2014. 08. 19

2013년

복지 분야 결산 분석

의무지출 외에는 복지 분야 재정 증가율 저조,
지방비의 국고보조의무지출 증가로 지방재정 악화
지방세제 개편, 중앙정부의 보조율 현실화 등
복지국가체제에 부응하는 조세재정으로 전환해야

01 2013년 복지 분야 결산

02 개별 부문별 검토

03 재정운용

차례

01 2013년 복지 분야 결산	4

1. 복지 분야 재원배분 추이	4

2. 불용액 발생 분야 원인 분석	4

3. 지방재정 악화에 대한 대책 필요	4

02 개별 부문별 검토	6

1. 기초생활보장	6

2. 긴급복지	7

3. 보육부문	8

4. 기초노령연금	8

5. 건강보험	9

6. 보건산업육성	9

7. 노인장기요양보험제도	10

8. 노인복지	10

9. 장애인복지	11

10. 국립병원	12

03 재정운용	13

들어가며

본 보고서는 감사원에서 발간한 『2013 회계연도 결산보고서』의 복지 분야 결산을 분석하여 작성하였습니다.

01 2013년 복지 분야 결산 분석

복지 분야 재원배분 추이

복지 분야의 최근 5년간(2009~2013년) 예결산 추이를 살펴보면, 사회보험인 국민연금 급여증가분과 영유아 전면 무상보육 시행 부문, 의료급여 경상보조부문 및 공무원 등에 대한 건강보험료 사용자 부담분 증가를 제외하고는 예산 증가율은 극히 미미한 실정임. 즉 예산 증가분의 대부분은 의무지출 자연증가분에 기인한 것임. 이와 같은 재원배분의 절대적인 부족으로 인하여 복지 분야 공약사항 이행을 폐지 및 축소하는 결과를 초래하고 있으며 결산 결과상으로도 신규 대상자가 발생하는 경우가 거의 없고, 복지혜택의 질이 향상되는 것을 기대할 수 없음이 확인됨.

불용액 발생 분야 원인 분석

주택 부문(92.0%)과 식품의약안전 부문(95.2%)이 상대적으로 집행률이 낮게 나타남. 주택부문의 불용액이 과다 발생한 이유는 정부가 서민들의 주거권 보장보다는 주택가격 하락 억제 등을 위한 정책에 우선한 결과로 보임. 또한 노동 부문의 경우, 사회보험사각지대 사업의 지원실적 저조(현액 대비 82.6%)는 동 사업을 적극적으로 실천할 수 있는 공공전달체계의 미흡 때문으로 판단되며 이 역시 공공전달체계 확충을 통하여 시정될 필요가 있음.

지방재정 악화에 대한 대책 필요

2009년부터 2013년까지 국고보조 의무지출의 연평균 증가율은 10.4%이고, 국비와 지방비의 연평균 증가율은 각각 9.2%와 13.4%로 지방비부담 증가율이 4.2% 높음. 재원부담 증가규모로 보면 국고 : 지방비 비율이 61% : 39%로 되어 있으나 지방비의 국고보조의무지출 규모가 커지는 반면, 지방재정수입 감소 등으로 인해 재정 자립도 및 자주도가 모두 지속적으로 저하되고 있음.

<표 1> 국가 주요 복지시책 확대에 따른 지방비 부담 현황                             (단위: 조원)

자료 : 2013년 회계연도 결산 및 예비지출 승인의 건 총괄검토보고,

예산결산특별위원회 전문위원, p306에서 재인용.

구 분		2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
’08년	기초노령연금 신설	0.8	1.1	1.0	1.0	1.0	1.1	1.8
’09년	양육수당 신설	-	0.03	0.07	0.1	0.1	1.0	0.8
’10년	장애인연금 신설	-	-	0.07	0.1	0.1	0.2	0.2
’11년	영유아 보육료 확대	-	-	1.8	2.0	2.4	2.7	2.0
			1.13	2.94	3.2	3.6	5	4.8

<표 2> 국고보조사업 관련 재원분담 현황(당초 예산기준)                           (단위: 조원, %)

자료 : 2013년 회계연도 결산 및 예비지출 승인의 건 총괄검토보고,

예산결산특별위원회 전문위원, p306에서 재인용.

