공익사항에 관한 감사원 감사청구서(단체용)

수신 : 감사원장                       청구일자 : 2015.4.17(총25쪽)

공익사항에 관한 감사원 감사청구서(단체용)

수신 : 감사원장                                청구일자 : 2015. 4. 17.

1. 청구 단체	단 체 명	참여연대 (담당부서: 사회복지위원회, 김남희 팀장 02-723-5056)
	소 재 지	서울 종로구 자하문로9길 16 참여연대
	대 표 자	공동대표 김균, 법인, 정강자, 정현백 (인)
	단체설립목적	권력감시, 정책대안제시, 시민참여를 통한 참여민주주의 실현
	허가․신고․등록기관	안전행정부
	회 원 의 수	약 15,000명		조직년월일		1994.9.10.
	연락전화 등	전화	02-723-5056		FAX	02-6919-2004
2.	감사대상기관	보건복지부
3.	감사청구 제목 : 진주의료원 용도변경 승인에 대한 공익감사
4. 감사 청구 사항	별지 1 참조
5. 청구 이유	별지 2 참조
6. 기 타	(감사청구사항과 관련하여 고소․고발, 소송 및 다른 법령상 불복구제절차의 신청 유무 및 기타 감사청구 처리에 참고가 될 만한 정보) - 없음 -
7. 관련 증거 자료	별지 2에 첨부함

※ 단체등록증과 의사결정기구(이사회 등)의 의결을 증명하는 서류 필히 첨부

별지 1. 감사청구 사항

- 국가 보조금이 진주의료원 시설에 지원되었고 진주의료원은 이러한 공공보건의료 시설로서 취지에 맞게 유지운영되어야 합니다. 국회의 국정조사 특별위원회도 동일한 취지로 시정을 명하고 있습니다. 그런데도 경상남도와 홍준표 지사는 진주의료원을 재개원하는 것이 아니라, 거꾸로 진주의료원 시설을 불법적으로 용도 변경하여 경상남도 서부청사로 사용하려고 하고 보건복지부는 처음에는 이에 반대하다가 아무런 합리적 이유 없이 공공보건의료 주무부서로서 책임을 방기한 채 이를 승인하였습니다. (첨부자료1. 보건복지부 공문)

더구나 이러한 용도변경은 법적 근거가 없고 위법한 행위이며, 그 과정에서 지방자치관련 법령도 무수히 위반하고 있습니다. 그런데도 보건복지부는 이를 묵인하고 불법적인 용도변경을 승인해주었습니다. 조속히 용도변경 행위 과정과 승인과정에서 보건복지부의 직무유기 행위에 대한 감사를 실시하여 위와 같은 위법하고 공익을 현저하게 침해하는 행위가 시정될 수 있도록 해주시기 바랍니다.

별지 2. 청구 이유

1. 보건복지부의 진주의료원 시설 용도변경 승인행위는 진주 시민의 보건권 및 진주시의 권한을 침해하는 위헌·위법적인 행위입니다.

가. 보건권 및 관련 법령

- 우리 헌법재판소는 “헌법 제36조 제3항이 규정하고 있는 국민의 보건에 관한 권리는 국민이 자신의 건강을 유지하는 데 필요한 국가적 급부와 배려를 요구할 수 있는 권리를 말하는 것으로서, 국가는 국민의 건강을 소극적으로 침해하여서는 아니 될 의무를 부담하는 것에서 한걸음 더 나아가 적극적으로 국민의 보건을 위한 정책을 수립하고 시행하여야 할 의무를 부담한다는 것을 의미한다.”고 보고 있는바, 보건권은 국민의 기본권입니다.

모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.

국민의 보건을 위한 정책을 수립하고 시행하여야 할 국가의 의무는 공공보건의료에 관한 법률 및 보건의료기본법에서 구체화되어 있는데, 공공보건의료에 관한 법률 제3조에서는 국가는 공공보건의료를 강화하기 위하여 공공보건의료사업을 추진하여야 하며, 공공보건의료사업을 원활하게 추진하기 위해여 충분한 수의 공공보건의료 수행기관을 확보하여야 할 의무를 규정하고 있고, 보건의료기본법 제4조에서는 국가는 국민건강의 보호·증진을 위하여 필요한 법적·제도적 장치를 마련하고 이에 필요한 재원(財源)을 확보하도록 노력하여야 하며 동법 제45조에서는 보건의료 취약계층에 대하여 적절한 보건의료서비스를 제공하기 위하여 필요한 시책을 수립·시행하여야 할 의무를 규정하고 있습니다.

나. 보건복지부는 진주의료원의 시설 용도변경 승인에 앞서 진주의료원이 폐쇄됨으로 발생하는 공공 보건의료서비스 공백에 대하여 철저히 분석하고 이에 대한 대비를 했어야 함에도, 공백에 대한 준비가 전무한 상태에서 용도변경 승인을 함으로써 진주시민의 보건권이 침해되었습니다.

(1) 경상남도가 진주의료원의 시설 용도변경 승인을 요구하면서 보건복지부에 제출한 계획은 부실 투성이의 계획임에도 보건복지부는 이를 묵인한 채 승인하였습니다.

- 경상남도가 승인을 요청하면서 제출한 ‘구)진주의료원 건물 및 의료장비 활용계획(안)’ 중 ‘서부경남 공공보건의료사업 강화 계획’ 9개 사업과 ‘진주시 보건소 방문간호사업 강화’ 3가지 계획 중 일부 사업비는 부풀려 기재되거나, 2015년 사업예산이 오히려 축소되었습니다.

