터 선임연구위원, 법학박사

1. 국가와 지방은 복지사무의 책임 주체

국민의 정치적 자유와 권리를 지향했던 19세기를 넘어 20세기에 이르러서는 경제적 불평등에 따른 빈부격차를 해소하고 비록 소수일지라도 국민을 절대적 빈곤 내지 생존의 위협에서 벗어나게 하며 나아가 출생부터 사망에 이르기까지 국민의 삶을 안정적으로 유지할 수 있도록 보장해 주는 것이 국가의 중요한 책무가 되었다. 이제 21세기에 사회복지정책은 가장 중요한 국가정책이 되었다.

그러나 복지정책은 무한대로 국민의 생활을 책임져 줄 수 있는 것이 아니고, 재정여건이라는 근본적 한계가 존재한다. 즉 복지정책의 확대는 재정의 확보 없이는 공염불에 불과하고, 국가의 재정 여건이 허용하는 범위 내에서만 가능하다는 의미이다.

이러한 복지정책은 개개인의 여건과 필요를 충분히 알고 이를 고려한 복지서비스로 이루어져야 하기 때문에 지역주민에게 보다 더 밀착해 있는 지방정부의 역할이 중요하다. 그 과정에서 정책의 결정과 수행에 따른 비용, 사무의 집행에 따른 책임이 과연 중앙정부로 대변되는 국가에게 있는가 아니면 지방정부에 있는가가 논란이 되고 있다. 이는 정책결정의 주체와 책임의 주체가 일치하지 않았던 일련의 사례들이 존재하였기 때문이다.

예를 들면, 지방세인 취득세 인하를 결정하면서, 지방자치단체와 협의 없이 중앙정부에서 일방적으로 결정한 것과 영유아 무상보육 결정을 국회와 중앙정부에서 사전에 충분한 협의 없이 결정하는 바람에 이미 다음 연도 예산편성이 끝난 지방에 막대한 재정적 부담을 안긴 예들이 그것이다.

따라서 이에 관해 헌법과 지방자치법 등의 규정을 검토해 보고, 원칙적 의미를 확인할 필요가 있다.

먼저, 헌법 제34조를 보면, “①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ②국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”고 규정함으로써 국민의 사회적 기본권에 대한 보장과 국가의 이에 대한 책무를 규정하고 있다. 헌법 규정 명문에 따라 해석하면 국가는 국민의 사회보장, 사회복지 증진에 대한 책무를 다른 주체에게 전가할 수도, 벗어날 수 없다.

헌법 제34조 ①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.
②국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.
③국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다.
④국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.
⑤신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.
⑥국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

한편, 「지방자치법」 제9조 제2항 제2호는 지방자치단체의 사무를 예시하면서 명시적으로 “주민의 복지증진에 관한 사무”를 명시하고 있다. 따라서 이는 명백한 지방의 사무이기도 하다.

지방자치법 제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치·운영 및 관리
다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. 보건진료기관의 설치·운영
바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
사. 묘지·화장장(火葬場) 및 납골당의 운영·관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
자. 청소, 오물의 수거 및 처리
차. 지방공기업의 설치 및 운영

이상의 헌법 규정과 지방자치법의 규정을 종합해석하면 국가는 국민의 복지에 관한 헌법상 근본적 최종적 책임을 지는 주체이고, 지방은 주민의 복지증진에 관한 사무를 담당하고 있는 주체이다. 결국 국가와 지방은 국민 내지 주민의 복지에 관하여 공동의 책임을 부담하고 있는 것으로 볼 수 있다.

2. 복지사무에 있어서의 국가와 지방의 역할과 재정 분담

복지사무가 국가와 지방의 공동책무라고 하더라도 구체적인 측면으로 들어가 보면 양자는 그 기능과 역할이 다르다.

첫째, 복지사무의 법적 성격에서 국가의 책임범위를 가늠할 수 있다.

복지사무에 관한 헌법적 근거규정에 관하여 헌법재판소는 「위와 같은 헌법의 규정이, 입법부나 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침 즉 행위규범으로서 작용」하는 것으로 해석하면서, 「인간다운 생활을 할 권리로부터는 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 “최소한의 물질적인 생활”의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 것」이라고 결정하여, 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 “최소한의 물질적인 생활”의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리는 국민이 국가에 대하여 직접 청구할 수 있는 기본권적 성격이 있음을 밝힌 바 있다.

헌재 94헌마33

헌재 93헌가14

모든 국민은 어느 지역에 거주하든지 일정 수준 이상의 기본적인 서비스를 제공받을 권리가 있고, 이것은 제공되는 서비스의 질과 양에 있어 지역별 차별없이 일정한 수준의 공급을 보장한다는 의미에서 “국가적 최저수준(national minimum)”의 달성에 관계되는 것은 국가의 기본적 책임에 해당한다.

이승종 편, 「지방자치의 쟁점」, 박영사(2014), 235쪽.

둘째, 전국적 통일적 기준에 의해 공급되는 사회복지 서비스는 국가의 책무이므로, 이에 대한 결정권한도, 재정에 대한 책임도 동시에 부담하여야 한다. 즉 국가는 적어도 “국가적 최저수준(national minimum)”에 해당하는 영역에 있어서는 그 적정 수준에 대한 정책적 판단에 따른 결정권을 가지고, 그에 소요되는 재정에 대한 부담도 동시에 져야 한다는 의미이다. 물론 구체적인 집행과정에서 한정된 중앙정부 인력으로 감당하기 어려운 부분에서는 지방의 행정력을 빌어 집행하게 할 수도 있겠지만, 어디까지는 그것은 지방의 행정력을 빌리는 것이고, 그에 따른 비용은 국가에서 부담하여야 하는 것이다.

그렇다면 지방은 사회복지사무에 관해 어떠한 권한과 책임을 지는가?

