[첨부자료 1]

국민기초생활보장 지키기 연석회의

정부의 국민기초생활보장제도 개편방안 문제점에 대한 기자설명회

박근혜 정부 ‘맞춤형 개별급여’의 불편한 진실

2014년 2월 12일(수) 오전 10시, 민주노총 13층 대회의실

국민기초생활보장법 제정의 의미

국민기초생활보장법이 제정된 것은 IMF외환위기에 따른 대량실업 발생, 정부 대책의 부재의 영향을 받았음. 경제위기는 누구나 실업자와 빈민이 될 수 있다는 사실을 확인시켜 주었고, 결과적으로 기초생활보장의 책임은 개인이 아닌 국가에게 있다는 개념이 확산되었음. 더욱이 근로능력의 유무에 따라 보호여부를 결정하는 미온적 정부정책은 경제위기 상황에서 무용지물이라는 것에 대한 사회적 공감대가 형성되었음.

이에 1999년 제정된 국민기초생활보장법은 헌법에서 규정한 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 현실 세계에서 구현한 최초의 법률로서, 이 법을 통하여 국민은 정부로부터 기초적인 생활에 대한 권리를 법적으로 보장받게 되었다. 우리 사회가 문명화된 사회권의 시대를 맞이하는 시발점이 되었음.
개인과 가족에게 전가된 빈곤 문제의 책임을 국가 차원으로 끌어올린 기초법은 복지가 ‘시혜’가 아닌 국민의 ‘권리’임을 천명한 것임.

구체적으로 법에서 규정하는 핵심 내용은,

1) `나이와 성별, 그리고 근로능력 여부와 상관없이, 소득이 일정수준 이하인 저소득층에게 기초적인 생활을 보장함(법 제5조).

2) 수급자의 생활수준은 소득인정액과 급여를 합해서 최저생계비 이상이 되도록 보장하고 있음(법 제7조).
국민기초생활보장법(이하 “기초법”)은 “국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 필요한 최소한의 비용으로서 제6조에 따라 보건복지부장관이 공표하는 금액”인 최저생계비(2조6호)와 “개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액”인 소득인정액 개념(2조8호)을 근간으로 하고 있음.
기초법은 소득인정액이 최저생계비 이하인 자에게 급여와 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 최저생계비와의 차액이상(7조2항)으로 보충급여를 하되, 부양능력이 있는 부양의무자가 있는 경우 수급권자에서 원칙적으로 제외하는 권리성 급여 제도로 되어 있음.

3) 전문가와 공익대표 그리고 공무원으로 구성된 생활보장위원회가 제도의 기본 골격에 해당하는 주요한 내용을 심의․의결하도록 하여 민주적 정당성을 확보하고 있음(법 제20조).

2. 기초생활보장사업 현황

1) 기초생활보장사업의 예산은 2007년 6조 6,157억원에서 2013년 8조 7,689억원으로, 7개년 연평균 4.8% 증가함.

2007~2013년 기초생활보장사업의 예산 추이

(단위: 억원)

2) 기초생활보장급여 수급자 수는 2007년부터 2010년까지는 153~157만명대를 유지하였으나, 2011년 147만명, 2012년 139만명으로 감소함.

기초생활보장급여 수급자 추이

(단위: 만명)

3) 긴급복지지원 수급자 수는 2007년 3만 176명에서 2012년 5만 3,705명으로 증가(연평균 증가율 12.2%)하였고, 취약계층의료비지원 수급자 수는 2007년 20만 3,877명에서 2012년 32만 2,454명으로 증가(연평균 증가율 9.6%)함.

4) 기초생활보장제도를 중심으로 하는 공공부조제도의 광범위한 사각지대

- 기초생활보장제도 신청 탈락 이유 중 74.2%가 부양의무자 기준 초과

3. 현 정부의 국민기초생활보장제도 개편 방안

- 현 정부는 인수위 시절부터 기존의 저소득층을 위한 급여체계를 근본적으로 개편한다고 공언했고, 개편을 이끄는 두 개의 축으로 ‘생활영역별 맞춤형 급여체계 구축’과 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원’을 설정한 바 있음.

- 2013년 9월 관계부처 합동으로 “기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안”을 사회보장위원회에 다시 제출하게 됨. 이 보고서에서 현 정부는 (1) All or Nothing의 선정기준을 다충화하여 탈수급의 유인을 제고하며, (2) 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영하여 보장수준을 현실화하며, (3) 부양의무자 기준을 완화하여 기초생활보장제도의 사각지대를 해소하겠다고 공언하고 있음.