우선 경상남도의 ‘서부경남 공공보건의료사업 강화 계획’ 9개 사업 중 ‘지역아동센터 건강주치의제 운영’과 ‘노인시력 찾아드리기 사업’, ‘금연지원 서비스 사업’ 등 3가지 사업을 제외한 나머지 6개 사업은 이미 진행하고 있는 사업입니다.

특히, 계획안은 ‘다문화 결혼여성 홍역예방 접종지원 사업’ 사업비를 1억원으로 기재했지만, 2015년 예산은 2014년 보다 7천만원이 삭감된 3천만원만 요구했으며, ‘의료급여 1종 수급자 건강검진 무료지원 사업’은 2015년 예산으로 3억원을 요구해 2014년 3억5천만원보다 사업 축소가 불가피한 상황입니다.

또한, ‘서부경남 공공기관 운영병원 지원확대 사업’은 2015년 사업예산이 3억9,800만원을 요구해 놓고도 4억6,800만원으로 부풀려 기재하였으며, 경상남도가 용도변경을 승인받은 근거 중 하나인 진주시 보건소를 이전하면서 ‘방문간호사업’을 강화하겠다며 제출한 자료도 부실하기는 마찬가지입니다.

‘방문건강관리 사업’은 2014년 예산에서 단 한 푼도 늘어나지 않았으며, ‘지역사회중심 재활사업’과 ‘자살예방 및 지역정신보건사업’은 겨우 8백만원이 늘었지만, 이것도 국비가 늘어남에 따라 매칭사업으로 자연 증가했을 뿐입니다.

경상남도가 제출한 계획은 진주의료원을 없애는 대신 도입하겠다는 공공보건의료 강화 계획치고는 매우 부실한 계획이며, 경상남도가 2015년 공공보건의료 예산을 축소하고, 일부는 부풀려서 허위로 작성했음에도 보건복지부는 제대로 된 검증 없이 승인하여 진주시민의 보건권이 침해되었다 할 것입니다.

(2) 진주시 보건소 이전만으로는 진주의료원이 기존에 담당하였던 공공 보건의료서비스 역할을 유지할 수 없음에도 보건복지부는 대책 없이 이를 승인하였습니다.

- 경상남도는 진주의료원 건물 1층에 진주시 보건소 공간으로 4,300㎡를 활용한다는 계획을 세우고 있으나, 이것만으로 진주의료원이 수행하던 공공병원의 기능을 유지한다는 것은 불가능합니다. 공간만으로 보더라고 진주의료원 건물 29,000㎡의 14%밖에 되지 않는 공간이고, 부지까지 합치면 5%에 불과하며 나머지 95%는 청사로 쓰이게 됩니다.

진주의료원은 연간 20만 명의 주민이 활용하였고, 노인인구가 다른 지역에 비해 많고 계속 늘어나는 추세에 있는 서부경남에 맞게 노인병동을 다수 보유하고 있던 공공병원, 그리고 응급의료 취약지역인 서부경남에서 보건복지부 지정 최우수 응급의료기관을 확보하여 연간 1만명이 넘는 응급환자를 진료한 지역거점공공병원이며, 신종플루가 발생했던 2009년 공공병원으로서 하루 400명 이상 1만 2천명의 신종플루 환자를 진료하며 공공병원의 중요성을 확인했던 상징적인 곳입니다.

진주의료원이 사라짐으로써 장애인 치과, 산부인과, 만성질환관리, 거동불편 환자 방문진료 등 각종 공공의료사업도 사라진 상황에서, 진주시 보건소의 이전 만으로 진주의료원이 기존에 담당하였던 공공 보건의료서비스 역할을 유지할 수 없음에도 보건복지부는 대책 없이 이를 승인하였습니다.

다. 보건복지부 진주의료원 시설 용도변경 승인은 보건진료기관 및 보건소 설치에 관한 진주시의 권한을 침해한 행위입니다.

- 지방자치법 제113조에 의하면 지방자치단체는 지방자치단체의 조례로 보건진료기관을 직속기관으로 설치할 수 있고, 지역보건법 제7조에 의하면 보건소의 설치는 당해 지방자치단체의 조례로 정하므로, 상기 법률에 의하면 진주시 보건소의 설치 및 이전에 관한 권한은 진주시의 권한입니다. 이에 진주시는 진주시행정기구설치조례를 제정하여 보건소의 명칭·위치 및 관할구역을 정하고 있습니다.

경상남도는 보건복지부에 진주시 보건소의 이전을 근거로 용도변경 승인을 요청하였습니다. 그렇다면 보건복지부는 진주시 보건소를 이전하기 위해 갖추어야 할 요건들이 구비되어 있는지 최소한 확인한 후 진주시 보건소의 이전 여부를 결정할 권한이 있는 진주시에 이에 대한 의견을 물어 이를 확인 한 후 의사결정을 하였어야 함에도 불구하고, 이러한 절차를 무시한 채 용도변경을 승인함으로써, 사실상 진주시에 진주시 보건소의 이전을 강요한 것이고 이는 보건소 설치에 관한 진주시의 권한을 침해한 행위입니다

라. 소결

- 보건복지부는 진주의료원의 시설 용도변경 승인에 앞서 진주의료원이 폐쇄됨으로 발생하는 공공 보건의료서비스 공백에 대하여 철저히 분석하고 이에 대한 대비를 했어야 함에도, 공백에 대한 준비가 전무한 상태에서 용도변경 승인을 함으로써 진주시민의 보건권이 침해되었고, 보건복지부의 용도변경 승인으로 인해 사실상 진주시에 진주시 보건소의 이전을 강요하여 보건소 설치에 관한 진주시의 권한을 침해하였습니다. 이러한 보건복지부의 진주의료원 시설 용도변경 승인행위는 진주 시민의 보건권 및 진주시의 권한을 침해하는 위헌·위법적인 행위입니다.

