2013. 11. 14

2014년도 보건복지부 예산(안) 분석

증세를 거부함으로써 스스로 한계에 갇혀
복지국가 민심을 외면한 공약파기 反복지예산

발행 | 참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이찬진 변호사)

담당 | 김잔디 간사 02-723-5056 welfare@pspd.org

차례

요약	3

Ⅰ. 총괄	5

Ⅱ. 분야별 예산분석	11

1. 기초보장	11

2. 보육	15

3. 아동·청소년복지	18

4. 노인복지	23

5. 장애인복지	26

6. 보건의료	32

Ⅲ. 결론	35

참고문헌 Reference	38

요약

본 보고서는 최근의 복지국가논쟁으로 표출된 범국민적인 복지국가민심을 반영하는 예산안 심사가 될 수 있도록 2014년 11월 14일 국회 보건복지위원회 소속 위원들에게 전달된 2014년 보건복지부 예산(안) 분석보고서임.

참여연대는 2014년도 보건복지부 소관 예산(안)에 대하여 기초보장, 보육, 아동·청소년복지, 노인복지, 장애인복지, 보건의료 등 6개 영역에 대한 예산분석을 진행하였음.

2014년도 사회부문(보건･복지･고용부문) 총지출예산은 105조 9천억 원으로 전년도 97조 4천억 원(본예산 기준)에 비해 8조 5천억 원(8.7%) 증가하였으며, 이 가운데 복지부 소관 총지출예산(기금포함)은 ▷서민･취약계층 맞춤형 지원 강화 ▷저출산･고령화 대비 ▷공공의료 경쟁력 강화 및 보건산업 육성 ▷지속가능한 복지체계 구축의 기조 하에 46조 4천억 원으로 편성하여 전년도 41조 1천억 원(본예산 기준)에 비해 5조 3천억 원(12.9%) 증가하였음.

하지만 복지국가민심을 반영하기 위해서는 재원배분구조를 복지를 중심으로 획기적으로 전환해야 함에도 불구하고 내년도 예산안은 증세를 배제하고 건전재정을 강조함으로써 스스로 한계에 갇힌 예산이며 공약파기를 기정사실화한 예산으로 복지국가민심을 외면한 反복지적 예산안임.

기초생활보장예산의 경우 개별급여로의 개편을 추진하면서 생계급여예산을 삭감하고 자활급여예산을 삭감하는 등 제도개편취지에 부합하지 않음.

보육예산의 경우 보육인프라예산을 대폭 삭감하여 전체적으로 가정양육수당 등 보육비용지원에 편중되어 보육의 사회화보다는 가정 내에서의 여성의 돌봄을 강요하는 예산편성기조를 보이고 있음.

아동･청소년예산의 경우 보육예산을 제외하면 턱없이 작은 규모일 뿐만 아니라 요보호아동 중심의 대단히 선별주의적인 예산편성기조를 가지고 있음에도 불구하고 내년도 예산에서 요보호아동 예산을 복권기금으로 이전하여 예산불안정성을 가중시키고 있음.

노인복지예산은 겉으로 보기에 증가한 것처럼 보이나 이는 기초연금 도입에 따른 급여액 인상이 반영된 것이며 대상자를 소득하위 70%로 제한함으로써 공약을 그대로 이행했을 경우 소요될 것으로 추정된 예산 12조원에 비하면 턱없이 낮은 예산증가임.

장애인복지예산의 경우에도 장애인연금의 대상자를 소득하위 70%의 중증장애인으로 제한하고 활동지원사업의 지원 단가를 동결하는 등 공약파기를 기정사실화하는 예산을 편성함.

보건의료예산의 경우 건강보험보장성 강화에서 선택진료비 등을 제외하여 공약파기를 기정사실화한 데 이어 건강보험가입자 지원예산도 과소추계하였다는 비판을 받고 있음.

2014년도 예산안은 “복지”를 우선적으로 고려하여 재원배분구조를 근본적으로 재편함으로써 범국민적인 복지국가민심을 반영해야 할 “역사적 과제를 방기한 반복지적 예산안”임. 겉으로 보기에 높은 듯 보이는 예산증가율도 상당부분은 의무지출증가에 따른 것이며, 국정과제를 반영하여 증가한 예산도 사실상은 대상자 확대를 제한하거나 지원 단가를 동결함으로써 증가분을 최대한 억제한 것으로 공약을 그대로 이행하였을 경우 예상된 증가분에 비해 턱없이 낮은 공약파기 굳히기 예산안임.

참여연대 사회복지위원회는 정부의 예산안에 반대하며, 국회에서 정부가 작성한 2014년도 예산안을 전면 거부하고 복지국가민심을 최대한 반영하여 예산안을 새롭게 편성함과 동시에 재원배분구조와 재정운용기조 역시 복지국가민심에 걸맞도록 근본적으로 재구조화할 것을 강력히 촉구하는 바임.

총괄

증세를 거부함으로써 스스로 한계에 갇힌 사회부문(보건･복지･고용부문) 예산

정부는 2014년도 총지출예산을 전년 대비 4.6% 증가한 357조 7천억 원으로 편성한 가운데 정부 각 부처의 보건･복지･고용부문 총지출예산(이하 “사회부문 총지출예산”)을 전년 대비 8.7% 증가한 105조 9천억 원으로 편성함.

<표 1> 정부지출예산의 기능별 추이 (단위: 조 원)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	증감율(%)
							’09-’13	’13-’14
총지출	284.5	292.8	309.1	325.4	342.0	357.7	4.7	4.6
사회부문 (보건･복지･고용)	74.6 (26.2)	81.2 (27.7)	86.4 (28.0)	92.6 (28.5)	97.4 (28.5)	105.9 (29.6)	6.9	8.7
교육･문화･환경	46.8 (16.4)	47.6 (16.3)	51.2 (16.6)	56.1 (17.2)	61.1 (17.9)	62.6 (17.5)	6.9	2.5
산업･경제	70.1 (24.6)	71.2 (24.3)	72.1 (23.3)	72.3 (22.2)	75.1 (22.0)	74.7 (20.9)	1.7	△0.5
외교･국방	31.5 (11.1)	32.9 (11.2)	35.1 (11.4)	36.9 (11.3)	38.4 (11.2)	40.0 (11.2)	5.1	4.2
일반행정･치안	60.9 (21.4)	61.6 (21.0)	66.1 (21.4)	69.6 (21.4)	70.8 (20.7)	74.4 (20.8)	3.8	5.1
주: 본예산 기준. 기능별 항목은 재분류함. 괄호 안의 수치는 총지출 대비 비중(%)임. 자료: 각 년도 기획재정부 예산안 보도자료.

이에 따라 사회부문 총지출예산은 정부총지출예산에서 29.6%를 차지하는 것으로 편성되었고 이는 2009년 26.2%에 비해 3.4%p 증가한 것임. 또한 내년도 사회부문 총지출예산의 증가율 8.7%는 이명박 정부 기간의 연평균증가율 6.9%보다 높은 증가율임.

