수 신	각 언론사 정치부․사회부
발 신	참여연대 사회복지위원회 (담당 : 김남희 팀장 010-4069-0322 welfare@pspd.org)
제 목	[보도자료] 누리과정 예산 편성의 실상은 노후 학교 방치! 분석결과 발표
날 짜	2016. 4. 11. (총 8 쪽)
보도자료

민주사회를위한변호사모임 민생경제위원회, 참여연대

민변 민생위와 참여연대, “누리과정 예산 편성의 실상” 분석결과 발표

누리과정 예산 100% 편성의 실상은 노후 학교 방치! 지방교육재정교부금, 프로크루테스의 침대인가?

2013~2016 4년간 지방교육재정 분석결과

법에 따라 교육청에 지급해야하는 노후학교 개선비 등을

교육청에 떠기는 ‘꼼수예산편성’으로 교육재정 파탄 초래

1. 참여연대 사회복지위원회(위원장 : 남찬섭 동아대 교수)와 민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회(위원장 : 김성진 변호사)는 4/11(월) 2013~2016 4년간 지방교육재정을 분석하여 교육부가 법규와 달리 항목에 따라 자의적으로 교육예산을 산정하고 교부금을 지급하여 사실상 교육재정 파탄을 초래했음을 보여준다는 점을 발표했다. 교육부는 그동안 지속적으로 누리과정 예산을 각 시도교육청에 지급하였다고 주장하며, 예산부족으로 인한 누리과정 지원 중단 위기를 외면해 왔다.

2. 그러나 2013년부터 2016년까지 지방교육재정 교부금과 관련한 교육부 발표 예산자료, 국회에 보고한 보통교부금 보고자료를 분석한 결과, 교육부는 교육에 필요한 예산인 기준재정수요액을 법령에 따라 산정해야 하고 이 기준재정수요액을 기준으로 하고 교육청의 자체수입을 고려하여 지방교육재정교부금을 교육청에 배분해야 함에도 불구하고(지방교육재정교부금법 제5조, 제6조 제2항 및 동법 시행령 제4조 별표2, 시행규칙 제4조의2 별표1), 오히려 예산에 맞추어 기준재정수요액을 타당한 근거 없이 감액하는 등 기준재정수요액을 자의적으로 축소해왔음이 드러났다. 즉, 정부는 2013년부터 기준재정수요액 산정항목에 속하는 사업비 중 학교시설비 및 교직원인건비, 유아교육비의 일부, 방과후 학교사업비 등에서 정상적으로 산입되어야 할 금액을 대거 누락시키는 방법으로 기준재정수요액을 축소시켜왔다. 또한, 이처럼 축소 반영된 기준재정수요액 항목에 대해서는 이를 지방교육채 발행으로 충당케 하였다. 예를 들어 2015년 기준재정수요액 산정내역을 보면, 20년이 경과한 공립학교 교육환경 개선비(화장실 등 노후 학교시설 개선 및 급식시설 현대화 수요 등)가 1조 4,200억이 소요된다고 계산하고도 실제로는 이를 0원으로 산입하고 그 전액을 지방교육채 발행으로 충당하게 하였다. 교육부는 이처럼 학생들의 안전과 건강에 직결된 교육환경 개선비 등을 희생시켜서라도 예산에 기준재정수요액을 맞추는 ‘꼼수예산편성’을 지속적으로 자행하여 교육부로서의 본연의 임무를 저버렸을 뿐만 아니라 자체 수입이 거의 없는 교육청에 지방교육채 발행의 부담을 떠넘김으로써 교육재정을 파탄시키는 결과까지 초래한 것이다.

3. 정부가 이처럼 ‘꼼수예산편성’을 해 온 것은, 내국세의 20.27%로 정해진 보통교부금 등으로 조성되는 지방교육재정교부금이 한국사회가 필요로 하는 교육재정을 감당하기에 구조적으로 부족하다는 데에 일차적인 원인이 있으며 또한 이처럼 구조적으로 교육에 필요한 재정을 조달키 어려운 현실에도 불구하고 ‘증세없는 복지’라는 허구적인 원칙에 묶여 교육예산을 교육수요에 맞게 조정하지 않고 오히려 교육예산에 교육수요를 맞추는 자의적인 정책을 고집하는 데에 보다 더 근본적인 원인이 있는 것이다. 더욱이 교육부는 보통교부금이 교육재정을 충당하기에 부족하다는 사실을 알면서도 기준재정수요액 산정시 유독 유아교육에 대해서만 그 필요액을 90% 이상 반영하여 마치 누리과정에는 예산을 모두 배당한 것인양 보이게 하는 편법적인 행태를 보였다. 지방교육재정교부금법이 지역간, 계층간 경제능력 차이에 따른 교육편차를 방지하고 국가 책임 하의 보편적인 교육을 목적으로 한 보통교부금 제도를 두고 있음에도, 교육재정수요를 산정하고 재원이 부족하면 재원 인상을 통해 이를 위한 해결책을 마련해야 함에도, 교육예산에 교육재정수요를 맞추기 위해 일부 항목을 누락하여 예산을 편성하고 그러면서도 누리과정에는 예산을 모두 편성한 것처럼 보이게 하는 꼼수예산편성으로 문제를 왜곡한 것이다.