2. 진주의료원 시설을 공공청사로 용도변경하여 경상남도가 경상남도 서부청사로 사용하는 것은 보조금 관리에 관한 법률에 위반되며 공익을 현저히 해치는 행위로서 조속히 시정되어야 할 사항입니다. 그런데도 보건복지부는 이를 묵인해왔고 급기야는 국회에서 장관이 답변한 내용과 다르게 몰래 용도 변경을 승인하기까지 하였습니다.

가. 관련 규정

보조금관리에 관한 법률

제22조(용도 외 사용 금지) ① 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.

② 간접보조사업자는 법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 간접보조사업을 수행하여야 하며 그 간접보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.

☞ 제41조(벌칙) 제22조를 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.

제30조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소) ① 중앙관서의 장은 보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.

1. 보조금을 다른 용도에 사용한 경우

2. 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분을 위반한 경우

3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우

② 중앙관서의 장은 간접보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 보조사업자에 대하여 그 간접보조금에 관련된 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.

1. 간접보조금을 다른 용도에 사용한 경우

2. 법령을 위반한 경우

3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 간접보조금을 교부받은 경우

③ 제1항과 제2항에 따라 교부 결정을 취소한 경우에는 제19조를 준용한다.

[전문개정 2011.7.25.]

제31조(보조금의 반환) ① 중앙관서의 장은 보조금의 교부 결정을 취소한 경우에 그 취소된 부분의 보조사업에 대하여 이미 보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소한 부분에 해당하는 보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다.

제33조(강제징수) ① 중앙관서의 장은 제31조에 따라 반환하여야 할 보조금에 대하여는 국세 징수의 예에 따라 징수할 수 있다.

② 제1항에 따른 반환금 징수는 국세와 지방세를 제외하고는 다른 공과금에 우선한다.

[전문개정 2011.7.25.]

제35조(재산 처분의 제한) ① 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금 또는 간접보조금으로 취득하거나 그 효용이 증가된 것으로서 대통령령으로 정하는 중요한 재산(이하 이 조에서 "중요재산"이라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현재액과 증감을 명백히 하여야 하고, 그 현황을 중앙관서의 장 또는 해당 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.

② 중앙관서의 장 및 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보고받은 중요재산의 현황을 컴퓨터 통신 등을 이용하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시하여야 한다.

③ 보조사업자 또는 간접보조사업자는 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고도 다음 각 호의 행위를 할 수 있다.

1. 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용

2. 양도, 교환, 대여

3. 담보의 제공

나. 보조금 관리에 관한 법률위반에 해당

(1) 진주의료원 용도변경 경과

2013. 12. 19. 홍준표 지사 진주의료원 매각 않고 공공시설 활용 발표

2014. 3. 17. 홍준표 지사 ‘국비 80억 반환하고 용도변경’ 발언

6. 19. 진주도시관리계획 결정(변경) 입안에 따른 주민 공람 공고

(첨부자료 2. 진주시 공고 제2014-1111호)

7. 18. 경남도의회 건설소방위원회 진주의료원 서부청사 리모델링 비용 83억원 예산편성안 제출(7. 23. 예산안 통과)

7. 28. 진주의료원 용도변경안 진주시의회 본회의 의견청취 후 통과(찬성 12: 반대 6: 기권 2)

8. 11. 진주시 도시계획위원회 개최, [종합의료시설]인 진주의료원 부지와 건물 용도를 폐지하기로 결정, 18명 참석하여 17명 찬성, 1명 유보로 원안 통과함

8. 12. 경남도에 진주의료원 ‘공공청사’ 활용 승인 신청

8. 14. 진주도시관리계획(종합의료시설 폐지) 결정 및 지형도면 고시

(첨부자료 3. 진주시 고시 제2014-84호)

8. 22. 경남도 도시계획위원회 개최, 진주의료원 용도 ‘공공청사’ 결정(변경)

(첨부자료 4. 도시계획위원회 개최 결과)

8. 28. 경남도-진주도시관리계획 결정 고시

(첨부자료 5. 경상남도 고시 제2014-313호)

(2) 보조금 관리에 관한 법률 위반여부 검토

(가) 국가 보조금 지원 내역

- 공공보건의료에 관한 법률 제3조, 보건의료기본법 제4조, 지방의료원 설립 및 운영에 관한 법률 제17조 등에 따라 양질의 의료 및 포괄적 서비스를 제공하는 지역거점공공병원으로 육성하기 위하여 지방의료원 시설을 개선하기 위한 목적으로 진주의료원 이전 신축 당시 국가보조금이 지원되었습니다.

지방의료원 설립 및 운영에 관한 법률

제17조(보조금 등) ① 국가는 공공보건의료 시책을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방의료원의 설립, 시설·장비 확충 및 우수 의료인력 확보 등 공공보건의료사업에 드는 경비의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.

② 지방자치단체는 지방의료원의 설립에 드는 경비를 출연(出捐)하거나 운영에 필요한 경비를 보조할 수 있다.

③ 개인·법인 또는 단체는 지방의료원의 사업을 지원하기 위하여 지방의료원에 금전이나 그 밖의 재산을 기부할 수 있다.

- 진주의료원 이전 신축에 대한 국고보조사업(지역거점병원 기능보강) 완료 실적보고서(첨부자료 6. 국고보조사업 완료 실적보고서 참조)에 따르면 현 진주시 초전동 348-2번지에 진주의료원을 이전하여 신축할 당시에 국가보조금이 20,032,000,000원이 지원되었고 지방자치단체의 보조금이 9,166,000,000원이 투여되었으며, 진주의료원 자부담 금액이 22,029,712,920원인 것으로 파악됩니다.