<표 2> 2014년 정부전체 총지출 및 보건‧복지분야 7개 부처 총지출규모 (단위: 조원, %)

구 분	'13년(A)	증가율(%)	‘14년(안)(B)	증감액(B-A)	증감률(%)
◇ 정부전체 총지출	342.0	5.1	357.7	15.7	4.6
예 산	243.6	6.8	251.8	8.2	3.3
기 금	98.3	1.0	105.9	7.6	7.7
◇ 복지분야 총지출 (주택부문 제외시)*	97.1 (79.6)	5.1 (8.6)	105.9 (87.3)	4.5 (7.7)	8.7 (9.7)
예 산	32.1	12.6	-	-	-
기 금	65.0	1.4	-	-	-
* 2012. 정부합동. 2013년 복지분야 (기초생활보장, 공적연금, 보육·가족·여성, 노동, 보훈, 주택, 노인·장애인 등, 보건) 총지출 규모 기준. 2012.9.27. 자료 : 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

정부는 역대 최초로 복지 100조원시대에 진입을 알리며, 복지 분야 총지출 예산 105.9조원을 편성했지만 이는 허상에 불과함. 2012년 정부 관계부처가 합동으로 발표한 ‘2013년 복지 분야 총지출 규모(97.1조)’에서 예산이 32.1조원, 기금이 65조원 밝히고 있음. 이번 정부는 2014년 복지 분야 총지출 규모를 구체적으로 밝히고 있지 않지만 2013년도를 기준으로 하여 2014년도를 추정해보면 복지 분야 예산의 60% 이상이 국민연금급여 등 사회보험지출관련 기금이며 실질적인 복지 사업 예산은 40조원을 넘기 어려운 수준임. 그러므로 최근의 복지국가논쟁으로 표출된 범사회적인 복지국가민심에 비추어 볼 때, 내년도 예산은 적절하다고 보기 어려움.

증세를 배제함으로써 스스로 한계에 갇힌 예산

현 정부는 대통령이 직접 나서서 증세는 없다고 못 박음으로써 복지국가민심을 반영하여 재정기반을 확충하고 재정구조를 개혁할 여지를 스스로 차단하였음.

복지국가논쟁에서 확인된 복지국가민심은 우리사회의 재원배분구조를 “복지”를 중심으로 근본적으로 재구조화할 것을 요구하는 것임에도 불구하고 과거의 재원배분구조 시각에서 벗어나지 못하고 있을 뿐만 아니라 과거의 재원배분구조 시각으로 복지국가로의 재편성을 제약하고 있음.

이는 내년도 예산편성기조가 과거 정부와 거의 차별성이 없다는 사실에서도 드러나며 또한 참여정부의 사회부문 예산 연평균증가율과 비교하여 매우 낮은 증가율을 보인다는 사실에서도 그러남.

과거와 차별성이 결여된 예산편성기조

정부는 내년도 예산편성의 키워드를 “경제 활력･일자리 예산”으로 제시하였음. 하지만 이는 이명박 정부의 예산편성 키워드와 비교할 때 전혀 새롭지 않으며 과거의 키워드를 반복한 것임.

재원배분의 중점에서도 경제 활력 회복이나 성장잠재력 확충, 일자리 창출, 서민생활정과 삶의 질제고, 국민안전 확보, 든든한 정부 구현 등을 내세웠는데 이 역시 과거 정부와 비교하여 어떤 차별성이 있는지 알기 어려움.

<표 3> 정부지출예산의 편성기조 추이

	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년	2014년
키워드	일자리창출을 위한 경제재도약 예산	민생안정･미래 도약을 위한 예산	서민희망･미래대비 예산	일자리 예산, 사람희망 예산	경제 활력･민생안정 예산	경제 활력･일자리 예산
재원배분의 중점	-일자리창출과 성장능력 확충 -서민생활안정과 삶의 질 선진화 -녹색성장･안심사회 등 미래대비 투자	-민생안정과 일자리 창출 우선 지원 -미래 도약을 위한 성장잠재력 확충 -꼭 필요한 곳에, 더 알뜰하게 국민세금 사용	-서민에게 희망을 주는 예산 -미래성장기반을 확충하는 예산 -지역경제와 국가의 기본을 튼튼히 하는 예산	-일자리 확충에 중점을 둔 예산 -서민･중산층의 맞춤형 복지를 늘린 예산 -경제 활력과 미래를 위해 투자한 예산	-경제회복을 위한 활력예산 -일자리･복지･안전을 위한 든든예산 -경제체질을 탈바꿈하는 튼튼예산	-경제활력 회복과 성장잠재력 확충 -일자리 창출 -서민생활 안정과 삶의 질제고 -국민안전 확보와 든든한 정부 구현
재정운용전략	-작고 효율적인 실용정부 구현 -예산 10% 절감 및 활용	-’13-’14년 균형재정을 위한 재정건전성 관리	-건전재정을 실현하는 예산	-’13년 균형재정을 위해 군살을 뺀 예산	-재정의 군살을 뺀 알뜰예산	-건전재정기반 확충 -재정운용 개선(국민･현장･협업 중심의 재정운용)

또한 재정운용전략에서도 건전재정기반 확충과 국민･현장･협업중심의 재정운용개선을 내세워 과거 이명박 정부가 내세웠던 균형재정 혹은 건전재정과 큰 차별성이 없음.

국민･현장･협업중심의 재정운용에 있어서는 국민과 소통하는 예산을 내세우고 그 방안으로 아이디오어 공모와 정책고객 심층인터뷰, 현장방문･간담회, 대국민토론회 등을 제시하였으나 이는 과거부터 해오던 것으로 이것이 어떤 차별성이 있는지 회의적임.

참여정부의 사회지출 연평균증가율 12.6%에 비해 매우 낮은 증가율

내년도 사회부문 총지출예산의 증가율 8.7%는 언뜻 보기에 높은 것처럼 보이지만 과거 민주정부와 비교하면 매우 낮은 증가율임.

참여정부의 사회지출예산은 2003년 27.6조원에서 2008년 49.8조원(주택부문 제외)으로 증가하여(기획재정부 디지털예산회계시스템, 통합재정통계) 연평균증가율이 12.6%에 이르렀음. 이에 비하면 범사회적인 복지국가민심을 실현할 과제를 안고 있는 박근혜정부의 내년도 예산 증가율은 매우 낮은 것임.

복지국가민심을 외면한 공약파기 복지부 예산

내년도 보건복지부 소관 총지출예산은 46조 3,500억 원으로 이는 사회부문 총지출예산 105조 9천억 원의 43.8%에 달하는 금액이며, 전년도 본예산 대비 12.9% 증가한 것임(2013년도 추경예산 대비로는 11.8% 증가).