이상에서 본 헌법과 지방자치법, 헌법재판소의 결정을 종합하면, 지방은 “국가적 최저수준(national minimum)”을 넘는 부분에 관하여 지방의 자율성과 다양성을 반영할 수 있는 차원에서 추가적인 복지사무를 시행하고 관장할 수 있다는 의미이다. 그렇기 때문에 국가에서 시행하는 사회보장서비스 항목이라고 하더라도 배타적 국가 전속적 사무의 의미가 강하지 않는 이상, 지방은 소위 수익적 초과조례의 제정을 통해 보다 확대된 복지서비스를 제공할 수도 있어야 한다.

상위 법령에서 규정하고 있는 것이 엄격한 획일적 기준에 의할 것을 요구하는 것이 아닌 것으로 해석되는 경우, 보다 강화되거나 완화된 기준을 설정한 조례를 의미함.

따라서 국가는 국가가 제공하는 복지 서비스에 대해서는 국가에서 결정권을 가지고 재정 책임을 부담하여야 하는 것이고, 이를 지방에 전가하거나 지방의 부담을 강요해서는 안된다.

3. 사회보장기본법과 지방자치 이념의 조화

「사회보장기본법」은 제1조(목적)에서 “이 법은 사회보장에 관한 국민의 권리와 국가 및 지방자치단체의 책임을 정하고 사회보장정책의 수립·추진과 관련 제도에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 국민의 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”고 규정하고 있고, 제5조(국가와 지방자치단체의 책임)에서는 “① 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활을 유지·증진하는 책임을 가진다. ② 국가와 지방자치단체는 사회보장에 관한 책임과 역할을 합리적으로 분담하여야 한다. ③ 국가와 지방자치단체는 국가 발전수준에 부응하고 사회환경의 변화에 선제적으로 대응하며 지속가능한 사회보장제도를 확립하고 매년 이에 필요한 재원을 조달하여야 한다.”는 책무규정을 두고 있다.

동법의 이러한 규정들을 보면, 사회보장 사무에 관하여 국가와 지방정부의 책임을 동시에 인정하고 있음이 명백하다.

그런데 그 정책결정의 주도권은 중앙정부에게 주고, 지방정부에 대해서는 자율성을 존중하거나 정책결정권 내지 정책결정과정에서의 참여권 등에 대해서는 소극적이고, 오히려 책임만 부담시키는 규정들이 존재한다. 대표적인 것이 법 제26조 협의 조정 규정이라고 할 것이다. 즉 사회보장제도를 신설 변경하는 경우에 보건복지부장관과 협의하고, 협의가 이루어지지 않으면 제20조의 사회보장위원회에서 결정하도록 하는 것은 지방의 자율성과 정책결정권을 전혀 존중하지 않는 태도이다.

더군다나 위원회의 인적 구성에서 지방의 의견을 반영하거나 대표할 수 있는 위원의 참여가 전혀 고려되지 않은 점은 매우 중대한 결함이다. 동법 제20조에 의하면 위원회가 결정하는 사항 중에 지방의 역할과 재정부담에 관한 사항이 있음에도 불구하고 지방의 입장을 대변할 수 있는 인적 구성이 고려되지 않고, 지방이 직접적으로 의견을 제출하거나 참여할 수 있는 방안도 마련되어 있지 않다. 겨우 동법 시행령 제10조 제4항에서 “위원회 심의를 위하여 필요하면 관계 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 장이나 소속 공무원·임직원 또는 관련 전문가를 참석하게 하여 의견을 듣거나, 관계 기관 등에 대하여 필요한 자료 또는 의견의 제출 등을 요청할 수 있다.”고 규정하여 위원회의 판단과 요청에 따라 의견을 제출하는 소극적 지위만을 인정하고 있을 뿐이다. 자신의 권한과 책임에 관한 결정과정에 자신이 참여할 수 없는 것은 법치주의 원리에서 나오는 청문권에 대한 중대한 제한으로 볼 수 있다.

법리적으로는 동법 제26조 제2항에서 지방자치단체의 장이 신설하거나 변경하는 사회보장제도가 지방의 자치사무인지 여부에 대한 판단이 선행되어야 한다. 국가사무를 집행하는 경우라면 주무부처 장관인 복지부장관과 협의하는 것이 필요하겠지만, 자치사무인 경우에도 복지부장관과 협의하도록 강제하고, 이에 따르지 않는 집행에 대해서 교부세를 감액하는 것은 지방의 자치권 내지 자치사무를 전혀 인정하지 않는 것이다. 국가사무를 집행하는 책임만 인정하고, 자치사무에 대한 자율권을 전혀 인정하지 않으면 결국 종합하면 복지사무에 있어서 지방의 자치권은 전혀 인정하지 않는 것이라고 할 수밖에 없다.

또한 복지부장관과의 협의가 필요하다고 정책적으로 판단하더라도 사회복지위원회에서 조정하는 것을 어느 일방의 요청만으로 가능하게 하는 것은 사회복지위원회의 성격과 인적 구성의 한계 등에 비추어볼 때 적절하지 않다. 위원회의 조정 결과에 대한 구속력을 강화하려면 양 당사자가 모두 조정을 통해 문제를 해결하고자 하는 의사가 있을 때 조정결과가 수용될 수 있는 것이다.

중앙정부에서 과도한 권한을 행사하여 지방의 통제의 대상으로만 인식하고 있는 상황에서는 지방자치는 한걸음도 나아갈 수 없을 뿐 아니라, 지방이 하는 사회복지 사무를 중앙에서 통제하는 것은 국민전체의 입장에서 오히려 복지서비스가 줄어들고, 복지서비스의 본질이 갖는 개별적 수요자 중심 서비스 측면에서는 후퇴하는 결과를 가져오게 된다.

경향신문, “푼돈주고 하청하는 ‘무늬만 지방자치” 2016.7.2.기사 참조, 2016.7.2 검색.
(http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201607021730001&code=910100).