구분	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년
지방 예산(A)	137.5	139.9	141.0	151.0	156.9
국고보조사업(B) (비중 B/A)	41.8 (30.4%)	46.7 (33.4%)	48.6 (34.5%)	52.6 (34.8%)	56.7 (35.1%)
국고보조금 (보조율)	26.6 (64%)	29.2 (63%)	30.1 (62%)	32.1 (61%)	34.0 (61%)
대응지방비 (부담율)	15.2 (36%)	17.5 (37%)	18.5 (38%)	20.5 (39%)	22.7 (39%)

중앙정부가 지방재정의 부담능력을 고려하지 않고 불합리한 보조금 보조율을 책정하고 지방이양복지사업을 유지한 상태에서 최근 무상보육이나 향후의 기초연금 등 막대한 추가 재정부담이 발생하는 법률 및 정책을 시행하고 있음. 그 결과 지방재정의 열악, 예산 부족, 재량지출형 복지사업 위축 등의 악순환이 초래됨.

따라서 전국적으로 차별 없이 적용되어야 하는 영유아보육사업, 기초연금 등의 경우에는 중앙 정부사업으로 전환하는 것을 적극 검토하여야 하고, 부득이하게 현재와 같은 국고보조 사업으로 유지할 때에도 국고보조율을 대폭 인상하는 방향으로 재정운용을 변동하여 적정 수준의 지방비가 매칭 될 수 있도록 해야 함. 또한 지역 실정에 맞는 차등 포괄보조금 시행 및 지방의 새로운 세원확보 등 지방재정을 건실화하기 위한 법적․제도적 노력을 기울여야 함.

02 개별 부문별 검토

기초생활보장

기초생활수급자의 감소

문제점

한국보건사회연구원의 조사결과에 따르면, 우리나라의 절대적 빈곤율(최저생계비 이하)은 2012년 기준 9.1%(가처분소득 기준)에 해당함. 그러나 기초보장수급자수는 4만 3,000여명이 감소되었음(169,655명 탈락/신규 12만 2,000여명). 이는 정부가 엄격한 수급관리를 통해 수급자들에 대한 실제 부양 여부를 불문하고 수급탈락을 시키는 반면, 기초자치단체에서 수급자를 적극 발굴 및 선정하지 않고 있기 때문으로 보임.

한국보건사회연구원, 「2013년 빈곤통계연보」, 2013.12월

대안

지방재력의 여력을 확보하여 복지급부행정이 위축되지 않도록 보조금 보조율 인상 등 재정 및 예산조치가 이루어져야 함.

기초생활보장업무를 전담하는 공무원들을 충원하기 위한 예산을 확충해야 함.

사회복지전담공무원들이 적극적으로 수급자를 발굴 및 선정하도록 수급자 발굴에 제도적 인센티브 도입을 적극 검토할 필요가 있음.

사회복지 전달체계를 확대하는데 족쇄가 되는 총액인건비제도는 폐지하거나 복지전달체계 확충에는 적용을 배제하도록 제도를 개선할 필요가 있음.

의료급여의 과도한 증가

문제점

의료급여와 관련한 경상보조비가 2012년에는 11,182백만원, 2013년에는 11,583백만원으로 401백만원이 증가하였음. 이는 의료기관의 과잉․중복진료 및 급여비용의 인상 등에 기인한 것으로 보임.

대안

과잉 의료수급을 통제하기 위해 패널티를 도입하는 것은 수급자의 건강권을 침해할 우려가 있으므로 적정 의료수급을 하는 고령 수급자들에 대하여 ‘건강관리비’(가칭) 정도의 항목을 신설하여 소득에서 제외되는 현금 인센티브를 지급하는 등의 적극적인 대책 마련이 필요함.

비수급 빈곤층에 대한 의료급여를 확대하여 수급자들과의 형평성을 제고하기 위한 법적․제도적 노력이 강구되어야 함.

자활사업 계획 대비 실적 저조 관련

문제점

68,897백만원의 막대한 불용액이 발생하였으며, 이는 현재 자활사업의 정책적 문제점 때문으로 보임. 현재의 자활사업은 일정 연령대의 수급자들을 원칙적으로 근로능력 있는 자로 판정하고 수급조건으로 근로를 부과하는 방식으로 진행되고 있으나, 수급자들 대부분은 시장에서 배제된 사람들로 자발적인 자활사업 참여를 기대하기 어렵고 자활사업 참여로 인한 소득은 소득인정액으로 대부분 산입되기 때문에 근로유인 동기가 부족한 문제점이 있음.