<표 4> 2014년도 복지부 소관 지출예산(안) (단위: 억 원)

	2012년 (A)	2013년		2014년 (D)	증가율 (%)			’09-’13년 연평균증가율 (%)
		본예산 (B)	추경 (C)		’12-'13 (B-A)	’13-'14 (D-B)	’13-'14 (D-C)
계	366,928	410,643	414,503	463,500	11.9	12.9	11.8	9.7
예산	221,815	254,025	257,845	290,131	14.5	14.2	12.5	8.3
일반회계	219,745	251,731	255,547	287,844	14.6	14.3	12.6	8.7
기금	145,113	156,617	156,658	173,369	7.9	10.7	10.7	12.1
국민연금	124,405	135,534	135,534	152,187	8.9	12.3	12.3	13.5
주: ’09-’13년 연평균증가율에서 ’13년 예산은 본예산 기준임. 자료: 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

<표 5> 2014년도 복지부 소관 지출예산의 분야별 현황 (단위: 억 원)

	2012년 (A)	2013년		2014년 (D)	증가율(%)
		본예산(B)	추경(C)		’12-'13 (B-A)	’13-'14 (D-B)	’13-'14 (D-C)
계	366,928	410,643	414,503	463,500	11.9	12.9	11.8
사회복지	290,973	326,189	329,308	375,598	12.1	15.1	14.1
기초생활보장	79,028	85,532	87,689	88,169	8.2	3.1	0.5
취약계층지원	11,880	13,827	14,015	15,279	16.4	10.5	9.0
공적연금	124,415	135,539	135,539	152,189	8.9	12.3	12.3
보육･저출산	30,999	41,778	41,931	49,336	34.8	18.1	17.7
노인 등	39,040	42,937	43,320	63,444	10.0	47.8	46.5
사회복지일반	5,611	6,575	6,814	7,181	17.2	9.2	5.4
보건	75,955	84,454	85,195	87,902	11.2	4.1	3.2
보건의료	15,842	19,323	20,064	18,237	22.0	-5.6	-9.1
건강보험	60,113	65,131	65,131	69,665	8.3	7.0	7.0
자료: 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

내년도 복지부 소관 예산의 증가율은 높은 것처럼 보이지만, 이 중 대부분은 의무지출사업의 예산이 증가한 데 따른 것임. 게다가 의무지출사업 중 국정과제 관련 예산은 사실상 공약파기로 인해 증가분이 대폭 축소된 것임.

즉 2014년도 복지부 예산 가운데 의무지출예산은 39조 2천억 원으로 복지부 전체 지출예산의 84.6%를 차지함(국회예산정책처, 2013). 2014년도 의무지출은 2013년도의 34조원과 비교할 때 약 5조 2천억 원이 증가한 것으로 복지부 총지출예산 증가분의 대부분은 의무지출의 증가임.

물론 이들 의무지출예산 중에는 기초연금 도입에 따른 지급단가 인상이나 기초생활보장제도 개편에 따른 주거급여 등의 인상 등 국정과제 반영분도 포함되어 있으나, 국민연금의 노령연금 대상자 증가에 따른 지출증가나 건강보험 가입자지원 등 자연증가분도 포함되어 있음.

게다가 국정과제 반영분은 겉으로 보기에는 지출예산 증가이지만 실제로는 지난 대선 때의 공약을 파기한 데 따라 증가분이 대폭 축소된 것임.

노인복지예산의 경우 2014년도 예산은 6조 3,444억 원으로 2013년도 4조 2,937억 원에 비해 2조 507억 원이 증액되었으나 그 대부분은 기초노령연금 최대급여액의 인상(97,100원→20만원)에 따른 것임. 즉, 기초노령연금 예산은 2013년 3조 2,099억 원에서 2014년에 5조 2,002억 원으로 증액되어 1조 9,990억 원이 증가하였음.

하지만 기초노령연금의 경우 지난 대선 당시의 공약이 지켜져 모든 노인에게 20만원의 급여가 지급되었다면 소요되었을 예산이 9.4조원(2014년)으로 추계되었다는 점(국민행복연금위원회 자료 참조)을 감안할 때 내년도 예산안의 증가분 1조 9,990억 원은 대단히 축소된 것으로 공약파기의 현실을 여실히 보여주는 것임.

또한 기초생활보장예산의 경우 주거급여예산이 28.0% 증가하고 취약계층 의료비지원예산이 17.3% 증가한 것을 제외하면 다른 예산항목들은 보합세이거나 감소하여 전체적으로 3.1%의 증가율을 보임.

특히, 국민기초생활보장제도의 급여방식을 개별급여로 개편키로 하면서 생계급여기준선을 현행 생계급여상한선보다 높게 책정한다고 하였으면서도 실제 생계급여예산은 2.6% 삭감하였음. 정부는 최근 사회복지통합관리망의 도입으로 부정수급자 적발로 인해 생계급여수급자 수가 감소한 데 따른 것이라고 주장하지만 이는 일시적인 현상을 과도하게 일반화한 것(국회예산정책처, 2013)일 뿐만 아니라 정부가 책임지고 기초생활을 보장하겠다는 제도개편 취지에도 부합하지 않는 것임.

또한 정부는 개별급여로의 개편을 추진하면서 근로능력자에 대한 지원을 공언하였음에도 불구하고 그에 필요한 자활급여예산을 7.7%나 삭감하였음. 뿐만 아니라 사후지원보다 사전지원을 목적으로 운영하고 있는 긴급복지지원예산도 20.0%나 삭감하였음. 이러한 조치들 역시 국민기초생활보장제도 개편과 관련하여 정부가 공언한 취지에 부합하지 않을 뿐만 아니라 더 나아가 정부의 의도를 의심케 하는 조치들임.

취약계층지원에 속하는 예산 중 장애인예산의 경우도 공약파기라는 비판으로부터 자유롭지 못함. 장애인연금은 지난 대선에서 중증장애인 전체로 대상자를 확대하고 급여액도 인상키로 공약하였지만 기초연금에서처럼 소득 하위 70%로 제한함에 따라 예산증가폭이 크게 축소되었으며, 장애인활동지원의 경우도 급여단가를 동결하여 24시간 활동지원보장과는 거리가 먼 예산이 되었음.

보육예산의 경우에도 가정양육수당에 대한 국고보조율을 상향 조정하여 예산을 27.2%라는 비교적 큰 폭으로 증액하였으나 여전히 지방자치단체의 요구에 미치지 못하는 수준이며 더 나아가 가정양육수당은 보육의 사회화보다는 가정 내에서의 여성에 의한 아동돌봄을 강요하는 것으로 정책방향에 대한 근본적인 재고를 요하는 것임.