정치라는 것이 헌법적 의미를 가진 시민자치에 의한 시민자유․시민복지의 보장인 한, 그것은 우선 기초지방자치단체의 과제이고, 이를 근거로 하여 광역지방자치단체, 나아가 국가단위에서의 처리가 적당한 문제영역은 국가에서 처리한다고 하는 연관선상에서, 시민→기초지방자치단체→광역지방자치단체→국가라고 하는 상승형의 발상을 취해야만 한다는 것이 그 본연의 의미이다.

松下圭一, 최우용 옮김, 지방자치의 기초이론, 동아대학교 출판부(2006); 市民自治の憲法理論(1975)松下圭一, 최우용 옮김, 83-84쪽.

헌법은 건국헌법에서부터 독립된 하나의 장으로 지방자치를 보장하여 왔고, 정치현실이 따라주지 않았던 시기에도 형식적으로나마 헌법에서 삭제된 적은 한 번도 없었다. 이것은 지방자치가 현대 민주주의의 핵심적 제도이고, 헌법이 수호해야 할 가치라는 것을 인정하는 것이다. 동시에 21세기 복지국가를 지향하는 관점에서 사회복지원리도 포기할 수 없는 가치이다. 이 양자를 조화롭게 해석하고 보장할 수 있는 사회복지 시스템을 마련하는 것이 사회보장기본법의 입법목적이라고 할 것이다.

따라서 헌법에서 보장하고 있는 지방자치의 이념을 고려하지 않은 사회보장기본법의 규정들은 반드시 개정되어야 하고, 지방의 자율성을 존중하지 않고, 정책결정권을 인정하지 않는 중앙부처의 행태는 개선되어야 한다.

	토론 3
	토론문
	윤소하 / 정의당 국회의원, 보건복지위원회

1. 사회보장기본법 개정의 필요성

□ 중앙정부가 지방자치단체의 사회보장사업에 개입하는 것은 「사회보장기본법」 제26조에 근거하고 있다.

○ 이 법에 따라 사회보장제도를 신설·변경할 경우 타당성, 기존제도와의 관계, 전달체계에 미치는 영향 등에 대한 협의를 의무화하였다. 이에 2013년 61건, 2014년 81건, 2015년 상반기 47건(7월 완료기준, 협의 중인 안건은 71건) 협의가 진행되었다.

○ 협의 결과는 수용, 변경·보완 후 수용, 불수용 등 3개 유형으로 나눠볼 수 있다. 사업을 원안대로 수용하거나, 사업내용을 변경하거나 일부 내용을 보완하여 시행하는 것은 문제가 될 것이 없지만 불수용은 큰 문제가 되고 있다. 복지부는 사업을 그대로 진행할 경우 기존 제도와의 정합성을 저해하고, 전달체계 및 재정에 미치는 부담이 과도하다고 판단되는 경우 불수용 한다고 밝히고 있다. 불수용 이후 협의가 이루어지지 않는 경우, ‘제도조정전문위원회’를 통하여 재검토할 수 있고, 재검토 결과에도 불구하고 협의가 이루어지지 않는 경우 사회보장위원회에 상정한다. 2015년 지방자치단체의 장수수당, 노인교통비 지원, 저소득층 노인장기요양서비스 지원 등이 불수용 된 바 있다.

○ 또한, 정부는 지난 2015년 8월 제10차 사회보장위원회에서 ‘지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 의결하였다. 지자체가 사회보장사업으로 실시하는 5981개 사업 중 1496개 사업이 유사·중복 사업이라고 정비하라는 것이었다.

○ 이어 12월에는 「지방교부세법」 시행령 제12조(교부세의 반환 또는 감액) 제1항9호를 신설 개정하였다. 이는 「사회보장기본법」 제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의·조정을 거치지 아니하고 사회보장제도를 신설 또는 변경하여 경비를 지출하거나 협의·조정 결과를 따르지 아니하고 경비를 지출한 경우, 협의·조정을 거치지 아니하거나 협의·조정 결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내에서 교부세를 반환 또는 감액을 하도록 한 것이다.

□ 중앙정부의 지방자치단체 자체적 복지 사업 통제가 도를 넘어섰다.

○ 「사회보장기본법」 에서 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설·변경의 타당성, 운영방안 등에 대하여 보건복지부장관과 협의하도록 하고, 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정하도록 한 것은 ‘충분한 검토’와 ‘상호협력’에 주안점을 둔 것이라고 볼 수 있다. 하지만 취지와 다르게 사실상 사전 승인제도로 기능하여 지방자치단체를 통제하는 수단으로 악용되고 있으며 지방자치단체의 독자적 사회보장사업이 제한되거나 기존의 복지혜택이 축소되는 등 문제가 발생하고 있는 상황이다. 지역에서 추진하는 다양한 복지사업이 ‘정비’라는 이름으로 무분별하게 통폐합되고 있으며 피해는 서비스를 제공받아야 할 사회적 약자들에게 돌아가고 있다.

□ 이에 「사회보장기본법」 을 개정하여 지방자치단체의 사회보장사업에 대한 중앙정부의 관여는 조언이나 권고의 형태로 이루어지도록 하고, 지역별 특성을 고려한 사회보장 사업 활성화를 장려하여 사회보장제도의 조화와 지속가능성을 담보하고자 한다.

2. 사회보장기본법 개정의 방향

□ 「사회보장기본법」 개정안의 주요내용은 크게 네 가지로 볼 수 있다. 현행 법에 따르면 사회보장제도를 신설, 변경하는 주체는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체장 모두이므로 중앙정부도 지방정부와 마찬가지로 새로운 사회보장제도를 도입하고, 지방자치단체의 예산에 영향을 미칠 때에는 지방자치단체와 협의해야 한다. 이러한 상호 관계를 법에서 명확히 하고자 하였다.