대안

근로능력이 있는 수급자들의 경우 탈수급을 촉진하기 위해 일정 기간 동안 기본재산을 적립하도록 하고 수입에 해당하는 금액은 소득공제를 하여 재산을 형성할 수 있도록 해야 함.

최저생계비 이상의 소득을 올린 경우, 법률상 몇 년간 의료급여 수급 등을 보장하도록 하는 등 실질적인 탈수급 요인을 제공하여야 자활사업의 실효성을 제고할 수 있음.

자활사업을 합리적인 범위 내로 축소하고, 자활사업의 실효성을 제고할 수 있는 제도 개선에 따라 소요되는 예산은 추가적인 예산 항목으로 전용될 필요가 있음.

긴급복지

문제점

긴급복지 항목에서 26,514백만원의 불용액이 발생하였음. 현장성 있는 복지서비스를 할 수 있는 공적 전달체계의 부재로 비수급자인 빈곤 사각지대의 대상자를 발굴 및 선정할 수 없는데 기인한 것임.

대안

공공부조 전반에 관하여 예산의 일정 비율을 전달체계 구축용 예산으로 편성하고, 서비스 제공자들이 적극적으로 수급자를 발굴 및 선정하는 체계로 개편하는 것이 필요함.

긴급복지의 경우에는 48시간 이내의 선지급 및 후심사와 기초생활보장 수급으로의 연계와 같은 제도로 확대 개편할 필요가 있음.

보육부문

문제점

가정양육수당 : 본예산 880,950백만원, 집행액 792,941백만원으로 88,009백만원의 막대한 불용액이 발생하였음.

공공관리 책임성 : 중앙정부 보조사업인 보육 및 유아교육사업과 관련하여 전자바우처를 통한 보육료를 지원하는 것 이외에 어린이집, 유치원을 공공관리하기 위한 공공관리전달체계에 예산이 투입되지 않고 있음. 이는 보육사업에 대한 공공관리 운영에 대한 책임성을 저버리는 것으로 국민만족도, 보육의 질을 확보하지 못하며, 민간어린이집의 특과활동비 등의 부모의 추가부담이 있을 수 있음.

보육서비스 : 국․공립어린이집 신축은 129개에 불과하며, 어린이집 신축을 위한 어린이집 기능보강 사업 예산은 작년대비 6.3% 감소하였음.

대안

가정양육수당 : 집행률 저조는 예상되었던 결과임. 다른 법제도 보완이 없는 상태에서 가정양육수당은 여성에게 영유아돌봄을 강제하는 것으로 일․가정 양립의 측면이나 젠더의 관점에서 평등의 원칙에 어긋나는 정책으로 제고해야 함.

공공관리 책임성 : 공공관리운영체계 구축을 위하여 전체 보육 예산의 최소한 5%정도를 책정하여 기초자치단체에서 보육시설을 상시 관리감독하고 국․공립시설을 운영하는 전담공무원들을 두는 등 전달체계를 대폭 확충해야 함.

보육서비스 : 국․공립보육시설 확충(민간어린이집 전환 포함)에 대한 충분한 투자가 필요하며, 국․공립시설을 최소 30%정도까지 확충해야 함.

기초노령연금

문제점

기초노령연금법(법률 제8385호) 부칙 제3조에서 수급자가 65세 이상 노인의 70%수준이 되도록 기초노령연금을 지급할 의무를 국가에 부여하고 있으며 부칙 제4조 제1항에서는 기초노령연금을 A값의 5%에서 시작해서 2028년까지 10%가 되도록 단계적으로 인상하도록 규정하고 있음. 그러나 2013년도 예산안은 기초노령연금 A값을 전혀 인상하지 않고 5%를 기준으로 한 금액이었으며 65세 이상 노인 인구의 70%에 훨씬 미달하는 금액을 예산으로 반영하였음.

집행 결과를 살펴보면, 2013년 기초노령연금 수급자 404.5만 명으로 65세 이상 노인의 64.7%에 그치고 있어 의도적인 예산 축소 및 이에 따른 예산맞춤형 집행을 하고 있다고 볼 수 있음. 이번에 제정된 기초연금법에서도 동일한 문제가 발생할 수 있음.