- 위의 그림을 피상적으로 살펴보면, 국민기초생활보장제도가 한 단계 도약하여 이제는 새로운 차원에서 수급장의 보장성을 강화하고 탈수급을 촉진하는 듯이 보임. 하지만 이 개편안으로는 보장성이 강화되지 않거니와, 선정기준을 다층화하여 탈수급을 촉진하는 것은 요원해 보임.

- 물론 부양의무자 기준 완화는 평가할 만하지만, 나머지 개편내용은 국민기초생활보장제도를 현행 국민의 권리성 공공부조제도에서 행정부의 재량형 프로그램으로 전락시키는 것이라고 할 수 있음.

4. 생애주기별 맞춤형 개별급여의 오해와 진실

오해1. All or Nothing : 현 기초보장제도는 통합급여 방식으로 소득 수준이 최저생계비 이하인 수급자에게 ‘모든 급여를 통합적으로 제공’함.

진실1-1. 현재 수급자들이 모든 급여(생계/의료/교육/주거/자활 등)를 받고 있지 않음.

- 현재도 수급자 중 아이를 키우는 가구만 교육급여 제공

- 주거급여 또한 일정한 주거환경 기준에 해당하는 경우만 주거급여를 지급하고 있음.

- 의료급여는 1종과 2종을 구분하여 근로능력이 있는 수급자에게는 의료보호 2종을 통해 수급자에게 일부 의료비를 본인부담 하도록 하고 있음. 어욱이 의료급여 이용자의 대부분은 장애인 및 노인 수급자에게 집중되어 있음. 오히려 비현실적인 근로능력 판정기준의 적용으로 근로가 불가능한 비수급빈곤층이 상당히 존재함.

진실 1-2. 수급자가 되지 못하면 어떤 급여도 받을 수 없는 문제점 있음(넓은 사각지대)

- 사각지대(비수급빈곤층) 발생원인 ① 비현실적인 부양의무자 기준, ② 시장금리보다 높은 소득환산율 적용, ③ 지역별-도시규모별 적정성 결여 ④ 비현실적인 최저생계비 ⑤ 보편적 사회보장제도 및 사회적 안전망의 결여

- 그러나 현재 정부여당이 추진하려는 개선안은 위에서 제시된 어떤 문제점도 제대로 해결하지 못함. 오히려 제도의 권리성을 훼손하여 장기적으로 국민의 생존권과 관계없이 행정부처의 재량에 따라 급여수준을 쉽게 조정할 수 있는 절차적 편리성을 추구하고 있음.

오해2. 수급권자가 83만가구에서 110만 가구로 늘어나 사각지대를 축소하는 좋은 제도

진실2-1. 기존의 수급자 역탈락 발생

- 개별급여로 변경될 경우 현재 수급자 중 일부는 수급액이 축소되거나 수급권을 박탈당하는 수급자가 발생함.

- 현재 정부는 이런 경우를 대비하여 1년 간 수급권을 유보 및 보조하겠는 입장이나, 기존 수급자들의 생존권을 위협하며, 혼란을 야기한 부분은 해결되지 않음.

진실2-2. 下石上臺(하석상대)

- 2014년 기초보장제도 예산편성을 살펴보면 가장 인상률이 높은 예산은 주거급여(28.0%), 취약계층 의료비 지원(17.3%)임. 반면에 삭감률이 높은 예산은 긴급복지(△20.0%), 교육급여(△14.2%), 자활지원(△7.7%), 생계급여(△2.6%)순으로 2013년 최저생계비가 인상된 부분을 감안하면 오히려 예산이 축소됨.

진실2-3. 비수급빈곤층이 주거 및 교육급여를 받기위해 수급자에 대한 낙인을 무릅쓰고 수급층으로 유입되기에는 각 개별 급여의 보장수준이 여전히 낮음.

- 수급자 범위가 가장 크게 확대되는 주거 및 교육급여는 대부분 현금급여가 아닌 바우처 및 현물급여로 제공될 예정이며, 그 보장수준도 매우 낮아 정부여당이 홍보하는 것처럼 실질적인 제도개선을 체감하기 어려움.

- 2013년 국회예산정책처 발표에도 개별급여 도입 후에는 오히려 예산이 축소된다고 발표함.