○ 첫째, 현행법에서는 국가와 지방자치단체가 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 사전에 검토할 사항으로 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향을 꼽고 있다. 개정안에서는 재정에 미치는 영향을 단순한 ‘영향’이 아니라 ‘재원의 규모와 조달방안’으로 구체화하고, ‘지역별 특성’을 고려하도록 추가하였다. 이를 통해 지역 중심의 협의가 가능하도록 하였다.
또, 현행법에서는 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 않도록 하였으나, ‘중복’이라는 것이 지나치게 광범위한 의미로 해석될 수 있고, 중앙정부의 자의적 판단도 가능하므로 삭제하고, 누락 또는 축소되지 않고 안정적으로 제공되도록 하였다. (안 제26조제1항).

○ 둘째, 사회보장제도를 신설 또는 변경할 경우 보건복지부 장관과 협의하여야 하는 사항으로 지역복지 활성화에 미치는 영향을 추가하여 제1항에 이어 ‘지역 복지’를 위한 협의를 보장하였다. 또, 협의 절차에 대한 위임 규정을 삭제하여 중앙부처에서 정한 임의적 기준을 일방적으로 적용하지 않도록 하고, 법에 따라 협의하도록 그 내용을 명확히 하였다.(안 제26조제2항)

○ 셋째, 「사회보장기본법」 에서 ‘협의’를 하도록 한 것은 지방자치단체를 통제하기 위한 것이 아니라 사회보장체계와 전체적인 조화를 위한 것이라고 볼 수 있다. 그 자체가 문제가 되는 것은 아니다. 하지만 협의가 이루어지지 않을 경우 사회보장위원회가 일방적 조정권을 갖는데, 이것이 통제 수단으로 작동할 위험이 있다. 이에 사회보장위원회의 기능과 역할은 인정하되 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 ‘요청’에 따라 사회보장위원회가 ‘조정할 수 있다’로 완화하였다.(안 제26조제3항)

○ 넷째, 협의 시 보건복지부장관은 지방자치단체의 정책에 관하여 조언 또는 권고를 하거나, 필요하다고 인정하는 경우 추가적 지원을 할 수 있도록 하였다. 중앙정부의 조언이나 권고는 지방자치단체의 장이 따라야할 의무가 발생하지 않는다. 나아가 타당성이 인정될 경우에는 지역복지를 위한 추가적 지원도 가능하도록 하였다.(안 제26조제4항 신설).

현 행	개 정 안
제26조(협의 및 조정) ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다.	제26조(협의 및 지원) ① -----------------------------------------------------------------------------------------------------재원의 규모 및 조달방안, 지역별 특성 등---------------------------------------누락 또는 축소되지 아니하고 안정적으로 제공되도록------------------.
② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.	② ------------------------------------------------------------------------------다음 각 호의 사항에 대하여---------------------------------.
<신 설>	1. 신설 또는 변경의 타당성
<신 설>	2. 기존 제도와의 관계
<신 설>	3. 지역복지 활성화에 미치는 영향
<신 설>	4. 사회보장 전달체계에 미치는 영향
<신 설>	5. 운영방안 및 예상되는 성과
<신 설>	6. 그 밖에 신설 또는 변경되는 제도의 시행을 위하여 협의가 필요한 사항
③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.	③ -------------------------------------------중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 요청에 따라 위원회가 이를 조정할 수 있다.
<신 설>	④ 제2항에 따른 협의에서 보건복지부장관은 지방자치단체의 정책에 관하여 조언 또는 권고를 할 수 있으며, 필요하다고 인정하는 경우 추가적인 지원을 할 수 있다.
④ (생 략)	⑤ (현행 제4항과 같음)

<표5-1> 신·구조문대비표

3. 중앙정부의 책임성 강화와 지역복지 활성화

□ 중앙정부와 지역복지에 대한 관계를 다시 한 번 확인하고자 한다.

□ 국민의 인간다운 삶을 보장하는 것이 중앙정부의 책무다. 대상이 광범위하고, 보편적이어야 하는 사회보장제도는 중앙정부가 책임지고, 주민들의 생활상의 욕구와 개인별 문제 해결을 중심으로 하는 사회복지서비스는 지방정부가 행하는 것이 적절하다. 이를 시행하는데 지방자치단체가 어려움이 있다면 잘 추진될 수 있도록 중앙정부가 도와야 한다. 이것이 중앙정부와 지방정부가 협력하는 바람직한 형태다. 즉, 지방자치단체가 중앙정부에 ‘요청’하고, 중앙정부가 이를 ‘지원’하는 과정이 협의이자 협력인 것이다.

장재구(사회복지서비스의 다양성과 민주성, 그리고 평가)

○ 「지방자치법」 제166조(지방자치단체의 사무에 대한 지도와 지원)에는 중앙행정기관의 장이나 시도지사는 지방자치단체의 사무에 관하여 조언 또는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 위하여 필요하면 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수 있다고 나와 있다. 또 국가나 시도는 지방자치단체가 그 지방자치단체의 사무를 처리하는 데에 필요하다고 인정하면 재정지원이나 기술 지원을 할 수 있다고도 나와 있다. 지방자치단체의 사무에 관하여 지원하기 위한 조항이다. 사회보장제도에 있어서도 지방자치법의 일반 원칙이 적용되어야 한다.

○ 하지만 정부는 오히려 「지방교부세법」 시행령을 개정하여 교부금을 감액 또는 반환하도록 하였다. 이는 지방자치단체의 사회보장사업을 억압하는 것으로 지방자치법의 취지를 넘어서는 것이다.

□ 1991년 민선 지방자치 시작된 이래 25년이 지난 지금, 재정적 측면에서 지방정부의 재정은 양적인 측면에서 꾸준하게 증가하여 왔으나 질적인 면에서는 국세와 지방세의 비율이 8:2로 여전히 중앙집권적인 구조다. 반면 지출 비율은 4:6으로 세입-세출이 불균형한 상태다.