지방자치단체의 보조금은 지방재정법 제17조 등에 그 근거를 두고 지원되고 있습니다.

위 실적보고 자료의 세부지출내역(6쪽)을 보면 ‘보조금’이 투입된 지출항목들을 확인할 수 있는데, 토지보상금, 설계보상비, 공사 기성금, 감정평가수수료, 감리용역기성금 등으로 지출되었습니다. 이 사건 진주의료원 부지구입, 병원건물 신축비용으로 지출된 것입니다. 국가가 지원한 보조금과 지방자치단체가 지원한 보조금을 구분하고 있지는 않지만, 국가가 지원한 보조금 200억 가량이 전액 진주의료원 부지구입, 병원건물 신축비용으로 지출된 것은 분명합니다.

그리고 호스피스병동 증축공사에 대한 국고보조사업(지역거점병원 기능보강) 완료 실적보고서(첨부자료 7. 참조)에 따르면 도립 호스피스병동 증축공사에 국가보조금이750,000,000원, 지방자치단체 보조금 1,750,000,000원이 지원되었는데, 세부 지출내역을 보면 국가 보조금 전액이 역시 호스피스 병동 증측공사비로 지출되었습니다.

그리고 경상남도 행정사무감사 결과(첨부자료 9. 2006년~2009년 국고지원사업 국고지원비 내역) 확인된 바에 따르면 진주의료원의 장비보강사업에 대하여 2006년부터 2011년까지 총 58억원의 국가보조금이 지원되어 의료장비 구입, 전산장비 구입 등에 위 비용을 지출하였습니다.

따라서 의료장비에 대부분의 국가보조금이 지원되었다는 경상남도 주장은 전혀 사실이 아니고, 막대한 국가보조금이 공공병원인 진주의료원 신축 및 증축에 이용되었습니다.

(나) 법률위반 행위 검토

1) 보조금 관리에 관한 법률 제22조는 보조금 또는 간접보조금을 다른 용도로 사용해서는 안된다고 규정하고 있는데, 이 규정의 취지는 애초 개시시점에 지원받은 보조금 또는 간접보조금을 횡령하여 다른 용도로 사용하는 것뿐만 아니라, 보조금 또는 간접보조금을 사용하여 구입한 자산이나 시설을 보조사업 또는 간접보조사업이 아닌 다른 용도로 사용하는 것도 포함하는 것입니다. 예를 들면 사회복지사업에 필요한 차량구입 명목으로 보조금 또는 간접보조금을 받아 차량 구입한 뒤에 처음에는 보조사업의 용도에 맞게 이를 사용하다가 어느 시점에 임의로 보조사업을 수행하지 않고 해당 차량을 개인이나 사적인 용도 내지 다른 용도로 사용하는 경우에도 ‘보조금 또는 간접보조금을 다른 용도에 사용하는 경우에 해당’한다고 보는 것이 법 문언이나, 법 목적과 취지, 통상적인 해석에 부합하는 해석입니다.

제22조(용도 외 사용 금지) ① 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.

② 간접보조사업자는 법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 간접보조사업을 수행하여야 하며 그 간접보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.

따라서 경상남도의 용도변경 조치와 공공병원을 폐원시키고 이를 공공청사로 사용하는 행위는 보조금 관리에 관한 법률 제22조 위반에도 해당(벌칙 제41조, 3년 이하 징역 또는 2천만원 이하 벌금)됩니다. 그런데도 보건복지부는 이를 묵인하고 불법적인 용도변경 승인을 하였으며, 이는 위법한 조치이므로 철저히 감사를 실시해 주시기 바랍니다.

2) 보조사업자 또는 간접보조사업자가 보조금 또는 간접보조금을 다른 용도에 사용한 경우에는 보조금 교부결정을 취소하고(보조금 관리에 관한 법률 제30조) 그 보조금과 그에 대한 이자의 반환을 명해야 합니다(동법 제31조). 즉 지금 경상남도가 서부청사로 사용하려고 하는 진주의료원 건물은 보건복지부가 보조금 또는 간접보조금 교부결정을 취소한 다음 건물을 비롯한 재산과 이자를 반환하도록 경상남도에 명해야 합니다. 그리고 즉시 국제징수의 예에 따라 이를 징수해야 합니다(동법 제33조). 그러나 이러한 조치의무에 관한 직무를 유기하고 불법적인 용도변경 승인을 하였던 것입니다. 만일 이러한 행위가 용인된다면 지방자치단체는 수백억의 국고보조금을 교부받고도 임의로 그 사업을 중단한 다음, 정치적인 거래와 친소관계에 따라 중앙관서의 장의 승인을 받기만 하면 수백억에 달하는 국가보조금을 해당 지방자치단체가 임의로 사용할 수 있다는 결론이 됩니다.

보건복지부의 승인을 득하여 중요재산을 처분하는 것은 보조사업자 또는 간접보조사업자가 해당 보조사업을 완료한 후에 가능한 것이나, 공공지방의료원을 건립하고 지역공공의료사업을 수행하는 것은 사업의 완료라는 것이 개념상 존재할 수 없는 보조사업입니다. 경상남도가 임의로 중단한 것이지, 완료한 것이 아닙니다. 따라서 보건복지부장관의 승인을 받아 진주의료원 건물을 다른 용도에 사용할 수가 없습니다.