또한, 건강보험의 경우 보장성 강화에서 선택진료비, 상급병실료, 간병비를 제외하여 공약파기를 기정사실화하였을 뿐만 아니라 그런 가운데에서도 보장성 강화를 추진할 경우 지출증가가 예상됨에도 불구하고 보험료 예상수입액을 과소추계하고(국회예산정책처, 2013) 그에 따라 건강보험가입자 국고지원예산도 과소추계하고 있음.

이러한 점들을 종합할 때, 2014년도 복지부 소관 지출예산은 공약파기가 반영된 예산이며 나아가 당장의 공약파기를 넘어 추후에라도 공약에 근접할 가능성을 염두에 둔 기반조성에도 미치지 못하는 대단히 부적절한 예산이며 복지국가민심을 외면한 예산이라 할 것임.

분야별 예산분석

1. 기초보장

2014년 기초보장예산은 맞춤형 급여체계개편의 실상을 보여주는 예산

아래 <그림 1>에서 보는 바와 같이 2014년도 기초생활보장 예산(안)은 2013년 예산에 비해 약 2,637억 원(3.1%)이 인상되었음. 2014년 10월 맞춤형 급여체계개편이 예정되어 있는 상황임에도 불구하고 예산이 거의 동결된 수준이라는 것은 쉽게 이해되지 않음.

<그림 1> 기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편 방안, 관계부처 합동, 2013.09.10

2013년 3월, 복지부 업무보고 시 대통령은 “맞춤형 개별급여를 도입한 것은…,  첫째는 생활을 감당하기 어려운 분들에 대해서는 정부가 책임지고 기초생활을 보장하기 위한 것이고, 다음은 일할 능력이 있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원하기 위한 것.” 이라고 밝힌 바 있고, 또한 <그림 1>에서 보는 바와 같이 개편의 목적을 ‘① 급여별로 선정기준을 다층화하여 탈수급 유인을 제고하고, ② 급여별 선정기준을 현재 보다 높은 수준의 상대적 빈곤선(중위소득의 일정비율)을 반영하여 대상과 보장수준을 높이며, ③ 부양의무자기준을 완화하여 기초생활보장 사각지대를 해소’하는 것으로 두고 있음에도 불구하고 오히려 지난해 인상률 11.9%보다도 턱없이 부족한 3.1% 만을 인상한 것은 도저히 납득이 되지 않는 상황임.

예산편성 내용을 살펴보면 가장 인상률이 높은 예산은 주거급여(28.0%), 취약계층 의료비 지원(17.3%)임. 반면에 삭감률이 높은 예산은 긴급복지(△20.0%), 교육급여(△14.2%), 자활지원(△7.7%), 생계급여(△2.6%)순임.

<표 6> 2014년 기초생활보장예산(안) 주요 예산 (단위 : 백만원)

구 분	'13예산 (A)	'14예산 (안)(B)	증 감 (B-A)	증가율 (%)	주 요 내 용
총 계	8,553,165 (8,768,934)	8,816,896	263,731	3.1
기초생활급여	3,404,973 (3,432,975)	3,486,717	81,744	2.4	최저생계비 5.5% 인상 (4/4분기)부양의무자기준인상으로 12만명 증가
1. 생계급여	2,590,188 (2,609,090)	2,523,954	△66,234	△2.6 (△3.3)	ㅇ 지원대상 : 128만 명, 77만 가구→(상)123만 명, 74만 가구(하) 133만 명, 80만 가구 - 시설수급자 : 89→94천명
2. 주거급여	569,185	728,487	159,302	28.0	ㅇ 지원대상 : 115만 명, 73만 가구→(상)108만 명, 70만 가구, (하)152만 명, 94만 가구 ㅇ 주요변수 - 주거급여 자격기준선: 중위소득 43% - 평균 급여액 8만원→11만원
3. 교육급여	129,481	111,053	△18,428	△14.2	ㅇ 지원대상 : 26만 명 → 21만 명
4. 해산·장제급여	21,985	21,244	△741	△3.4	ㅇ 지원대상 - 해산급여：3,914→(상)3,369, (하)3,597명 - 장제급여：34,239→(상)32,219, (하)34,399구
6. 양곡할인	92,344	100,109	7,765	8.4
7. 기초생활보장관리	465	700	235	50.5
8. 복지급여사후관리	1,325	1,170	155	△11.6
의료급여	4,248,347 (4,393,947)	4,437,054	188,707	4.4
1. 의료급여관리	500	500	-	-
2. 의료급여경상보조	4,247,847 (4,393,447)	4,436,554	188,707	4.4	ㅇ 기본진료비: 3,944,806→4,093,912백만원 - 1,571천명(기초 1,448천명, 타법 122천명)
긴급복지	62,453 (97,120)	49,938	△12,515	△20.0
자활지원	587,056	541,821	△45,235	△7.7
재산담보부 생계비 융자	2,146	1,402	△744	△34.7	지원대상: 최저생계비 이하, 재산 2억원 이하인 비수급빈곤층
취약계층 의료비 지원	255,690	299,964	44,274	17.3	장애인의료비지원. 외국인근로자 등 의료비지원, 차상위계층 지원

자료 : 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

2014년 최저생계비 인상률이 전년도 보다 높은 5.5%이고 현행 생계급여상한액보다 높은 생계급여기준선을 적용하겠다는 정부 계획대로라면 생계급여예산은 큰 폭으로 인상되어야 함에도 불구하고 오히려 2.6%를 삭감한다는 것은 새로운 개편에 대한 정부의 실천의지를 의심하게 만듦. 2013년 생계급여의 대상은 82만 가구 143만 명이었으나 2014년 4/4분기 이전에는 74만가구 123만 명(시설수급자 8.9만명), 4/4분기에는 80만 가구 133만 명(시설수급자 9.4만 명)으로 제도 개편 후 생계급여 수급자수가 2013년에 비해 비슷하거나 조금 적게 설정되어 있을 뿐임. 이를 아주 단순하게 표현하면 2014년 10월 시행 이전까지 계속하여 수급자수를 줄여나가다 새로운 제도를 시행하는 시기에 맞추어 예년 수준의 생계급여수급자수를 선정하겠다는 계획으로 밖에 볼 수 없음. 수급자 선정을 위한 소득기준을 현재 수준보다 높은 상대적 수준으로 올리는데 수급자수가 늘지 않게 되는 비밀은 수급자로 선정되기 위해서는 소득기준뿐만 아니라 재산기준과 부양의무자 기준을 충족시켜야 한다는데 있음. 최근 수년전부터 행정 전산망이 정비되어 부양의무자의 소득 및 재산파악이 용이해 짐에 따라 수급자 일제조사 시 부양의무자기준에 부합되지 않는 사람들이 대거 수급자에서 탈락되고 그로 인해 탈락된 사람들이 자살까지 이어지는 비참한 보도가 이어지고 있음.  그동안 복지부는 부정수급자 조사 등을 통해 그해에 줄어든 수급자수 만큼, 혹은 편성된 예산 중 남아 있는 예산의 범위 내에서 하반기나 혹은 다음연도에 수급자를 늘릴 수 있을 정도로 재산기준이나 부양의무자기준을 완화시켜 왔음에도 불구하고 박근혜 정부에서는 수급자수 줄여나가는 일에만 전념하고 내년 10월까지 기다렸다가 일부 기준만 완화하여 결국 현 수준의 수급자수를 유지하겠다는 계획으로 보임.