4. 자세한 내용은 별첨한 분석결과 및 표에서 볼 수 있다. 끝.

▣ 첨부자료

1. 2013~2016년 지방교육재정 분석결과

2. (별첨자료) 분석결과 표

2013~2016년 지방교육재정 분석 결과

(지방교육재정교부금 및 기준재정수요액, 지방교육재정지출예산분석)

참여연대 사회복지위원회

민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회

1.  참여연대 사회복지위원회(위원장 남찬섭 교수)와 민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회(위원장 김성진 변호사)은  지방교육재정 부족에 따른 ‘누리과정 예산 미편성’사태와 이와 관련한 정부와 지방교육자치단체 간에 2015년부터 현재까지 지속되어 온 갈등 및 이로 인한 유아교육, 유아보육 현장에서 발생할 수 있는 서비스 수급권자들의 피해를 방지하기 위한 대안을 모색하기 위하여 1차적으로 지방교육재정을 분석하였음.

이를 위하여 지방교육재정 교부금과 관련한 3개년도의 교육부 발표 예산자료, 국회에 보고한 교육부의 각 년도별 지방교육재정 보통교부금 교부보고자료 및 2016년 교육부의 보통교부금 확정교부(안)을 입수하여 지난 4년간의 보통교부금 산출 내역, 보통교부금 교부의 기초가 되는 기준재정수요액 및 지방교육재정지출 예산을 분석하였음.  그 결과는 다음과 같음.

2. 지방교육재정의 구조

지방교육재정 지출예산은 1) 지방자치단체의 법정전입금과 지방교육자치단체의 자체수입(수업료 등 수입), 그리고 2) 정부가 지방교육재정교부금법에 따라 기준재정수요액에서 지방교육자치단체의 재정수입금을 공제한 잔액을 정부가 교육자치단체에게 포괄하여 교부한 보통교부금(내국세의 20.27%등으로 조성된 재정을 재원으로 함, 지방교육재정교부금법 제3조 제2항 2호) 및 보통교부금의 3% 내외의 특별교부금 수입, 3)세입 부족분을 조달하기 위한 지방채 발행금액으로 편성됨.

지방교육재정교부금법 제5조 제1항  “교육부장관은 보통교부금을 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 그 미달액을 기준으로 하여 총액으로 교부한다.”

3. 분석 결과

가. 참여연대와 민변 민생위 공동TF는 먼저  2013년도부터 2015년도까지 연도별 항목별 및 지방교육자치단체별 보통교부금 교부내역을 분석하였음. 그 결과가 표1-1 내지 표1-3임.

나. 또한, 위 각 자료를 기초로 하여 2013년부터 2015년까지 3년간 지방교육재정교부금법 제6조 제2항 및 동법 시행령 제4조 제1항 별표1 기준재정수요액의 측정항목·측정단위 및 산정기준에 따라 항목별로 정부가 산출․적용한 기준재정수요액을 연도별로 정리하였음. 그 결과가 [표2] 연도별 항목별 기준재정수요액임.  붉은 색 표시는 지방교육채 발행으로 전가하여 정부가 기준재정수요액에서 제외한 금액임.

다. 표1의1내지3, 표2를 종합하여 최종적으로 분석결과를 작성한 것이 [표3] 연도별 항목별 기준재정수요액 세부내역임. 이 표를 보면 정부는 정상적인 기준재정수요액에 비해 내국세의 20.27%로 조성된 보통교부금이 부족하자 오히려 보통교부금에 맞춰 기준재정수요액을 축소하였다는 사실을 알 수 있음. 지방교육재정교부금법 제5조 제1항에 따르면 교육청에서 필요로 하는 교육예산인 기준재정수요액에서 지방교육자치단체가 자체 수입으로 조달할 수 있는 수입액을 뺀 금액만큼을 정부가 교부해야 함.

즉,  2013년도부터 기준재정수요액 산정항목 상의 대분류 사업비 항목들, 특히 대규모 재정이 소요되는 학교시설비 항목(그 중 공립학교 신설·이전·증설비 및 학교통폐합에 따른 신설·이전·개축 등 비) 및 교직원 인건비(15년 명예퇴직 수당), 유아교육비 항목(14, 15년 공립유치원 신설·증설비), 방과후 학교사업비(15년 자유수강권지원) 등에서 정상적으로 산입되어야 할 기준재정수요액을 대거 누락하였음. [표3]의 연도별 각 항목란에 금액이 부기된 부분들이 바로 기준재정수요액을 보통교부금 재정에 맞춰서 축소한 항목들임.