따라서 이 사안은 국가가 바로 회수해야 할 국가보조금을 임의로 특정 지방자치단체가 사용하도록 한 행위로써 법률에 위반될 뿐 아니라 공익에도 현저히 반하는 것이며, 이 부분에 대하여 철저히 감사해 주시기 바랍니다.

3. 보건복지부는 경상남도와 홍준표 지사의 국정감사 및 조사에 관한 법률과 지방공무원법에 위반되는 위법행위를 묵인하고 불법적인 용도변경 승인을 하였습니다.

가. 관련 법령

국정감사 및 조사에 관한 법률

제16조(감사 또는 조사결과에 대한 처리) ① 국회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사결과를 처리한다.

② 국회는 감사 또는 조사 결과 위법하거나 부당한 사항이 있을 때에는 그 정도에 따라 정부 또는 해당 기관에 변상, 징계조치, 제도개선, 예산조정 등 시정을 요구하고, 정부 또는 해당 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 정부 또는 해당 기관에 이송한다.  <개정 2011.5.19.>

③정부 또는 해당기관은 제2항의 시정요구를 받거나 이송받은 사항을 지체없이 처리하고 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.

지방공무원법

제48조(성실의 의무) 모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다.

지방자치법 시행령

제64조(지방자치단체의 장의 선서) 지방자치단체의 장은 취임에 즈음하여 다음의 선서를 한다."나는 법령을 준수하고 주민의 복리증진 및 지역사회의 발전과 국가시책의 구현을 위하여 시·도지사(시장·군수·구청장)로서의 직책을 성실히 수행할 것을 엄숙히 선서합니다."

나. 국회 공공의료 정상화를 위한 국정조사 특별위원회 활동의 경과 경상남도에 대한 시정 및 처리요구사항의 내용

(1) 활동 경과

- 국회는 2013. 4. 29. 본회의에서 ‘진주의료원의 정상화 촉구를 위한 결의안’을 여야 합의로 통과시키면서 정부와 진주의료원 관계 당사자들에게 진주의료원이 정상화될 수 있도록 적극적인 조치를 요구한 바 있습니다.

그리고 진주의료원의 폐업과정에서 제기된 의료원의 적자 누적, 공익적 역할, 노사 갈등등의 문제가 비단 진주의료원에 한정되지 않고 전국 34개 지방의료원이 안고 있는 공통의 문제라는 인식하에 전제 지방의료원의 정상화 방안을 모색하고 지역 공공의료체계를 강화할 필요성이 제기되었습니다.

이에 국회는 진주의료원의 폐업 과정을 종합적으로 검토하는 한편, 지방자치단체 설립 또는 운영하는 지방의료원의 시설, 인력, 조직, 경영, 재무 등 운영현황 전반을 살펴보고 지방의료원이 지역거점 공공병원으로서 정상 운영될 수 있도록 합리적 대책을 마련함으로써 우리나라 공공의료체계 전반을 강화하는 계기로 삼고자 국회내에 ‘공공의료 정상화를 위한 국정조사 특별위원회(이하 국정조사위원회라고 함)’를 구성하고 국정조사에 들어가게 되었습니다.

- 국정조사위원회는 O 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률에 의해 설립된 지방의료원의 재정 상태, 공익적 역할, 경영 상황 등 운영 실태 전반, O 진주의료원 휴폐업 과정과 관련한 사항 등 일체, O 감사원, 정부 행정기관, 지방자치단체 및 지방의회 등의 지방의료원에 대하여 조사, 감독, 평가결과 및 개선방안 일체, O 지방의료원이 소속되어 있는 지방자치단체의 공공의료 사업 내용, 예산, O 지방의료원을 지역 거점 공공병원으로 육성하기 위한 제도개선, 지원대책 및 안정적 재원확보 방안, O 지방의료원과 국립대병원 연계 및 지원체계 확보를 통한 공공의료 강화방안 등 총 6개 사항을 조사범위로 하여 2013. 6. 12.부터 같은 해 7. 13.까지 약 32일간국정조사를 실시하였습니다.

- 조사대상기관으로는 보건복지부, 경상남도 등 총 13개 기관에 대하여 서류제출요구, 보고요구, 현장검증 등을 실시한 바 있습니다.

(2) 경상남도에 대한 시정 및 처리요구사항의 내용

국정조사위원회는 경상남도에 대하여 아래와 같은 사항을 시정하고 처리할 것을 요구하였습니다.

O 경상남도는 진주의료원 폐업 이후 경남 서부지역의 공공의료 시행대책을 보완, 강화하여 보고하고, 1개월 이내에 진주의료원의 조속한 재개원 방안을 마련하여 보고할 것

O 경상남도는 진주의료원 부지와 건물 등에 대하여 즉각적인 매각중단 조치를 취하고 구체적인 정상화방안을 마련할 것

O 경상남도는 직제규정 개정을 위해 개최된 2월 27일자 제179차 진주의료원 이사회의 소집 절차와 불법성을 비롯 제180차, 제181차, 제182차 이사회의 소집 및 의결과정의 불법성에 대하여 감사하여 보고할 것

O 진주의료원 폐업과정에서 박권범 전 진주의료원 직무대행은 182차 이사회에서 명예퇴직 규정을 특정인에게 유리하게 개정하여 과다한 명예퇴직금을 지급하도록 이사회에 안건을 부의하였으며, 윤만수 진주의료원 전 관리과장은 3월 21일 자신이 원래 받아야 할 명예퇴직금의 5배가 넘는 금액을 수령할 수 있도록 ‘진주의료원인사규정’ 및 ‘진주의료원명예퇴직수당등지급규정’ 개정안을 기안함에 따라 진주의료원이 심각한 재정 문제로 폐원을 의결한 상황에서 박권범 및 윤만수는 특례성 명예퇴직금으로 진주의료원에 9천 3백만원의 손실을 끼치고 특히 윤만수는 퇴직후 일용직의 형태로 재취업하여 유사한 수준의 월정액을 받으며 동일한 업무를 수행하여 사실상 퇴직에 해당하지 아니하므로 경상남도는 위 두 사람을 검찰에 업무상 배임혐의로 즉각 고발조치 할 것(첨부자료 8. 국정조사 결과보고서 중 일부)