의료급여 예산은 수치상 4.4% 인상으로 최저생계비나 의료비 상승률에 못 미치는 수준임. 예산상의 의료급여수급자수가 2013년 156만 명에서 2014년 157만으로 거의 비슷한 상황을 유지하는 계획임. 4/4분기에 부양의무자기준으로 신규수급자로 12만 명이 증가된다는 예상을 하고 있는 정부에서 올해와 비슷한 수준의 예산을 편성한 것은 이해가 되지 않음. 게다가 의료급여예산 중 보장성강화예산이 많이 증액된다는 사실(1,007억 원→ 2,761억 원)을 감안할 때 전체 증가율 4.4%는 더욱 이해하기 어려움. 이 또한 새로운 제도 시행 전 수급자수를 줄여 놓은 채 10월까지 기다렸다가 이전의 수급자 수준에서 제도를 운영하고자 하는 계획으로 보임. 그동안 박근혜 정부는 맞춤형 급여체계 개편의 이유로 탈수급 유인의 강화를 내세워왔고, 또 의료급여와 관련해서는 의료비 혜택을 받으려고 하는 사람들에게 의료비 혜택만 주면 수급자에 머무르려고 하지 않을 것이라고 주장해 왔음. 하지만 의료급여수급자 선정기준을 기존의 기초보장수급자선정기준 보다 높지 않은 현행 최저생계비 수준에서 정하려는 계획을 가지고 있을 뿐임. 기초보장수급자들이 탈수급을 하지 않으려고 하는 가장 큰 이유가 의료비임을 감안할 때 새로운 제도에서는 보다 높은 수준의 선정기준을 선택하여야 함에도 불구하고 그럴 계획이 없음을 보여주고 있음. 이는 국민을 기만하는 것이라고 할 수 있음.

대통령이 말한 바 “일할 능력이 있는 분들은 일을 통해서 스스로 일어설 수 있도록 지원”해 주려는 목적의 개별급여를 실시하기 위해서는 자활급여예산이 조금이나마 증액되어야 할 것임. 하지만 자활급여예산은 오히려 7.7% 삭감되었음. 또한 긴급급여예산은 무려 20.0% 삭감되었음. 이러한 것을 볼 때 그동안 개별급여시행을 앞두고 빈민단체와 시민단체에서 우려했던 ‘아랫돌 빼서 윗돌 괴기’가 현실화 되는 것으로 밖에 볼 수 없음.

교육급여는 개별급여 선정기준 중 가장 완화된 기준을 계획하고 있음에도 불구하고 그 예산이 14.2%나 삭감되었음. 현재 정부 문건에서는 교육급여수급자의 경우 부양의무자기준을 제외할 것을 검토하고 있어서 수급자수가 대폭 증가할 것으로 예상(보건복지부는 제도 개편에 따라 8.8만 명이 추가될 것을 예측)했으나, 학기제를 고려하여 2015년부터 실시하는 것으로 시행시기를 조정하여 제출되었기 때문에 반영되지 않았음. 제도 개편이 고려되지 않았다고 하더라도, 정부의 예산서에는 2013년 수급자 26만 명에서 오히려 2014년 21만 명으로 줄이겠다는 계획이기 때문에 대상자 축소의 산출 근거 및 세부 내역이 제시되어야 함. 그렇지 않으면 2015년 시행을 앞두고 교육급여 대상자가 축소된 것에 대해서 제도 개편 전, 수급자를 대폭 축소한 뒤에 대상자를 확대하여 시행하려는 것은 아닌지 의심을 사게 될 것임.

결국 기초보장 전체예산의 총 증가분(3.1%)은 대규모로 존재하는 빈곤사각지대(정부추계 약100만 명)와 그들의 극심한 생계곤란문제를 감안하고, 정부의 핵심공약을 감안하였을 때 매우 부족하다고 할 수 있음. 박근혜 정부는 그동안 수급자수를 60만 명 정도 늘려서 210만 명 정도가 될 것이라고 공언해 왔음. 하지만 2014년도 예산안을 볼 때 그러한 계획은 전혀 반영되어 있지 않음.

전산망 강화 이후 그동안 많은 생활곤란자가 수급자에서 탈락한 상황임. 그런데 이들 수급탈락자의 상당수는 실제로 부양의무자로부터 생계지원을 받지 못하고 있는 절대 빈곤층임. 그럼에도 불구하고 이들을 수급자로 선정하지 않은 채 2014년 10월을 기다리고 있는 정부 계획은 매우 비현실적임. 그동안 빈곤율이 감소되었거나 실업률이 대폭 낮아졌거나 또는 경제지표가 매우 좋아졌다는 증거가 없는 상황에서 대폭 축소된 수급자수를 유지하려고 하는 것을 볼 때 문제를 개선하려고 하는 정부의 의지가 부족하다고 밖에 볼 수 없음.

결국, 2014년 기초생활보장예산은 국민들의 실생활을 전혀 반영하지 못한, 그리고 정부에서 말하는 탈수급과 사각지대해소를 위한 ‘욕구맞춤형 개별급여’가 아니라 ‘예산맞춤형 분절급여’임을 보여주는 것으로 반복지적 예산임. 국회에서 논의되는 동안 빈곤 사각지대가 포괄될 수 있도록 신제도 계획을 대폭 개선하고, 이를 적극적으로 예산에 편성해야 할 것임.

2. 보육

보육료 지원 중심의 정책과 국공립 보육시설 계획의 결여라는 특징이 지속되는 한계
국고보조율의 인상과 예산의 증액에도 불구하고 여성의 돌봄을 강조하는 퇴행적 모습

2014년 보건복지부 전체 예산은 46조 3,500억 원으로 2013년 예산(41.1조원) 대비 12.9% 증가함. 이중 “예산”은 29조 131억 원으로 2013년 대비 14.2% 증가하였으며, 일반회계 기준으로 2014년 예산은 28조 7,844억 원으로 14.3% 증가함(본예산 기준).

2014년 보육예산은 약 4조 9천억 원으로 전년 대비 약 18.2%증가한 것으로서 복지부 일반 회계 예산 증가율  14.3%보다도 높은 증가율임.

2014년 보육예산이 보건복지부 일반회계 예산에서 차지하는 비율은 16.96%로 2013년도 보육예산 비율 16.41%에 비해 약간 증가하였음. 그러나 누리과정 도입으로 만3세 보육료 단가인상분과 지원대상 확대에 따른 예산과 만 4-5세 보육료는 지방교육재정교부금에서 전액 부담하는 것을 고려하면 보육예산의 증가율과 복지예산에서 차지하는 비율의 증가율은 매우 높다고 할 수 있음.