또한, 동 항목들의 예산은 중앙정부가 국세를 통하여 지방교육자차단체에 교부하여야 할 금액인데 이를 지방교육재정의 지방교육채로 전가한 금액임.

라. 한편 2016년 자료는 뒤늦게 입수하여 표에 반영하지는 못했으나, 분석한 결과 역시 기준재정수요액을 산정하는 과정에서 교육환경개선비 1조 2,287억, 공립학교 신설·이전·증설비 1조 1,952억, 공립유치원 신설비 1,856억 등 합계 2조 6095억 원을 기준재정수요액에서 누락하여 지방교육채로 발행하도록 한 사실이 드러남. 2016년 기준재정수요액 산정액은 총 51조 3378억원이며 2015년보다는 오르고 지방교육채 발행 액수도 2015년에 비해 줄긴 했으나, 2013, 2014년보다는 많은 금액으로 여전히 많은 부분을 지방교육채 발행으로 충당하도록 하고 있음을 알 수 있음.

마. 분석 결과 및 개선대책

1) 표2 합계란 상의 부기된  13년도 9752억원,  14년도 1조8454억원, 15년도 5조 1530억원(특별교부금 및 예비비로 전가한 자유수강권 사업비 3700억원 상당 제외), 16년도 2조 6095억원(표에 미반영됨)은 모두 정부가 보통교부금으로 부담하여야 할 금액이며, 이에 해당하는 지방교육채 발행금액은 정부가 재정으로 부담하여야 할 금액임.

2) 지역간, 계층간의 경제능력 차이에 따른 교육편차를 방지하고 국가 책임 하의 보편적이고 균질적인 교육을 목적으로 한 지방교육재정교부금법상의  보통교부금 제도는 현행 내국세의 20.27%로 조성된 재원만으로는 지방교육재정에 교부하여야 할 법정 교부금에 크게 부족한 상황으로 사실상 중앙 정부가 지방교육자치단체에 대한 교육재정을 필요한 만큼 줄 수 없는 부도(디폴트) 상황이라고 할 수 있음.

3) 보통교부금 재원 부족 문제는 현행 지방교육재정교부금법 제3조 제2항 제2호의 교부금 재원 비율의 대폭 인상을 통하여 구조적으로 해결하여야 함.

현행 지방교육재정교부금법 제3조 제2항 제2호

2. 당해 연도의 내국세(목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 20 및 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액은 제외한다. 이하 같다) 총액의 1만분의 2,027에 해당하는 금액

4) 정부는 재원맞춤형 기준재정수요액의 항목별 불균등 편성을 통한 불필요한 사회적 갈등을 야기하는 행위를 즉시 중단하여야 함.

결과적으로 이번 누리 과정 사태의 실체는 정부의 ‘꼼수예산편성’에 있음.

정부가 전체적으로 교부금 재원이 교육재정을 충당할 수 없는 구조적 디폴트 상황임을 알면서도, 유독 유아교육비 항목의 기준재정수요액만을 정상적인 금액의 90% 이상으로 이상편성하여 ‘누리과정’에 해당하는 ‘무상유아교육 및 무상보육’ 재정수요액만 100% 편성하여 주었음. 동시에 또 다른 경직성 재정수요액인 학교시설비, 교직원인건비 등 항목에서는 반대로 막대한 규모의 기준재정수요액을 합리적인 이유없이 감축하였음. 이 방식으로 기준재정수요액 자체를 불균등 편성한 것임. 그러나 그 예산을 편성받은 교육청에서는 누리과정 뿐만 아니라 학교시설비, 교직원인건비도 지출하지 않을 수 없음. 결과적으로 누리과정 예산이 부족해 지는 것임. 이러한 꼼수 예산 편성 및 눈가리고 아웅하는 식의 누리과정 예산 편성으로 인해 정부 스스로가 ‘누리과정’ 무상교육, 보육 예산을 교부하였느니 안 했느니 하는 불필요한 논쟁을 초래하고 있는 것임.

이번 교육예산 자료 분석 결과는 이러한 사실을 입증하였음. 이는 매우 잘못된 것으로 즉시 시정되어야 할 것임.

5) 왜곡하지 않은 정상적인 기준재정수요액은 표3 지방교육채 미전가의 경우 기준재정수요액의 합계액란 기재와 같음. 그런데 매년도별로 실제 지방교육의 지출예산총액과의 차액이 6조 남짓 발생함. 즉, 현행 기준재정수요액의 측정항목 또는 산정기준 등이 지방교육재정에 실제 소요되는 지출요인을 충분히 반영하지 못하고 있는 것으로 판단됨. 따라서, 이와 같은 막대한 차액이 발생되지 않도록 지방교육재정의 실제 소요 지출요인을 반영하도록 기준재정수요액의 산정기준 등을 대폭 현실화하여야 할 것임. 끝.