다. 위법성

- 현재까지 경상남도의 홍준표 지사는 국정조사위원회가 요구한 시정 및 처리요구사항을 이행하지 않고 있고 그 이행을 거부하고 있는 상황입니다. 더구나, 진주의료원 시설에 대한 매각 중단조치를 취하고 조속한 재개원방안 마련을 지시하였음에도 오히려 반대로 진주의료원시설의 용도를 변경하여 경상남도 서부청사로 개편, 사용하려하고 있으며, 배임혐의로 고발대상이 되어야 할 박권범은 경상남도 복지보건국장이라는 중요직책에 임명하는 등 철저히 국회 국정조사위원회의 시정 및 처리요구내용과는 반대로 가고 있습니다.

국정감사 및 조사에 관한 법률 제16조(감사 또는 조사결과에 대한 처리) 제3항은 ‘정부 또는 해당기관은 제2항의 시정요구를 받거나 이송받은 사항을 지체없이 처리하고 그 결과를 국회에 보고’하도록 규정하고 있습니다.

나아가 지방공무원법 제48조(성실의 의무)는 시도지사를 비롯한 ‘모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 하며’, 지방자치단체 장 취임시 선서에서도 법규준부의무에 대하여 선서를 한 바 있습니다.

따라서 경상남도와 홍준표 지사의 위와 같은 미이행 행위는 국정감사 및 조사에 관한 법률위반이고 지방공무원법에 위배되는 위법한 행위입니다.

- 따라서 경상남도와 홍준표 지사는 국회 공공의료 정상화를 위한 국정조사 특별위원회의 시정 및 처리요구사항을 이행하지 않는 것은 국정감사 및 조사에 관한 법률과 지방공무원법에 위반되는 위법행위이므로 조속히 시정되어야 할 사안이었습니다. 보건복지부는 중앙관서로서 마땅히 진주의료원 정상화방안을 마련할 것을 촉구하고, 나아가 이를 거부한다면 진주의료원 건물을 회수하여 직접 의료원을 운영하여야 함에도 위에서 본 것처럼 경상남도의 서부청사 무단 사용을 묵인하고 불법적인 용도변경 승인을 하기에까지 이른 것입니다. 이에 대하여 철저히 감사해 주시기 바랍니다.

4. 경상남도의 서부청사 임의 용도변경은 지방자치법, 조례 등을 위반한 위법행위임에도 보건복지부는 이를 검토조차 하지 아니하고, 불법적인 용도변경을 승인해주었습니다.

가. 진주의료원 서부청사 사용은 지방자치 관련 법령에 위배되는 행위

- 경남도는 2014년 12월 19일 ㈜무영종합건축사무소와 3억 1천만원으로 계약을 체결하고 리모델링 설계 절차를 시작하였습니다.

(1) 지방자치법과 경상남도 행정기구설치조례 위반

- 지방자치법 제6조는 ‘지방자치단체의 사무소의 소재지를 변경하거나 새로 설정하려면 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있습니다. 경상남도 행정기구설치조례에는 진주시에 경상남도 서부청사를 두는 것에 대하여 조례로 정해져 있지 않습니다.

본청의 하나이든, 별도의 제2청사이든 사무소의 소재지가 달라지는 것이거나 새로 설정되는 것은 분명하므로 이를 조례에 명시해야 합니다. 그러한 지방자치법 제6조에 따른 조례 개정도 없이 일단 하고보자식으로 강행하는 것으로 지방자치법 제6조를 위반한 행위입니다. 이처럼 경상남도의 서부청사 용도변경은 지방자치법에 따르더라도 근거가 없어서 불가능한 상황인데도 보건복지부는 만연히 이를 검토조차 아니하고 불법적인 용도변경 승인을 하여 위법행위를 묵인해준 것입니다.

지방자치법 제6조(사무소의 소재지) ① 지방자치단체의 사무소의 소재지와 자치구가 아닌 구 및 읍·면·동의 사무소의 소재지는 종전과 같이 하고, 이를 변경하거나 새로 설정하려면 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 면·동은 제4조의2제3항 및 제4항에 따른 행정면(行政面)·행정동(行政洞)을 말한다.

- 과정을 보면 경상남도는 2014년 6월 6일 ‘경상남도청 서부청사 건립 조례 제정 계획’을 세웠다가 무슨 이유에선지 슬그머니 내려버리기도 하였습니다.(첨부 10. 경상남도청 서부청사건립 조례 제정계획)

(2) ‘서부청사’ 또는 ‘제2청사’는 현행 지방자치법에 근거가 없습니다.

- 경상남도 내세우는 서부청사 설립 이유들을 보면 이는 지방자치법 제115조의 출장소를 설치하는 경우에 해당합니다. 그러나, 출장소 역시 조례로 설치할 수 있으며, 현재 경상남도는 이에 관한 조례가 없습니다.

지방자치법 제115조(출장소) 지방자치단체는 원격지 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다.