2014년 보육예산을 항목별로 살펴보면 몇 가지 특징이 나타남.

2013년에는 정부의 보육지원정책 개편에 따라 영유아보육료 지원 예산이 감소했으며, 2014년에는 만4세의 보육료 지원예산이 지방교육재정 교부금에서 부담하기로 하여 전체 지원 대상아동수가 감소했음에도 불구하고 지원예산은 18.6%가 증가하였음. 보다 구체적으로는 만 3-4세 보육료 지원예산은 28.8%가 감소했음에도 만 0-2세 보육료가 지원대상이 약 4만여 명 증가하고 국고보조율이 평균 10%p인상됨에 따라 전체 영유아보육료 지원예산이 증가하였음. ‘무상보육(정부지원단가 보육료 전액 지원)’의 도입으로 지방재정의 부담을 완화시키기 위해 국고보조율을 인상한 것은 바람직하나 지방정부의 요구 수준에는 미흡한 것으로 평가됨.

보육교직원 인건비 지원예산인 어린이집 운영 지원 예산은 국공립, 법인 보육시설 지원 대상 교직원 수가 약 6천여 명이 감소했음에도 불구하고 지원 단가의 인상으로 지원 예산은 증가하였음. 그러나 지원 대상이 감소한 것은 2013년에 대상 교직원 수를 과다 계상하였거나 확충계획보다 실제 확충 실적이 미달한 것으로 보이며 보다 정확한 이유는 2013년 결산이후에 정확한 분석이 필요함.

어린이집 기능보강비는 어린이집 운영지원 예산이나 영유아보육료 지원예산에 비해 금액은 적지만 33.2%의 증가율을 보여 다른 항목에 비해 높은 증가율을 보임. 이는 국공립 신축 계획을 75개소에서 100개소로 확대하고 어린이집 신축 지원 단가를 인상한 것과 기자재비 지원 대상 시설수를 28개소에서 119개소로 확대한 것에 따른 예산 증가임. 국공립보육시설 신축개소를 확대한 것은 바람직하지만 복지부가 제시한 사업설명 자료에 있는 스웨덴(시설수 기준 75%, 아동수 기준 83%), 독일(시설수 기준 40%), 일본(시설수 기준 58.5%), 노르웨이(시설수 기준 47%, 아동수 기준 58%) 등에 비해 우리나라는 시설수 기준 5.3%, 이용아동대비 11%(11년 12월말 기준)에 불과해 여전히 국공립보육시설의 비율이 현저히 낮은 수준으로 국공립보육시설 확충을 위한 노력이 보다 더 요구되는 수준임.

보육인프라 구축을 위한 예산은 57.8%가 감소하였음. 이는 육아종합지원센터와 보육전자바우처 운영 등 완료사업의 예산이 삭감된 것에 따라 예산이 감소한 것임.

가정양육수당 지원 예산은 지원대상이 약 20만 명 정도가 감소했음에도 예산은 27.2%가 증가함. 이는 영유아보육료 지원 예산과 마찬가지로 지자체에 대한 국고보조율의 조정에 따른 것임.

<표 7> 2014년 보육분야 예산(안) 중 주요 예산 (단위: 백만원)

구 분	‘12년	‘13예산(A)	‘14예산(안)(B)	증 감(B-A)	증가율(%)
총 계	2,652,780	4,131,345 (4,146,625)	4,883,164	751,819	18.2
어린이집운영지원	422,653	444,463	467,111	22,648	5.1
영유아보육료지원	2,021,514	2,598,219	3,080,252	482,033	18.6
어린이집기능보강	11,867	23,610 (24,060)	31,457	7,847	33.2
보육인프라 구축	15,377	26,990 (38,490)	16,242	△22,248	△57.8
어린이집평가인증	6,026	6,668	8,600	1,932	29.0
어린이집지원	72,697	150,445 (153,775)	158,645	8,200	3.2
가정양육수당 지원사업	102,646	880,950	1,120,857	239,907	27.2
주 : ()안은 추경예산액 자료 : 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월. 사업별 세부 내용

이상의 분석을 바탕으로 2014년 보건복지부 보육부문 예산을 고찰함에 있어 몇 가지 비판적으로 평가할 지점에 대해 논하고자 함.

첫째, 무상보육의 도입으로 전체적인 보육관련 예산이 증가하고 보호자의 비용부담이 감소했음에도 불구하고 보육예산이나 보육정책이 보육비용의 지원이라는 측면에만 고착되어 있는 것은 한계라고 평가할 수 있음. 무상보육에도 불구하고 보육서비스의 질적 개선은 이루어지지 않고 있으며, 특별활동비가 증가하고 있고, 특히 맞벌이가정의 보육시설 이용이 어려워진 점은 예산 집행의 문제점으로 이에 대한 보완책이 필요함.

둘째, 국공립 보육시설 확충 계획이 결여된 점은 보육을 포함한 돌봄의 공공성 강화를 위해 반드시 시정되어야 할 것임. 2014년에 국공립어린이집 확충 개소수를 100개소로 늘린 것은 긍정적이지만 실제 신축 실적이 미진하거나 전체 보육시설 수에 비하여 국공립시설의 비율이 미미한 점을 고려한다면, 국공립보육시설의 확충 노력은 여전히 크게 부족하다고 할 수 있음. 질 좋고 이용료가 저렴하며 접근성이 우수한 국공립어린이집의 확대를 요구하고 있는 부모들의 요구나 적정 수준까지의 국공립보육시설 확대를 통한 보육의 공공성 강화라는 학계와 시민단체의 주장을 충분히 고려하여 별도의 국공립보육시설 확충 계획을 수립하고 실천할 필요가 있음.

셋째, 2014년 예산에 따르면 공공형 어린이집에 대한 지원 개소수가 2012년 1,000개소, 2013년 1,500개소에서 2014년에는 1,700개소로 계속 확대되고 있음. 공공형 보육시설의 긍정적 측면을 이해한다고 하더라도 이러한 공공형 시설이 국공립시설의 대체제가 될 수는 없다는 점에서 정책의 지속여부를 평가할 필요가 있음. 이보다는 국공립보육시설 확충 노력을 강화할 필요가 있음.

넷째, 어린이집 미이용아동에 대한 양육지원인 가정양육수당에 대한 지원을 계속 유지하는 것은 결과적으로 가정양육을 장려하는 정책방향을 제시한 셈임. 또한 복지부의 프로그램별 사업 설명 자료에서 외국의 사례로 제시한 아동수당은 가정양육수당과는 성격이 전혀 다른 제도임. 결국 가정양육수당의 강조는 영유아기 가정양육의 장점을 충분히 고려한다고 하더라도, 결국 여성에게 영유아 돌봄을 강제하는 것으로 일·생활 양립의 측면이나 젠더의 관점에서 평등성의 원칙에 어긋나는 정책임.