· 국회예산정책처가 2012년 결산 기준으로 변경안의 소요예산을 추계한 결과, 중앙정부 부담분은 2012년 중앙정부 결산액인 7조 880억원보다 약 8.2% 적은 6조 5,068억 3,100만원으로 추산됨.

- 변경안 소요예산은 현행과 동일한 수급자 선정기준, 급여별 단가 등을 전제로 개별급여화를 실시할 때의 추계치임.

* 출처 : 2013-06-05, 국회예산정책처, 기초생활보장사업 평가보고서

오해3. 상대적 빈곤 관점이 중위소득으로 변경하여 급여수준도 최저생계비보다 높아질 것임

진실3. 정부여당의 입장은 구체적인 상대적 수준을 법에 명시하지 하지 않겠다는 것으로 상대적 수준은 ‘고려’의 대상이지 절대적 기준으로 적용할 의지 없음.

- ‘맞춤형 개별급여’ 도입 초기에는 제도변경에 따른 사회적 저항을 피하기 위해 보장수준을 일시적으로 높일 수 있으나, 반대로 정부재량으로 쉽게 보장수준을 낮추는 것도 가능하게 됨.

- 그러므로 정부여당의 개선안으로 인해 최저생계비보다 급여수준이 높아진다는 기대는 법적으로 명확히 보장된 권리가 아니므로 장기적으로 담보되지 않은 허구에 불과함.

5. 국민기초생활보장법 개정법률안 및 정부입장의 문제점

1) 최저생계비 폐지

현행	유재중의원안	수정 검토
6. "최저생계비"란 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 필요한 최소한의 비용으로서 제6조에 따라 보건복지부장관이 공표하는 금액을 말한다.	6. "최저생계비"란 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 필요한 최소한의 비용으로서 제6조에 따라 공표하는 금액 등을 말한다.	6. "최저보장수준"이란 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 필요한 최소한의 비용으로서 제6조에 따라 급여의 종류별로 공표하는 급여의 금액이나 보장수준을 말한다.
<신 설>		12. “기준 중위소득”이란 보건복지부장관이 급여의 기준 등에 활용하기 위하여 고시하는 국민 가구소득의 중위값을 말한다. 이 경우 기준 중위소득의 산정 방법 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

- 현행 ‘최저생계비’는 수급자 선정기준(소득인정액이 최저생계비 이하)이면서 급여의 수준(건강하고 문화적인 최저생활 유지)의 역할을 하고 있음.

- 현재 기초생활보장제도예산은 경성예산으로 최우선으로 국가가 국민의 최저생활을 보장하기 위한 책무를 수행하나, 최저생계비가 폐지되면 연성예산으로 변경되어 국가의 경제상황, 행정부처의 재정역량에 따라 예산책정의 우선순위에서 다른 복지정책에 밀려날 수 있으며, 축소될 수 있음.

- 국민이 보장받아야할 기초생활에 대한 정보 접근성을 상실하게 됨. 매년 발표되는 가구수별 최저생계비는 교육수준, 지역, 환경과 상관없이 국민 개개인이 국가로부터 보장받아야할 정보와 권한 명확히 알 수 있었으나, 이 제도가 폐지됨에 따라 기초생활보장에 대한 정보를 행정부처가 독점하게 됨.

- 최저생계비 대신 대체 된 ‘최저보장수준’이 무엇을 의미하는지도 불명확하며, 수준을 결정하는 기준 및 절차를 각 급여를 담당하는 행정부처에게 맡기고 있어 결국 국민이 가진 모든 수급권한을 각 행정부처가 빼앗아 가는 것임.

- ‘기준중위소득’의 산정방법 및 절차를 법에 명시하지 않고 대통령령으로 하며, 구체적인 비율을 법에 명시하지 않고 있음. 또 급여기준의 구체적인 기준으로 사용하는 것이 아니고 ‘활용’하는 수단으로 상대적 빈곤에 대한 보장성이 담보되지 않음.

- 최저생계비의 사회적 역할 간과한 것임. 이미 최저생계비는 최저임금, 생활임금, 생활수준을 결정하는 중요한 사회적 지표로서 역할을 하고 있음. 또한, 대학입학전형, 학자금대출, 장학제도, 보육시설 우선입학 기준, 공공시설 입장료, 장기요양제도, 취업전형, 기타 사회복지서비스(난방비, 전기세, 생필품 지원, 문화센터 이용)등 수많은 사회체계 내에서 기준으로서 역할을 하고 있음. 이런 상황에서 각 급여별 수급자 선정기준을 설정하는 것은 심각한 사회적 혼란을 야기할 수 있음.