- 또 경상남도의 ‘경상남도서부청사 소수선공사 계획 및 실시설계 용역 과업지시서’(첨부자료 11)에 보면 지상 2층에 ‘부지사실’을 두고 있습니다. 지방자치법과 지자체 행정기구정원기준 규정에 따르면 출장소의 장은 3급이 가능합니다.(지자체 행정기구·정원 기준 규정 20조 5항 별표)

그리고 지방자치법 시행령 73조(부지사 등의 수와 직급) 1항에 의하면 도 및 특별자치도의 부지사는 2명(인구 800만 이상의 광역시 및 도는 3명)으로 하도록 되어 있습니다.

지방분권과 지방자치 강화 측면에서 인구수를 기준으로만 2청사 건립을 제한하고 있는 것은 문제가 있다며 전국 시·도지사협의회에서 법 개정을 요구하는 흐름이 있다 하더라도, 현재의 법을 어기고 진행할 수는 없는 것입니다.

이처럼 경상남도의 서부청사 용도변경은 근거가 없어서 불가능한 상황이고 지역에서 여러 문제가 제기되고 있음에도 불구하고 보건복지부는 만연히 이를 검토조차 아니하고 불법적인 용도변경 승인을 하여 위법행위를 묵인해주었습니다.

(3) ‘출장소’급에 정무부지사 상주는 ‘지자체 행정기구와 정원기준등에 관한 규정’ 위반l이고 지방자치법에 위배되는 것입니다.

- 경상남도 홍준표 지사는 얼만 전 최구식 정무부지사(1급)를 서부청사에 상주시킨다는 계획을 밝힌 바 있습니다. 하지만 경상남도 ‘지자체 행정기구와 정원기준등에 관한 규정’에는 도의 출장소나 사업본부의 장은 3급 공무원으로 한다고 규정하고 있습니다.(첨부자료 12. 사업본부·사업소 및 출장소의 장 등의 직급기준 등)

최구식 정무부지사를 서부청사에 상주시키고 이름도 ‘서부 부지사’로 하겠다고 하였는데,   지방자치법 시행령 73조에는 부지사의 수와 직급, 업무에 대해 명시하고 있습니다. 4항에 ‘행정부지사는 시ㆍ도의 사무를 총괄하고 소속 공무원을 감독하며, 정무부지사는 해당 도지사를 보좌하여 정책과 기획의 수립에 참여하고 그 밖의 정무적 업무를 수행한다. 다만, 도의 정무부지사는 해당 도의 조례로 정하는 바에 따라 행정부지사의 업무를 분담하여 수행할 수 있다’고 명시하고 있습니다.

그리고 5항에는 ‘4항 단서에 따라 행정부지사의 업무를 분담하여 수행하는 정무부지사에 대한 명칭은 조례로 정한다’고 명시하고 있습니다.

조례로 업부분담에 대해 정하고 조례로 명칭을 정해야 한다는 것이나, 이 조례는 지방자치단체 상위법령을 위반하여 정할 수 없기 때문에 결국 ‘서부청사’에 ‘서부부지사’를 장으로 보내는 것은 업무분담의 문제가 아니므로 조례로 정할 수가 없는 사항이고 불가능합니다.

지방자치법 시행령 제73조(부시장ㆍ부지사 등의 수와 직급 등)

① 법 제110조제1항에 따라 특별시의 부시장은 3명, 광역시ㆍ특별자치시의 부시장과 도 및 특별자치도의 부지사는 2명(인구 800만 이상의 광역시 및 도는 3명)으로 한다.

④ 행정부지사는 도의 사무를 총괄하고 소속 공무원을 감독하며, 정무부지사는 해당 도지사를 보좌하여 정책과 기획의 수립에 참여하고 그 밖의 정무적 업무를 수행한다. 다만, 도의 정무부지사는 해당 도의 조례로 정하는 바에 따라 행정부지사의 업무를 분담하여 수행할 수 있다.

⑤ 제4항 단서에 따라 행정부지사의 업무를 분담하여 수행하는 정무부지사에 대한 명칭은 조례로 정한다.

(4) 직속기관 이전의 위법성

- 경남도는 인재개발원과 보건환경연구원을 진주의료원 건물로 이전하는 것을 확정하고 실시설계 과업지시를 하였습니다.

그런데 지방자치법 제113조에 따라 조례로 직속기관을 설치하고 있으며, 경상남도 행정기구설치조례에 그 사무소의 소재지를 명시하고 있습니다.

지방자치법 제113조(직속기관) 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도에 한한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.

경상남도 행정기구설치조례

제18조(설치) ① 법 제113조 및 「지방공무원 교육훈련법」 제8조에 따라 경상남도인재개발원(이하 “개발원”이라 한다)을 둔다.

② 개발원은 경상남도 창원시 의창구 사림로 45번길 59에 둔다.

제21조(설치) ① 법 제113조 및 「보건환경연구원법」 제2조에 따라 경상남도보건환경연구원(이하 “연구원”이라 한다)을 둔다.

② 연구원은 경상남도 창원시 의창구 사림로 45번길 75에 둔다.

- 서부청사 건립과 마찬가지로 법적 근거를 마련하지 않고 공사부터 진행시켜놓고 보자는 식으로 추진하고 있는 상황입니다.

나. 소결

경상남도의 서부청사 임의 용도변경은 지방자치법, 조례 등을 위반한 위법행위임에도 이를 검토조차 하지 아니하고, 불법적인 용도변경을 승인해주었습니다. 이에 대하여도 철저히 감사해 주시기 바랍니다.

4. 결론

- 공공보건의료권이란 공공의료법 제2조 제2호 각목 및 지방의료원법 제7조에서 명시하고 있는바와 같이 공공보건의료기관이 아닌 병원, 즉 민간병원이 수익성을 이유로 기피하고 있는 의료취약계층에게 사실상 보건권의 전부를 의미하는 것과 같습니다.