다섯째, 어린이집 지원 예산을 보면 교재교구비와 교사근무환경개선비가 있음. 보육서비스의 질을 향상시키고 보육교사의 처우 개선을 위해 이러한 예산들이 포함되고 지원단가가 인상되어 예산이 증액된 것은 환영할 만하나 이들 예산은 표준보육비용안에 포함시켜 보육료 지원 단가 또는 인건지 지원단가에 포함시킬 필요가 있음. 그런 점에서 이를 여전히 별도의 수당이나 항목으로 책정한 것은 한계라 할 수 있음.

3. 아동·청소년 복지

보육 제외 아동·청소년 복지 예산의 획기적 증액 절대 필요
아동·청소년 참여, 인권증진 관련 예산 삭감되거나 다른 사업에 통합되는 등 퇴행
유엔아동권리협약의 준수를 최소기준으로 삼는 균형 잡힌 아동·청소년 예산편성 절실

아동·청소년 관련 복지예산에 대한 분석은 아동복지와 청소년일반에 대한 예산의 편성이 보건복지부와 여성가족부, 교육부 등으로 분산되어 있는 상황을 고려하여 진행되어야 함.

교육부가 주관하는 초중고교 재학 아동청소년의 복지사업 관련 예산이 중앙정부 예산의 세부항목에 편성되지 않고 지방교육재정교부금 등에 반영되어 있는 점을 고려하여 교육부의 예산을 본 분석에서 제외하였음(예: 초등돌봄교실 예산 6,109억 원 지방교육재정교부금에 반영 예정).

교육부 보도자료, “안심하고 양육할 수 있는 여건 조성을 위한 초등 방과후 돌봄서비스 확대 운영”, 2013년 10월 17일.

2014년 보건복지부 일반회계 예산에서 운용되는 보육분야 예산 및 아동복지 관련 예산 (5조 966억 원)과 국민건강증진기금에서 운용되는 아동 관련 보건의료부분 예산 (192억 원)을 포함한 아동복지관련 예산의 총합은 5조 1,116억 원으로 전체 보건복지예산 46조 3,500억 원 (일반회계 예산 28조 7,844억 원) 대비 11.04%에 해당함(일반회계 예산 기준 17.71%).

2014년 보건복지부 총액기준으로 보육분야 예산은 전체 아동복지 예산의 95.5%를 차지하고 있음.

보육분야 예산과 국민건강기금에서 운용되는 아동 보건의료부분 예산을 제외한 아동복지 관련 복지예산은 약 2,134억으로 전체 보건복지예산 46조 3,500억 원의 0.5%에 불과하며, 노인복지예산 6조 3,444억 원의 3.4%에 불과한 실정임.

일반회계 예산 기준으로 0.74%

이번 예산안은 전년 대비 10.7% 감소한 편성으로 보이지만 이는 아동복지 관련 예산의 일부가 복지기금으로 이관된 데에 따른 결과임.

복권기금으로 이관된 부분을 포함할 경우 이전년도에 비해 약 5.9%정도 증가한 것임.

그럼에도 보건복지부소관 전체 사회복지예산 증가율 14.1%, 노인복지예산 증가율 47.8%에 비해 매우 낮은 증가율을 보임으로서 영유아보육을 제외한 아동복지 영역에서 요보호아동 중심의 선별주의적 예산편성 경향이 지속 됨.

<표 8> 2014년 보건복지부 아동·청소년 예산안 (단위 : 백만원)

구 분	'13예산(A)	'14예산(안)(B)	증 감(B-A)	증감률(%)
아동복지예산 총계 : (1)+(2)+(3)	4,389,164	5,115,791	726,627	16.6
일반회계 아동복지예산 총계 : (1)+(2)	4,370,406	5,096,575	726,169	16.6
일반회계 아동복지 부문(소계) (1)	239,061 (246,661)	213,411	△25,650	△10.7
1. 요보호아동보호육성	59,575	17,402	△42,173	△70.8
- 아동시설 지원	27,134	924	△26,210	△96.6
- 실종예방 등 아동안전 증진	1,022	992	△30	△2.9
- 가정입양지원	20,416	3,890	△16,526	△80.9
- 가정위탁 지원	1,369	1,232	△137	△10.0
- 아동발달지원 계좌 지원	9,634	10,364	730	7.6
2. 아동복지지원	182,195 (186,195)	195,160	12,965	7.1
- 방과후 활동지원	124,599 (128,599)	131,974	7,375	5.9
- 드림스타트지원	57,596	63,186	5,590	9.7
3. 아동청소년정책	891	849	△42	△4.7
- 아동청소년정책 연구 및 통계조사	371	329	△42	△11.3
- 아동참여·인권증진	520	520	-	-
보육 부문(소계) (2)	4,131,345	4,883,164	751,819	18.2
보건의료 부문(소계) (3)	18,758	19,216	458	2.4
- 영유아 사전 예방적 건강관리	17,064	17,486	422	2.5
- 영유아 검진사업	1,694	1,730	36	2.1

자료 : 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

2014년 여성가족부 예산 5,673억 원(일반회계 예산 총액 2,733억 원)에서 아동·청소년 관련 예산은  3,102억 원 (일반회계 예산 1,883억 원) 으로 전체 여성가족부 예산대비 54.67% (일반회계 예산 기준 68.90%)에 해당함.

여성가족부의 일반회계, 광역지역발전특별회계 및 여성발전기금, 청소년육성기금을 모두 합한 총계임

여성가족부의 아동청소년 관련 예산의 산정에는 일반회계 예산에 편성된 가족기능강화 사업의 일부인 아동양육지원사업 예산 757억원과 여성발전기금 예산에 편성된 한부모가족지원 (양육비 지원 등) 예산 539억원을 포함하였음

여성가족부의 아동·청소년 관련 예산에서 아동양육지원사업(일반회계 예산 757억 원)과 한부모가족지원사업 (여성발전기금 예산 539억 원) 등 아동양육과 관련한 예산이 여성가족부 아동·청소년 관련 전체 예산의 41.8%를 차지하고 있음.