○ 또, 2005년 사회복지사업이 대규모 지방이양 되었다. 이때 무려 149건, 9581억 원의 국고보조사업을 지방으로 이양하였는데, 보건복지부는 138개 소관 국고보조사업 중 67개 사업(5959억 원, 12.1%)을 이양한 바 있다. 이 사업은 2010년12월 52개로 통폐합된다. 이중 정신요양, 장애인생활, 양로시설, 아동보호전문기관 운영사업 등은 다시 국고보조사업으로 환원되었다. 중앙정부가 책임져야할 사업이라는 공감대가 확산되었기 때문이다.

보건복지부 (2015 주요업무 참고자료)

○ 지방자치단체의 사회복지 재원과 지출은 사업별로 다양한데, 사회복지 사업은 국고보조사업, 지방이양사업, 자체사업으로 나눠볼 수 있다. 지방자치단체 복지지출의 상당액은 기초생활보장, 기초연금, 보육료 지원과 같은 국고보조사업이다. 중앙정부에서 기준 보조율을 정해 보조금을 지원하고, 나머지 비용을 지방자치단체가 부담하게 된다. 기준보조율은 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」과 개별법에서 규정하고 있지만 임의로 결정하는 사업도 많다. 어쨌든 국고보조사업의 시행, 보조율은 중앙정부에서 결정한다.

○ 지방자치단체는 세입과 지출을 결정할 수 있는 권한이 없다. 게다가 늘어나는 복지지출을 감당하기 어려운 상황이다. 2015년 지방자치단체의 사회복지예산은 44조1천억 원으로 총예산의 25.4%를 차지한다. 10년 만에 사회복지분야 예산은 12조9천억 원(12.1%)에서 44조1조원(25.4%) 증가한 것이다. 복지예산의 증가율은 연 13.7%로 총 예산증가율 6.7%의 두 배에 이르고 있다. 가용예산이 적은 상황에서 모두 자체 예산으로 실시하고 있는 자체 복지사업의 사업비는 일정 수준이상 확대하기 어렵다.

보건복지부 (2015 주요업무 참고자료)

○ 합리적인 재정 분담 기준이 마련되어야 한다. 국민의 기본권에 해당하는 보편적 서비스와 법령에 의한 소득보장은 중앙정부가 담당해야 한다. 지역적 특성과 수요자 특성에 맞는 서비스는 지방자치단체가 자율적으로 담당해야 한다.

□ 중앙정부가 지방정부를 겁박하고 옥죄는 방식은 지방자치의 발전에 바람직하지 않다. 지방정부에만 책임을 묻는 것이 아니라 중앙정부의 책임을 강화하고 지방재정에 영향을 미치는 사업을 추진할 경우 반드시 지방정부와 사전에 협의하도록 해야 한다. 지방재정영향평가제 도입도 검토할 필요가 있다.

□ 2014년 지방자치발전위원회가 제출한 ‘국가 사무 재배분 기준’ 관련 자료에 국가 사무에 대한 재배분 기준이 제안되었다. 이중 “국민 최저생활 보장 등 인간다운 생활을 하기 위한 국민의 기본적 권리와 관련하여 보편적 복지로서 국가의 지원이 필요한 사무”를 국가 사무로 해야 한다는 것은 매우 의미 있는 것이다.

○ 기초생활보장제도나 기초연금제도는 법에 의해 지급대상, 지급액 등이 모두 규정되어 있는 것으로 지방자치단체가 자율적으로 사업을 수행할 수가 없다. 지방사무가 아닌데 재정부담은 크다. 적어도 이 사업에 대한 재정적 책임은 중앙정부가 전적으로 지도록 해야 한다.

4. 보건복지부 소관 위원회의 민주적 운영

이하 내용은 윤소하 의원실에서 입법조사처에 의뢰하여 제출받은 자료를 인용한 것임.

□ 보건복지부 소관 위원회는 44개로 개별법에 따라 설치되었고 행정자치부 소관 「행정기관 소속 위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 운영되고 있다.

□ 모든 위원회가 회의록을 작성하고 있는데, 8개 위원회가 회의록을 전부 기재하고 있고 중앙치료보호심사위원회의 경우 회의록을 서면의결서로 갈음하고 있으며, 건강보험정책심의위원회와 국민연금기금운용위원회는 회의록을 공개하고 있다.

□ 보건복지부 소관 위원회의 방청과 관련하여 「행정기관 소속 위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제9조제3항에 따라 회의 안건과 관련된 이해관계인에 대한 참석가능규정은 마련되어 있으나, 일반 국민의 방청과 관련된 규정은 두고 있지 않다.

□ 전체 44개 위원회 중 정비대상위원회와 미구성위원회를 제외한 39개 위원회의 방청 및 회의록 공개 현황을 보면, 모든 위원회가 일반인이 방청을 원할 경우 참석할 수 있는 개별 법령은 없는 것으로 나타났다.

◯ 사회보장위원회 뿐 아니라 모든 위원회가 당사자의 참여가 보장되고, 민간위원들의 대표성이 객관적으로 확보되어야 하며 이를 기반으로 안건 상정, 회의 소집 등에 관한 권한도 확보되어야 한다. 또한 보다 논의가 원활하게 이루어질 수 있도록 회의 전 안건 사전 공개, 회의 후 회의록 공개 등 투명하고 민주적으로 운영되도록 관련 을 개정할 필요가 있다.