특히, 기초생활보장 수급자는 기초노령연금이 소득으로 산입되어 그만큼의 생계급여를 받지 못하거나 오히려 수급에서 탈락할 위험까지 있어 기초노령연금신청을 하지 않고 있음. 노인빈곤의 심각성을 감안하면 최우선적으로 해결하여야 할 문제임.

대안

노인빈곤 문제를 해결하기 위해서는 기초생활보장수급자에게 기초연금 급여를 지급하고 전부 또는 최소한 1/2이상의 금액을 소득에서 공제하는 보완책을 마련하여야 함.

기초연금법에 따라 최소한 노인인구의 70%가 기초연금의 혜택을 받을 수 있도록 2015년 예산에 반영하여야 함.

건강보험

문제점

현행 국민건강보험법 제108조에 따르면, 매년 전체 건강보험료 예상수입액의 14%를 정부에서 국고로 지원하고, 2016년도까지는 예상수입액의 6%에 해당하는 금액을 국민건강증진기금에서 지원하여야 하나, 2013년도에 약 1조 3,144억 원의 국고지원이 덜 지급되었음. 2013년 건강보험료 수입 39조 319억 원이며 20%에 해당하는 7조 8,603억 원을 지원해야하나, 정부가 일반회계로 지원한 금액 5조 4,933억 원, 건강증진기금에서 지원한 금액 9,986억 원으로 총 6조 4,919억 원으로 그쳤음.

건강보험공단의 '건강보험에 대한 정부지원금 교부 현황'에 따르면, 최근 6년간 정부가 건강보험에 지원해야 할 국고지원금 중 미지급액이 2007년 6,739억 원, 2008년 9,684억 원, 2009년 5,546억 원, 2010년 8,354억 원, 2011년 1조 5,561억 원, 2012년 1조 9,348억 원 등으로 총 6조 5,412억 원임. 정부의 국고지원 의무를 규정한 '건강보험재정건전화 특별법'이 제정된 2002년도부터 따져보면 국조지원 미지급액은 이보다 훨씬 더 많을 것으로 추정됨.

대안

건강보장성이 낮아지고 있는 추세에서, 정부는 법에 규정된 건강보험 국고지원 20%를 지켜야 할 것임.

보건산업

문제점

보건산업육성에 대한 지원은 약 5천억 원(일반회계 보건의료부문 3,051억원, 건강증진기금 1,897억 원)에 이름. 그러나 정부투자사업에 대한 평가는 거의 이루어지지 않고 있어 재정투입에 대한 효과성이 검증되지 않고 있음.

대안

애초 예상한 사업적 타당성, 국민경제에 끼치는 효과(다양한 양질의 일자리 창출, 일부대기업이 얻은 수익이 지역경제활성화 등)를 달성할 수 있을지에 대한 검증절차를 거치고 향후 예산에 반영하는 과정이 있어야 함.

노인장기요양보험제도

문제점

노인장기요양 등급 인정자 누적 총수는 378,493명으로 2013년 65세 이상 노인인구 6,137,702명의 6.2%에 불과하며 2조원을 상회하는 누적흑자를 보임. OECD 국가의 노인장기요양보험 평균 수혜율이 10%가 넘고 우리나라 노인의 기능제한율이 14.9%임을 고려하면 우리나라 노인의 장기요양서비스 욕구는 충분히 표출되지 못한 것으로 추정됨.

일상생활기술능력 또는 도구적 일상생활기술능력에 한가지 이상 제한이 있는 노인의 비율

1등급의 월이용 한도액은 1,140,600원으로 방문요양만을 이용한 경우 하루 4시간 28일간 서비스를 이용할 수 있는 금액으로 이는 가족의 부양부담 감소와 노인 삶의 질 증진이라는 제도의 목적 달성에 한계가 있음.

대안

급여의 양을 점진적으로 확대하는 방안을 적극적으로 모색해야 함.

보험급여 지출분의 50%로 규정되어 있는 준비금은 노인인구의 증가속도, 잠재된 장기요양서비스 욕구, 치매특별등급제의 실시에 따른 대상자 규모 확대 등을 고려하여 재원을 축소하는 것에 대한 신중한 검토가 요구됨.

노인복지

문제점

노인장기요양보험 연구개발비 예산액 중 72,300,000원의 불용액이 발생되었음. 사전계획에 근거해 연구비가 책정되지 않았거나, 발주한 연구용역 체결이 이루어지지 못해 발생한 것으로 판단됨.

