2015. 10. 20.

「지방교부세법」시행령 일부개정령안에 대한 의견서

시행령안 제12조제1항제9호는 위임입법의 한계를 벗어난 위법한 조항으로 삭제되어야

발행 | 참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이찬진 변호사)

담당 | 김잔디 간사 02-723-5056 welfare@pspd.org

지방교부세법 시행령 일부개정령안(제12조 제1항 제9호)에 대한 의견

1. 지난 9월 30일 공고된 [행정자치부 공고 제2015-261호]의 ‘지방교부세법 시행령 개정안’ (이하 “시행령안”)에 대한 참여연대의 의견을 다음과 같이 제출함.

2. 시행령안 제12조 제1항 제9호는 법률의 위임범위를 벗어난 것으로 위법한 조항임.

시행령안 제12조 제1항은 “법 제11조 제2항에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위”에 대하여 규정하고 있으므로, 이 조문은 지방교부세법 제11조 제2항에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위를 정한 조문임.

「지방교부세법」제11조 제2항은 “행정자치부장관은 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 경우에는 그 지방자치단체에 교부할 교부세를 감액하거나 이미 교부한 교부세의 일부를 반환하도록 명할 수 있다.”라고 규정하고 있어, 지자체가 법령을 위반한 경우에 한하여 교부세 감액 또는 반환이 가능한 것이며, 위 조문의 위임을 받은 「지방교부세법」 시행령 제12조 제1항은 지자체의 법령위반의 경우에 한하여 교부세의 감액 또는 반환 사유를 정할 수 있음.

그런데 시행령안 제12조 제1항 제9호는 “사회보장기본법 제20조 제4항, 제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의 및 조정결과를 따르지 아니하고 지나치게 많은 경비를 지출한 경우”를 법령위반의 사유 중 하나로 규정하고 있음. 그런데 언급된「사회보장기본법」 제26조 제2항은 “중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우(중략) 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 ‘협의’하여야 한다”고 규정하고, 제26조 제3항은 “제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 ‘조정’한다.”로 규정하고 있음. 여기서 정하는 ‘협의’는 합의를 의미하지도 않음. 또한 협의나 조정의 결과는 언제나 사안에 따라 달라질 수 있음에도 협의나 조정의 결과를 따르지 않는다고 하여 이를 법령의 위반으로 해석한다면 이는 과도한 해석이라 할 것임.

또한 「사회보장기본법」 제20조 제4항의 “중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의･조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다.”에서 정하는 심의･조정의 대상은 동법 제20조 제2항 각호에 열거된 것을 말함. 이는 동법 제20조 제1항에서 말하는 사회보장에 관한 주요시책으로서, 전국에 공통적으로 적용되는 사항에 관한 것이므로 이를 개별 지방자치단체의 사회보장사업에 대해 일일이 적용하는 것은 이 조항이 의도하는 취지를 왜곡하는 것임. 설사 이 조항대로 심의･조정한다 하더라도 그 역시 심의･조정의 결과가 어느 한 방향으로 특정되어 있지 않는 한 이 결과를 반영하지 않았다 하여 이를 법령의 위반으로 해석하는 것은 과도한 해석임.

게다가 사회보장위원회는 중앙행정기관도 아니며 국무총리 소속의 위원회에 불과한데도 이 위원회의 심의･조정 사항이 지방자치단체가 지방의회의 심의를 거쳐 결정한 지방교부세 사용에 대해 이를 감액하는 근거가 된다고 할 수는 없음.

따라서 「사회보장기본법」 제20조 제4항의 심의･조정 사항을 따르지 않거나 동법 제26조 제2항 및 제3항의 협의 및 조정을 따르지 않는 것은 「지방교부세법」제11조 제2항에 따른 법령위반에 해당하지 않는다고 해석됨. 즉, 시행령안 제12조 제1항 제9호는 ‘법령위반’의 경우가 아닌 때에도 지방교부세의 감액 또는 반환근거를 규정한 것으로, 법률의 위임범위를 벗어난 위법한 조항으로 삭제되어야 함.

3. 시행령안 제12조 제1항 제9호는 보건복지부가 발표한 사회보장 정비방안의 강제근거로 악용될 우려가 있음.

시행령안 제12조 제1항 제9호는 「사회보장기본법」 제20조 제4항에 따른 조정결과를 따르지 않은 경우를 교부세 감액 사유로 들고 있는바, 사회보장기본법 제20조는 최근 정부가 추진하는 “지방자치단체 유사, 중복 사회보장사업 정비 추진방안”(이하 “정비방안”)의 근거조문임.

따라서 시행령안 제12조 제1항 제9호는 정부가 추진하는 정비방안과 관련하여 지방자치단체에 강제력을 행사할 수 있는 법적 근거로 악용될 수 있음.

4. 시행령안 제12조 제1항 제9호는 헌법 제117조에 보장된 지방자치제도를 침해함.

「헌법」 제8장(지방자치) 제117조 제1항 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”라고 지방자치제를 명문화하고 있음. 「지방자치법」제8조 제1항은 “지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하고 있고, 동법 제9조(지방자치단체의 사무범위) 제1항에서는 “지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.” 이어서 제2항에 “제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.”라며 구체적인 사무를 정하고 있음. 이에 따르면 주민의 복지증진에 관한 사무는 지방자치단체의 사무에 속함.

이에 따라 지방자치단체가 주민들에게 필요한 사회보장사무를 민주적인 절차에 따라 처리하는 것은 본질적 고유 업무이므로, 중앙정부의 법령에 따라 명시적으로 위임된 사무에 관한 것이 아닌 한, 자방자치단체의 자치사무임.