위원회 명	방청	회의록 관련
		작성	작성방식	공개	공개방법
국가생명윤리심의위원회	×	○	전부	×
저출산고령화사회위원회	×	○	약식	×
사회보장위원회	×	○	약식	×
아동정책조정위원회	×	○	약식	×
장애인정책조정위원회	×	○	약식	×
첨단의료복합단지위원회	×	○	약식	×
한센인피해사건진상규명위원회	×	○	정부 또는 약식	×
감염병관리위원회	×	○	약식	×
건강보험공표심의위원회	×	○	전부	×
건강보험분쟁조정위원회	×	○	약식	×
건강보험정책심의위원회	×	○	약식	○	홈페이지
국가건강검진위원회	×	○	약식	×
국가치매관리위원회	×	○	약식	×
국민건강증진정책심의위원회	×	○	전부 또는 약식	×
국민연금기금운용위원회	×	○	전부	○	개최일로부터 1년이 지난 후 공개
국민연금심의위원회	×	○	약식	×
국민연금재심사위원회	×	○	약식	×
보건의료기술정책심의위원회	×	○	전부	×
신의료기술평가위원회	×	○	약식	×
연계급여심의위원회	×	○	약식	×
의료기관인증위원회	×	○	약식	×
의사상자심의위원회	×	○	전부	×
인체조직안전관리자문위원회	×	○	약식	×
장기등이식윤리위원회	×	○	약식	×
장기요양심판위원회	×	○	약식	×
장기요양위원회	×	○	전부	×
장애판정위원회	×	○	약식	×
제대혈위원회	×	○	약식	×
제약산업육성지원위원회	×	○	약식	×
중앙보육정책위원회	×	○	약식	×
중앙생활보장위원회	×	○	전부	×
중앙응급의료위원회	×	○	약식	×
중앙응급급여심의위원회	×	○	약식	×
중앙치료보호심사위원회	×	○	서면결의서로 갈음	×
중증장애인생산품우선구매촉진위원회	×	○	전부	×
직장어린이집명단공표심의위원회	×	○	약식	×
편의증진심의회	×	○	약식	×
한의약육성발전심의위원회	×	○	약식	×
혈액관리위원회	×	○	약식	×

<5-2> 보건복지부 소관 위원회 방청 및 회의록 관련 현황

보건복지부 제출자료, 2016. 6. 15.

	토론 4
	사회보장기본법 개정, 박근혜정부의 복지축소에 대한 투쟁으로
	조현수 / 전국장애인차별철폐연대 정책실장

- 발제자분들의 문제의식과 발제내용에 대부분 동의함. 이하 본 토론은 ‘인천광역시 사례’를 중심으로 발제한 것에 더해 ‘특정 영역 및 제도’를 중심으로 한 토론을 하고자 하며, 장애인 관련 사회보장제도 중 ‘장애인활동지원제도’를 중심으로 「사회보장기본법」 개정의 필요성을 토론하고자 함.

- 특히나 남찬섭 교수가 지적하였듯 지금의 사회보장기본법이 “복지국가논쟁을 배경으로” 개정되었음에 주목하고, 박근혜정부 출범과 함께 시행되고 2014년 지방선거 정세를 경과하며 강화된 과정에 주목할 필요가 있음. “복지국가논쟁으로 표출된 복지국가민심에 대한 현 집권세력의 전략”이라는 점에 전적으로 동의하며, ‘재정 효율화’를 명분 삼아 사회적 약자들의 생존권인 사회보장제도를 축소시키려는 의도라고 생각함.

- 그러므로 「사회보장기본법」 개정은 박근혜정부의 복지축소와의 싸움이라고 할 것이며, 단순한 법률 개정만의 문제가 아니라고 생각함. 이를 계기로 박근혜정부의 ‘예산’ 맞춤형 복지의 기만성을 드러내야 하고, OECD 국가 평균 수준의 사회보장제도 예산 확보 등 구체적인 투쟁으로 이어져야 할 것임.

장애인활동지원제도와 지자체 추가지원

- 본 토론문에서 제도 사례로 꼽고 있는 ‘장애인활동지원제도’는 대표적인 장애인의 사회보장제도임. 2005년 12월 경남 함안의 한 장애인이 수도관이 얼어 터져 동사한 사건을 계기로 중증장애인 당사자들의 생존을 위한 요구와 목소리로 제도화를 이뤄냈고, 2007년 4월부터 보건복지부 사업으로 도입·실시됨. 그리고 2010년 「장애인활동지원에 관한 법률」이 제정되고 2011년 11월부터 현재의 장애인활동지원제도가 시행되고 있음.

- 하지만 제도 도입 초기부터 현재까지 제도의 사각지대를 양산하는 문제로 ‘① 서비스 대상 제한 ② 서비스양의 절대적 부족 ③ 과도한 본인부담금 ④ 전달체계 시장화로 인한 서비스 제공 노동자의 불안정한 노동’이 이어지고 있음. 2007년 제도 도입 시기부터 장애계는 지속적으로 문제 제기를 해왔으나 모두 중앙정부 예산과 연동되는 문제이기에 예산의 부족을 이유로 제도 개선은 이뤄지지 않았음.

- 2012년 10월과 2014년 6월 최중증장애인으로서 하루 활동보조 24시간을 제공받지 못 해 안타까운 죽음을 맞이할 수밖에 없었던 故김주영과 故오지석. 장애등급제라는 잘못된 제도로 인해 활동보조 신청자격 조차 갖지 못 하고 결국 화마에 휩쓸려 운명을 달리한 장애등급제 희생자 故송국현. 이러한 참극을 계기로 장애계는 최중증장애인에 대한 하루 활동보조 24시간의 생존권적 요구를 제기해왔으며, 박근혜 대통령도 후보 시절 공약으로 약속한 바 있음.

- 하지만 2016년 현재 최중증장애인이 이용할 수 있는 서비스 시간은 중앙정부 기준으로 하루 약 13시간에 불과하며, 이마저도 독거이거나 취약가구가 아니면 서비스 수급시간은 크게 제한됨. 이러한 제도의 사각지대와 절대적인 양의 부족 때문에 장애계는 중앙정부 투쟁과 함께 지방자치단체 투쟁을 통해 지자체 활동지원 추가지원을 확대시켜 왔음.

- 장애인활동지원 지자체 추가지원은 서비스 양뿐만 아니라 중앙정부 지원기준에서 배제되었던 서비스 대상의 확대를 견인해내기도 함. 2007년 제도 시행부터 2012년까지 장애인활동지원서비스는 장애등급 1급으로 신청자격이 제한되어 있었음. 이에 중앙정부가 포괄하지 못 하는 대상에 대한 지자체 추가지원을 장애계가 요구해왔으며 일부 지자체에서 중앙정부 기준과 다르게 대상을 확대한 성과가 있었음.