노인생활안정 중 노인복지지원 예산액 중 8,279,008,060원의 불용액이 발생되었음. 노인빈곤율이 45%이상인 우리나라 현실상 반드시 사용되었어야 하는 예산임에도 불용액이 발생한 것에 대한 분석이 요구됨.

대안

노인장기요양보험 연구개발비 : 사전계획 없이 연구비가 책정되었다면, 한국보건사회연구원 등 노인장기요양보험 관련 연구를 주도해 온 연구기관과 사전 협의를 통해 다음해 진행되어야 할 연구에 대해 논의하고, 이를 근거로 연구비를 책정하는 방안이 고려될 필요가 있음. 발주한 연구용역이 체결되지 못한 경우라면, 연구비 규모의 현실성 여부 등 연구용역 체결의 장애요소를 밝히고 수정해야 함.

노인복지지원 : 노인복지지원 예산을 통해 지원되는 사업의 대상자 조건이 수혜자 규모를 축소하지 않는지 등 사업 수행의 장애요소를 분석할 필요가 있음.

장애인복지

문제점

활동지원급여 : 실집행률 87.5%에 그침(예산 3,656억 8,800만원, 집행 3,198억 5,800만원). 장애등급심사 과정에서 1,2급 장애 판정수가 예상보다 적은 것에 기인한 것으로, 장애인 등급심사제도를 강화하고 관련 예산을 대폭 확충한 통제지향적 정책의 결과물로 보임.

발달재활서비스 : 발달재활서비스 이용률이 연차적으로 저하되고 있는데 본인부담금에 기인한 것으로 추정됨.

장애인 거주시설 미설치 지역에 대한 지원 : 2013년 장애인 거주시설 미설치 시·군·구 5개 지역에 사업대상을 확정하였으나 4개 지역에서 님비현상 및 지방비 미확보 등으로 인해 사업을 포기함.

장애인 등급제도 : 장애인복지예산은 장애인등급심사제도와 관련된 예산이 지속적이며 큰 폭으로 증가하고 있음.

대안

활동지원급여 : 장애인에 대한 인권침해적이며 통제적인 장애등급제도를 폐지 또는 대폭 완화해야 함. 욕구판정체계를 장애인 중심적으로 재편하여 필요에 따른 24시간 활동보조제도를 도입해야 함.

발달재활서비스 : 부담능력에 맞도록 본인부담금을 무상에서 일정 부분 부담하는 차등 급여를 실시하는 등 이를 보완하는 제도의 개선이 필요함.

장애인 거주시설 미설치 지역에 대한 지원 : 교부금 또는 보조금에서 인센티브와 패널티를 신설하는 등의 대책마련이 필요함.

국립병원

문제점

국립병원들의 손익계정에서 불용액이 증가하고 있는데 정원미달 운영에 따른 지급사유 미발생이 공통적인 원인임.

대안

국립병원들의 정원미달에 대한 원인을 분석하고 의료서비스 질 개선 등 개선사항을 검토하여 차기 예산에서 문제가 발생하지 않도록 해야 함.

03 재정운용

우리나라의 2013년도 GDP 대비 공공부문 총수입은 24.6%(351.9조원)이고, 총지출은 23.6%(337.7조원)임. 이는 OECD 국가들 보다 현저히 낮은 비율일 뿐 아니라 재정부담능력 대비 공공수입 및 공공지출이 적음.

관리재정수지 적자가 지속적으로 확대되고 있고, 이를 주로 적자국채 발행으로 보전하는 것은 조세정의차원에서도 문제가 있는 것임. 현 정부의 재정지출구조 개혁과 일부 조세감면의 축소, 폐지만으로는 재정부족 문제를 해결하기 어렵다는 것도 확인되고 있음. 보편적으로 세원을 확충하고 부담능력에 적합하도록 누진 과세 체계를 정비하는 등 보편적 복지국가체제에 부응하는 조세재정 기조로 전환할 필요가 있음.

특히, 지방재정의 자립도 및 자주도를 제고하여 안정적 복지업무를 위한 지방세제 개편 등 지방재정 확충을 위한 법․제도 정비도 수반되어야 하며, 보조금 사업의 경우 중앙정부의 보조율의 현실화 등의 노력이 필요함. □

참여연대 이슈리포트

2013년 복지 분야 결산 분석

발행일  2014. 08. 19

발행처  참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이찬진 변호사)

담  당  이경민 간사 02-723-5056 welfare@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2014 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

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