2) 급여대상 선정기준과 급여수준의 분리 : 보충급여 해체

현행	유재중의원안	수정 검토
제5조(수급권자의 범위) ① 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 사람으로 한다.	제5조 <삭 제>	제5조 (개정안과 같음)
제8조(생계급여의 내용) (생 략)	제8조(생계급여의 내용 등) ① (현행과 같음)	제8조(생계급여의 내용 등) ① (현행과 같음)
<신 설>	② 생계급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람을 말한다.	② 생계급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 중앙생활보장위원회의 심의․의결을 거쳐 정하는 기준 중위소득의 일정비율에 해당하는 금액(이하 “생계급여 선정기준”이라 한다) 이하인 사람으로 한다. 이 경우 생계급여의 수준은 생계급여와 소득인정액을 포함하여 생계급여 선정기준 이상이 되도록 하여야 한다.
…	…	…
<신 설>	제12조의2(의료급여) ① 의료급여는 수급자에게 건강한 생활을 유지하는데 필요한 각종 검사 및 치료 등을 지급하는 것으로 한다.	제12조의2(의료급여) ① (개정안과 같음)
	② 의료급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람을 말한다.	② 의료급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 중앙생활보장위원회의 심의․의결을 거쳐 정하는 기준 중위소득의 일정비율에 해당하는 금액(“의료급여 선정기준”이라 한다) 이하인 사람으로 한다.

- 최저생계비는 급여 대상자의 선정기준이자, 급여수준의 결정 기준으로서, 대상자가 선정되면 동시에 부족한 부분에 대해 보충되도록 급여수준이 적용 되었음.

- 그러나 정부여당이 추진하려는 개별급여는 각 급여별로 대상자 선정기준을 달리하고, 급여수준도 대상자 선정기준과 별개로 정하도록 함으로써 부족한 부분을 채워주는 보충급여를 폐기하고 권리가 아닌 시혜적 급여, 프로그램화된 공공부조 제도로 변형시킴.

현행	유재중의원안	수정 검토
③ 보건복지부장관은 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 3년마다 하며, 이에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.	<삭 제>	<삭 제>
<신 설>		④ 보건복지부장관은 빈곤계층의 규모, 생활실태 등을 파악하기 위하여 3년마다 빈곤실태조사를 실시하며, 이에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

3) 빈곤층에 대한 사회적 배제

- 최저생계비를 폐지하며 빈곤가구에 대한 실태조사를 통하여 도출되는 최저보장수준으로 변경하는 것은 빈곤층을 사회에서 본질적으로 배제하고 더욱 궁지로 몰아넣을 것임. 일반 국민의 생활을 기준으로 한 최저생활보장이 아닌 빈곤층의 실태를 중심으로 문제를 파악하는 것은 빈곤층을 바라보는 관점에서 큰 차이가 있음.

4) 급여 결정기간의 지연

현행	유재중의원안	수정 검토
제26조(급여의 결정 등) ① ~ ③ (생 략)	제26조(급여의 결정 등) ① ~ ③ (현행과 같음)	제26조(급여의 결정 등) ① ~ ③ (현행과 같음)
④ 신청인에 대한 제3항의 통지는 제21조에 따른 급여의 신청일로부터 14일 이내에 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신청일로부터 30일 이내에 통지할 수 있다. 이 경우 통지서에 그 사유를 구체적으로 밝혀야 한다.	④ (현행과 같음)	④ 신청인에 대한 제3항의 통지는 제21조에 따른 급여의 신청일로부터 30일 이내에 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신청일로부터 60일 이내에 통지할 수 있다. 이 경우 통지서에 그 사유를 구체적으로 밝혀야 한다.

- 개별급여가 도입되면서 각 급여별 조사 및 관리 주체가 달라지고, 대상자 선정과 급여수준 기준도 모두 상이하게 되면서 급여결정을 위한 조사기간이 길어지게 됨. 이는 시급하게 생계를 유지해야하는 국민들의 입장에서는 제도에 대한 접근성과 신뢰성을 떨어뜨리는 것이고, 행정적 비효율성이 발생하는 것임.