- 또한 최중증장애인의 활동보조 24시간 보장 관련하여 2013년 7월 전라남도를 시작으로 최중증장애인에 대한 추가지원이 조금씩 확대되어왔음. 장애인활동지원 지자체 추가지원은 장애인의 생존권을 위협하는 중앙정부 지원 기준과 양에 대한 ‘보충적’ 추가지원임이 명확하다고 할 수 있음.

‘협의·조정제도 운영 부적정’으로 지목된 장애인활동지원제도

- 2014년 지방선거를 거치며 장애계는 지자체장 후보자들을 상대로 중앙정부가 보장하지 못 하는 장애인 활동보조 권리 보장을 요구함. 이중 핵심은 바로 최중증장애인에 대한 하루 24시간 활동보조 보장이었으며, 이미 전라남도 등에서 시행되고 있었고 관련 조례 등을 근거 삼아 각 지자체에서 충분히 시행할 수 있었음.

- 하지만 대구지역에서 2014년 하반기 현 대구광역시장이 약속한 최중증장애인에 대한 하루 24시간 활동보조 보장이 중앙정부와의 협의 끝에 불수용 처리되는 일이 발생함. 그리고 이후 인천광역시와 광주광역시, 경상북도, 강원도 등 지자체 추가지원 확대가 가로막히는 상황이 발생함.

- 이는 2014년 7월 28일 제8차 사회보장위원회 회의를 통해 ‘사회보장제도 조정·연계 및 관리 강화방안’이 확정된 것과 맞닿아 있음. 이후 ‘사회보장제도 협의·조정제도’는 보다 강화되어 2014년 전체 81건 중 단 33건만이 ‘수용’되는 결과를 낳음.

- 한편 2015년 1월부터 2개월간 감사원은 ‘재정누수 차단 및 복지사각지대 해소’를 목적으로 ‘복지사업 재정지원실태(복지분야)’에 대한 특정감사를 시행하였으며 6월 그 결과가 발표됨. 감사내용 중 ‘신설·변경 복지사업 협의·조정제도 운영 부적정’이 통보되었으며 대표적인 사례로 ‘장애인활동지원 지자체 추가지원’이 지목됨.

- 감사원은 「사회보장기본법」 개정 시행일인 2013년 1월 27일 이후 서울특별시·인천광역시 등 6개 광역자치단체와 서울특별시 성동구 등 27개 기초자치단체에서 보건복지부와 사전 협의·조정을 거치지 않았다고 지적함. 특히 최중증장애인에 대한 하루 24시간 추가사업을 표본으로 선정하여 21개 지자체를 조사하여 앞서 언급한 대구광역시는 협의·조정을 거친 이후 시행되지 않았기에 나머지 지자체도 협의요청서를 제출하도록 할 것을 통보함.

- 앞서 대구광역시의 불수용 사유로 ‘① 기존 제도(응급안전서비스나 요양·간병서비스 등)와의 중복, ② 사회적 합의 미비, ③ 제도의 지속 가능성 의문’을 언급하였고, 보건복지부와의 미협의 상태로 지자체 추가지원을 실시 중인 33개 지자체에서 ‘과도한 복지서비스 제공이 우려’된다고 지적함.

지자체 추가지원의 축소·폐지 등 본격적인 복지축소의 진행

- 2015년 4월 보건복지위 대정부질의를 통해 복지축소를 야기하는 ‘지자체 협의·조정제도’의 문제를 김용익 전 국회의원이 지적하였지만 당시 문형표 보건복지부장관은 중앙정부가 강제할 수 있는 방법이 없다면서 책임을 회피함. 장애계는 이 사안에 대해 긴급하게 기자회견을 진행하였고, 감사원의 특정감사 결과가 드러난 그해 8월 감사원 앞에서 규탄 기자회견을 진행하였음.

- 이후 8월에 모두가 알고 있는 ‘지자체 유사·중복사업 정비 방안’이 사회보장위원회를 통과하였고, 지자체가 시행하고 있는 장애인복지 자체사업 총 230개 사업(예산액 181,365백만원)이 대상사업으로 지목됨.

- 이중 활동지원 지자체 추가지원 사업은 37개 사업이었으며, 광역지자체 15곳에서 시행 중인 17개 사업과 기초지자체 20곳에서 시행 중인 20개 사업이었음.

- 아래 <표6-1>은 앞서 언급한 감사원 지적 지자체 추가지원 사업과 ‘유사·중복 사업’으로 지목된 37개 사업 중 2015년 대비 2016년 예산이 삭감된 지자체 목록과 예산 규모임.

<표6-1> 2015년 대비 예산 삭감 지자체 현황 (단위: 백만원)

지자체명	구분			2015년	2016년	감소액	비고
	감사원*	24시간**	유사· 중복
인천광역시	√	√	√	2,368	2,141	227	24시간 지원 3명 올해 중단
충청북도	√	√	√	298	221	77	2~3급 장애인 67명 지원 중단
강원도			√	170	165	5
경상남도			√	2,303	1,920	383
은평구	√	√	√	243	200	43
성남시	√	√	√	1,007	850	157
수원시	√	√	√	3,695	2,823	1,142
동해시			√	25	20	5
양산시			√	1,242	-	1,242
중랑구		√		70	56	14
군포시	√			68	50	18
의왕시	√			20	14	6	10명에서 7명으로 축소
충주시	√			12	-	12	2명 월 60시간 지원 폐지
						3,331

* 감사원 특정감사에서 지목된 2013년 1월 27일 이후 협의 미이행

** 감사원 특정감사에서 지목된 2013년 1월 27일 이후 24시간 지원

- 총 13개 지자체에서 예산 삭감이 진행되었으며 예산 규모는 3,331백만 원에 이름. 지자체 추가지원이 완전히 폐지된 곳도 2곳이나 되며, 최중증장애인에 대해 하루 24시간 활동지원을 지원하던 인천광역시의 경우 대상자 3명에 대한 지원을 올해 전면 중단한 상황임.