높은 의료비가 필요한 수술이나 고가 의약품을 사용할 필요가 없지만 거동 등 문제로 인하여 장기입원이 필요한 환자의 경우 입원이라는 진료를 필요로 하는 환자이지만 병원으로 하여금 수술이나 고가의약품 등으로부터 얻을 수 있는 수익은 담보되지 않아 입원만을 위한 충분한 병상을 확보하도록 기대하는 것은 매우 어렵습니다. 특별한 분만시설이 필요하나 그 수요층은 많지 않은 장애인 분만의 경우 역시, 그 진료를 위한 시설 및 인력에 드는 비용에 비하여 그 수익을 기대하기 어렵습니다. 진료행위로 수익을 얻어야 하는 민간병원은 수익이 보장되지 않는 위와 같은 진료를 대비하여 충분한 시설이나 간병인을 두지 않는 경우가 많고 처음부터 개설하지 않기도 합니다.

위와 같은 진료를 필요로 하는 환자는 대부분 저소득 계층이거나 독거노인, 장애인 등 의료취약계층입니다. 취약계층에게는 공공보건의료기관이 부존재하는 경우 진료기관을 선택할 여지가 없거나 아예 진료를 받지 못하는 심각한 결과를 낳을 수 있는 것입니다. 진주의료원의 경우 특히 저소득층 장기입원환자를 많이 수용하여 전체 입원환자의 상당수가 의료취약계층이라 할 수 있는데, 보건복지부의 2009년도 의료기관 평가결과에 따르면 업무성과에서 높은 평가를 받지 못하였음에도 입원환자의 만족도는 매우 높습니다. 이는 의료취약계층에 대한 공공보건의료의 기능을 확인할 수 있는 것임은 물론, 공공보건의료기관이 부존재하게 됨에 따라 의료취약계층에게 발생하는 보건권의 침해를 말해주는 것이기도 합니다.

- 그런데 우리의 공공보건의료기관의 비중은 진주의료원과 같은 지방거점병원과 보건소, 국립대병원 등을 모두 합하여 7%에 불과합니다. 이는 OECD 국가 평균 공공의료기관 비중이 70%이상인 것과 비교하면 매우 낮습니다. 병상수로 비교해보면, 2011년 기준 공공보건의료기관 병상수 비중은 10.4%로 OECD 평균 75.1%(2008~2009년 기준)의 7분의 1에 그쳤습니다. 우리나라와 1인당 GDP 수준이 비슷한 체코의 공공병상 비중은 91%, 스페인은 74%이며 ‘의료복지후진국’이라고 불리우는 미국의 공공병상 비중도 2010년 기준 25.8%로 우리보다 많습니다. 또한 2009. 8. 말 기준 보건소를 제외한 병원급 전국 공공의료기관은 181개로 경상남도 지역 19개 기관 중 진주 지역 주민들이 해당지역에서 이용할 수 있는 공공의료기관은 2개에 불과합니다.

공공보건의료기관 확충의 필요성에 대하여는 다언을 요하지 않습니다.

2010년도 기준 진주의료원을 이용했던 환자는 18만명 이상이고, 2013. 3. 26. 최초의 폐업방침 보도가 되었을 당시 진주의료원에 입원중이었던 환자는 200명이 넘었습니다. 여기에 공공보건의료기관으로서 진주의료원이 수행했던 보호자 없는 병동, 장애인 전문치과, 격리병상 운영, 농어촌 지역내 발병 질병에 대한 사업, 독거노인 무료방문진료, 만성질환 관리사업을 고려하여 보면 진주의료원이 없다면 진주 및 인근지역 주민들은 공공보건의료기관을 이용할 권리를 심각하게 침해받게 됩니다.

- 이러한 이유로 국가 보조금이 진주의료원 시설에 지원되었고 진주의료원은 이러한 공공보건의료 시설로서 취지에 맞게 유지운영되어야 합니다. 국회의 국정조사 특별위원회도 동일한 취지로 시정을 명하고 있습니다. 그런데도 경상남도와 홍준표 지사는 진주의료원을 재개원하는 것이 아니라, 거꾸로 진주의료원 시설을 불법적으로 용도 변경하여 경상남도 서부청사로 사용하려 하고 있습니다. 그리고 보건복지부는 국회를 기망하고 이러한 경상남도의 불법행위에 편승하여 이를 묵인하고 불법적인 용도변경을 승인해 주었습니다.

이에 대한 조속히 감사를 실시하여 위와 같은 위법하고 공익을 현저하게 침해하는 행위가 시정될 수 있도록 해주시기 바랍니다.

첨부 자료

첨부자료 1. 보건복지부 공문

첨부자료 2. 진주시 공고 제2014-1111호

첨부자료 3. 진주시 고시 제2014-84호

첨부자료 4. 도시계획위원회 개최 결과

첨부자료 5. 경상남도 고시 제2014-313호

첨부자료 6. 국고보조사업(지역거점병원 기능보강) 완료 실적보고서

첨부자료 7. 국고보조사업(지역거점병원 기능보강) 완료 실적보고서

첨부자료 8. 국정조사 결과보고서 중 일부

첨부자료 9. 경상남도 행정사무감사 자료

첨부자료 10. 경상남도청 서부청사건립 조례 제정계획

첨부자료 11. 경상남도서부청사 소수선공사 계획 및 실시설계 용역 과업지시서 중 일부

첨부자료 12. 사업본부·사업소 및 출장소의 장 등의 직급기준  등