지방교부세는 본질적으로 지방자치단체의 일반예산으로서 지방의회의 심의를 거쳐 확정된 용도라면 해당 지방자치단체가 자율적으로 집행할 수 있는 예산임. 그런데 시행령안 제12조 제1항 제9호는 지방자치단체가 자체 복지사업에 관한 사회보장위원회의 심의, 조정결과를 따르지 않을 경우 지방교부세의 감액을 추진하는 것으로 지방자치를 정면으로 위배하는 것으로 위헌적, 위법적인 조문임.

5. 시행령안 제12조 제1항 제9호는 지역복지를 침해하는 내용으로, 반복지적이며 중앙집권적, 비민주적 통제정책임.

헌법 제34조에 따라 「사회보장기본법」은 국민의 권리와 국가 및 지방자치단체의 책임을 정하고 사회보장정책의 수립·추진과 관련 제도에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 국민의 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로 함(제1조). 이에 따라 사회보장에 관한 지방자치단체가 실시하는 사회서비스는 지역주민의 복지욕구를 최우선의 기준으로 삼아야 함. 「사회보장기본법」제3조 제5조는 ‘평생사회안전망’에 관하여 주민의 기본욕구와 특수욕구를 동시에 고려하여 소득·서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도”라고 규정하고 있음. 이는 ‘맞춤형 사회보장제도’가 가장 최우선적으로 고려해야하는 것이 주민의 욕구라고 명시하고 있는 것임. 이어서 「사회보장기본법」제22조 제1항에서 “국가와 지방자치단체는 모든 국민이 생애 동안 삶의 질을 유지·증진할 수 있도록 평생사회안전망을 구축하여야 한다.”고 의무화 하고 있음. 그런데 시행령안 제12조 제1항 제9호는 사회보장위원회의 일방적인 조정결과를 따르지 않을 경우 지방교부세의 감액근거를 만드는 것으로, 지역주민의 복지욕구나 의사를 전혀 고려하지 않고 복지를 축소하는 것으로 반 복지적이며 중앙집권적, 비민주적 통제정책임.

나아가 지난 2014년 12월에 「사회보장급여의이용·제공및수급권자발굴에관한법률(이하, 「사회보장급여법」)」을 제정하여 사회보장급여를 필요로 하는 주민으로 하여금 관할 지방자치단체에 사회보장급여를 신청하도록 하고, 이에 대해 지방자치단체장은 주민의 욕구를 조사하여 지원여부를 결정한 후 수급자격이 인정되면, 개별지원계획을 수립하여 사회보장급여를 제공하도록 하는 ‘신청-조사-결정-지원’ 절차를 2015년 7월부터 시행하고 있음(법 제5조~제9조, 제15조). 또한 「사회보장급여법」 제 9조 제1항에서 “보장기관의 장이 제6조 및 제7조에 따른 조사를 실시한 경우에는 사회보장급여의 제공 여부 및 제공 유형을 결정하되, 제공하고자 하는 사회보장급여는 지원대상자가 현재 제공받고 있는 사회보장급여와 보장내용이 중복되도록 하여서는 아니 된다.”로 정하고 있어, 중복여부의 판단이나 중복회피와 관련된 재량은 어디까지나 지방자치단체에 있음을 나타내고 있음.

이와 같이 시행령안 제12조 제1항 제9호는 지방자치단체가 주민의 욕구에 맞춰 급여를 실시할 것을 명시하고 세부절차 마련 및 시행하고 있는 법적내용도 무시한 채, 국무총리 산하 사회보장위원회의 심의․조정 사항을 강제로 부과하려는 것임.

결론

최근 정부는 사회보장위원회의 결정을 따르지 않는 지방자치단체에 대해 교부세를 감액하는 방안을 추진하고 있음. 즉, 행정자치부는 지난 9월 30일 지방교부세법 시행령 및 시행규칙 일부 개정령(안)을 입법예고한 바, 여기에는 지방자치단체가 사회보장위원회의 심의·조정 결과를 따르지 않고 사회보장사업을 시행할 경우 해당 지방자치단체에 대하여 교부세를 감액할 수 있는 조항(안 제12조 제1항 제9호)이 포함되어 있음.

그러나 시행령안 제12조 제1항 제9호는 이 조항의 근거가 되는 상위법 및 관련법인 「헌법」, 「지방장치법」, 「사회보장기본법」, 「사회보장급여법」에도 위반되거나 상충되어 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 보임. 더욱이 이번 시행령안이 최근 정부가 추진 중인 ‘지방자치단체 유사․중복 사회보장사업 정비 추진방안’의 법률적 근거가 부족하다는 비판에 대응하는 차원에서 시도되는 것으로 보임.

헌법과 관련 법률이 정하고 있는 지방자치의 본질과 사회보장을 위한 책무의 본질을 기준으로 한다면, 중앙정부와 지방자치단체의 복지사무에 대한 통제는 해당 자방자치단체와 지역주민이 참여할 수 있는 민주적 논의과정을 통하여 이루어지는 것이 바람직함. 그러나 정부가 법률보다 하위규정인 시행령을 개정하여 사회보장위원회의 심의․조정을 따르지 않는 지방자치단체에 대해 교부세를 감액하려는 것은 지역주민의 욕구를 고려한 맞춤형 사회보장제도의 운영을 무력화하려는 反복지적 정책이며, 주민의 복지증진을 중요한 목적으로 하는 지방자치제도의 본질을 무력화하는 反지방자치적이고 권위주의적 통제정책이므로 즉각 철회되어야 하며, 관련 시행령안의 제12조 제1항 제9호는 삭제되어야 함. □

참여연대 정책자료

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