- 예산이 삭감되거나 폐지된 지자체만 문제가 되는 것은 아님. 2015년 대비 2016년 예산이 동결된 지자체의 경우에도 신청자격에 해당되는 장애인이 지자체 추가지원을 신청할 수 없는 상황이 이어지고 있으며, 이 역시 후퇴되고 축소된 것이라 봐도 무방할 것임.

<표6-2> 2015년 대비 예산 동결 지자체 현황

구분	지자체명	감사원*	24시간**	유사·중복
광역	경상북도			√
광역	대구광역시			√
광역	부산광역시			√
광역	전라북도			√
기초	영등포구	√		√
기초	오산시	√		√
기초	용인시	√	√	√
기초	관악구			√
기초	송파구			√
기초	거제시			√
기초	진주시			√
기초	통영시			√
기초	강서구	√	√
기초	노원구	√	√
기초	서초구	√	√
기초	포천시	√	√
기초	동작구	√
기초	서대문구	√
기초	이천시	√

* 감사원 특정감사에서 지목된 2013년 1월 27일 이후 협의 미이행

** 감사원 특정감사에서 지목된 2013년 1월 27일 이후 24시간 지원

- 19개 지자체에서 2015년 대비 예산이 동결됨. 물론 예산 동결의 이유가 ‘협의·조정 의무화’와 ‘유사·중복 사업 지목’과 무관한 것이라고 할 수도 있겠으나, 감사원과 사회보장위원회의 영향으로부터 자유로웠다고 할 수는 없을 것임.

지자체도 장애인서비스과도 사회보장조정과도 나 몰라라

- 이러한 지자체 활동지원 추가지원 축소에 대해 책임있는 답변을 지자체에 요구하면 지자체는 권한이 없다면서 중앙정부로 책임을 떠넘김. 그래서 보건복지부내 담당과인 장애인서비스과에 답변을 요구하면 사회보장조정과에서 진행하는 일이라 알 수 없다면서 답변을 회피함.

- 사회보장조정과에 확인을 요청하면 ‘협의·조정’과 관련된 모든 사항은 사회보장제도 관련 담당부서의 의견을 전적으로 존중해서 업무를 진행 중이라며, 이러한 결정이 이뤄진 것은 담당부서의 결정이라고 마찬가지로 책임을 떠넘김.

- 지자체와 관련 담당부서 모두가 책임을 떠넘기고 회피하는 모습만 보이고 있으며, 이는 결국 그 단계보다 높은 결정을 행하는 실체가 있다고 할 것이며 결국 박근혜정부의 정책기조와 방향에 의해 결정된다고 할 것임.

마치며

- 현재 장애인활동지원제도는 최중증장애인에 대한 하루 24시간 보장 대신 절대로 대안이 될 수 없는 ‘야간순회서비스’와 ‘응급안전서비스’로 대체될 전망임. 이 중 ‘야간순회서비스’의 경우 현재 시범사업이 실시 중에 있으며, 중앙정부 보조금 사업이 아닌 순수 지자체 사업으로 진행될 것으로 알려져 있음.

- 재난상황이나 안전에 위협을 받을 수 있는 최중증장애인에게 절대로 대안이 될 수 없는 ‘야간순회서비스’는 이미 곳곳에서 문제점을 드러내고 있는 상황임.

- 또한 장애계 최대 현안 중에 하나인 ‘장애등급제 폐지’문제와 관련해서 박근혜정부는 ‘등급제 완전 폐지’가 아닌 ‘중·경 단순화’를 추진 중에 있으며, 예산의 확대 없이 ‘주간활동지원’, ‘의사소통지원’ 등 서비스를 추가할 계획을 가지고 있음. 이 역시 ‘맞춤형 지원’이라는 이름을 달고 추진 중이지만, 각 서비스에 대한 내년도 시행 예산이 책정되지 않는 등 ‘예산 맞춤형 지원’이 될 가능성이 큰 상황임.

- 최근에는 장애인활동지원제도 수급자격 갱신과 관련해서 대대적인 수급자격 하락이 발생하고 있음. 2년마다 한번씩 장애인활동지원제도 수급자격을 갱신해야 하는데, 지난해 수급자격 갱신 중 18.9%가 하락되었고 올해 상반기에는 무려 46.9%가 기존 수급자격에서 하락되는 사태가 발생하고 있음. 하락 건수 중 75.6%가 중앙정부 활동지원 최고 등급인 1등급의 중증장애인이어서 문제의 심각성이 큰 상황임.

- 장애인의 입장에서 현재의 「사회보장기본법」으로 말미암아 발생하는 복지축소는 “아랫돌 빼서 윗돌 괴기”가 아니라 말 그대로 “아랫돌도 빼고 윗돌도 빼”는 형국임. 중앙정부의 장애인복지예산은 2015년 대비 2016년 사실상 동결된 상황이고, 장애인활동지원제도와 장애인연금제도 등 자연증가분을 감안하면 후퇴된 상황임.

- 장애인활동지원제도를 포함한 장애인의 사회보장제도는 이미 복지축소가 진행되고 있으며, 객관적인 수치만 놓고 보아도 박근혜정부의 사회보장제도에 대한 전략을 충분히 엿볼 수 있음. 당면한 과제 중 하나인 「사회보장기본법」 개정을 이번 토론회를 통해서 공론화하고 빠른 시일 내에 개정을 추진할 필요성이 있으며, 이를 계기로 장애인을 포함한 사회적 약자의 사회보장제도가 권리로서 보장될 수 있도록 투쟁하는 것이 필요하다고 할 것임.

지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기본법 개정 방안 토론회

발행일  2016. 07. 07

발행처  전국복지수호공동대책위원회 사무국(참여연대 사회복지위원회)

담  당  김잔디 간사 02-723-5056 welfare@pspd.org

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