<표 9> 2014년 여성가족부 아동·청소년 예산안 (단위 : 백만원)

구 분	'13예산(A)	'14예산(안)(B)	증 감(B-A)	증감률%
아동·청소년복지 예산 총계: (1)+(2)+(3)	296,856	310,173	13,317	4.5
일반회계 아동청소년 부문(소계) (1)	180,495	188,259	7,764	4.3
1. 가족기능강화	71,518	75,674	4,156	5.8
- 아동양육지원	71,518	75,674	4,156	5.8
2. 청소년정책 및 역량강화	53,727	62,891	9,164	17.1
- 청소년정책 기반강화	1,140	1,372	232	20.4
- 청소년역량 개발지원	16,051	14,446	△1,605	△10.0
- 청소년국제교류 활동지원	266	266	0	0.0
- 청소년수련시설 지원	781	2,204	1,423	182.2
- 청소년수련시설 건립	5,450	7,437	1,987	36.5
- 청소년관련 산하기관 지원	30,039	37,166	7,127	23.7
3. 청소년 사회안전망 강화	4,700	4,703	3	0.1
- 청소년폭력 및 가출 예방	300	300	0	0.0
- 청소년생활환경 개선	4,400	4,403	3	0.1
4. 청소년정책 및 역량강화	50,550	44,991	△5,559	△11.0
- 지역개발계정	49,168	43,531	△5,637	△11.5
- 제주특별자치도 계정	1,382	1,460	78	5.6
여성발전기금(소계) (2)	48,744	53,851	5,107	10.5
- 한부모가족지원(기금)	48,744	53,851	5,107	10.5
청소년육성기금(소계) (3)	67,617	68,063	446	0.7
- 여성·아동폭력예방및보호지원	5,182	5,263	81	1.6
- 청소년 정책 및 역량강화	20,622	19,295	△1,327	△6.4
- 청소년 사회안전망 강화	41,813	43,505	1,692	4.0

자료 : 여성가족부. 2013a. 『2014년도 여성가족부 소관 예산안 및 기금운용계획 개요』

아동과 청소년 관련 예산에 대한 항목별 고찰을 통해 다음의 특이점을 발견할 수 있음.

전체 아동·청소년복지 관련 예산에서 보육 및 양육관련 예산이 차지하는 비중이 보건복지부 전체 아동복지 예산의 95.5%, 여성가족부 아동·청소년 관련 예산의 41.8%를 차지할 정도로 아동·청소년복지에 있어서 보육예산의 중심성이 두드러짐.

요보호 아동보호를 위한 예산항목에서 아동시설 지원과 가정입양지원 예산이 전액 삭감에 가까운 예산편성을 보이고 있는데 이는 이들 사업이 2014년부터 새롭게 복권기금으로 이양한 사업들에 포함된 데에 따른 결과임.

보육예산이나 아동양육지원예산은 여성의 일-가정양립 등 젠더관점과 부모의 아동에 대한 양육·교육지원의 성격을 갖고 있어서 순수한 아동만을 위한 복지 예산이라고 보기 어려운 한계를 갖고 있음.

보육을 제외한 아동복지 예산에서 아동발달지원계좌 지원, 방과 후 활동 지원과 드림스타트 지원 예산의 증가폭이 상대적으로 높게 나타남.

방과후 활동이나 드림스타트 및 아동발달지원계좌 관련 예산안은 상대적으로 증가폭이 큰 편이나 사회투자적 효과를 거두기 위한 보편적 프로그램으로의 전환을 목표로 한 증액이라기보다는 빈곤아동이나 요보호아동 등 기존 취약계층아동의 경기침체로 인한 자연증가분만을 고려한 예산편성으로 볼 수 있음.

아동참여와 인권증진과 관련한 보건복지부의 예산은 전년대비 동일한 수준을 유지하고 있으며, 여성가족부 청소년 관련 예산의 경우 청소년참여활동 지원예산에서 삭감폭이 가장 컸으며, 청소년 인권증진지원 사업예산이 청소년정책기반강화 사업으로 편입된 점 등이 특징적임.

이상의 분석을 바탕으로 2014년 보건복지부 및 여성가족부의 아동·청소년 복지예산을 고찰하며 다음 몇 가지의 비판적 제언을 제시하고자 함.

첫째, 전체 아동청소년 복지 예산의 편성에서 아동·청소년복지예산 총액에 있어서의 절대적 부족함과 보육 및 양육예산의 중심성이 두드러지고 있음. 보편적 보육료 및 양육비 지원 등 공공책임보육의 실현을 위해 진일보한 정책의 실현은 환영할만한 일이나 보육예산이 아동복지예산 전체를 과잉규정하고 있는 현 상황은 아동복지 전체 예산규모에 있어서 획기적인 증가가 없이는 균형 잡힌 아동복지 예산의 편성이 불가능함을 반증하는 것이라 할 수 있음.

둘째, 아동참여 및 인권증진과 관련한 예산의 동결, 청소년참여활동 지원예산의 대폭 삭감, 청소년 인권증진지원 사업의 타 사업으로의 통합 등 아동·청소년 복지 예산 편성에서 아동·청소년의 인권 및 시민권적 권리의 보장 및 증진을 위한 예산들이 축소되거나 정체된 점은 반드시 시정되어야 함. 유엔아동권리협약의 준수를 최소기준으로 한 아동·청소년 복지관련 예산의 편성이 이루어져야 할 것임.

셋째, 가장 중점적인 지원이 필요한 시설보호아동, 위탁아동, 가정입양아동 등 요보호아동에 대한 지원은 이전년도에 비해 거의 변화가 없거나 오히려 축소되는 부분도 보이며, 이마저도 대부분 정부예산이 아닌 복권기금을 통해 집행하도록 예산을 편성함으로서 재원확보의 불안전성을 가중시키는 등 요보호아동에 대한 국가의 책임을 오히려 방기하는 예산편성으로 볼 수 있음. 특히 기획재정부가 관할하는 복권위원회의 복권기금으로 이양된 사업의 경우 사업의 성격상 보건복지부가 지속적인 관리감독을 할 수 있는 장치가 마련되어야 하며, 이양사업에 대한 철저한 평가를 통해 차년도 예산운용에 대한 재검토가 이루어져야 함.

넷째, 드림스타트나 지역아동센터 등 아동 및 청소년의 방과후 돌봄 관련 예산의 경우 여전히 취약계층 중심의 요보호아동을 대상으로 하는 수준에서 예산이 편성되어 있음. 이들 사업은 영유아에 대한 돌봄(보육서비스)과 같이 여성의 노동시장참여 증가와 저출산·고령화에 따른 사회적 위험에 대응하기 위한 사회투자적 성격이 강한 프로그램이므로 일반아동을 대상으로 한 보편성을 담보하기 위한 추가적인 노력이 요구됨.

4. 노인복지

전년대비 높은 증가율? 기초연금에 가린 허상

2014년 노인복지예산은 6조 3,267억 원으로 2013년의 4조 2,810억 원과 비교해 47.8% 증가함. 보건복지부 소관 일반회계 및 특별회계 사회복지 전체 예산은 2014년 22조 2,788억 원으로 전년 대비 17.2% 증가함. 노인복지예산은 사회복지 전체예산 증가율의 3배 이상 큰 폭으로 증가되었으나, 주로 기초연금 확대에 따른 예산증가에 기인한 것임. 보건복지부 소관 일반회계 및 특별회계 사회복지 전체예산에서 노인복지예산이 차지하는 비중은 2013년 22.51%에서 2014년 28.39%로 소폭 증가함.

<표 9> 노인복지 예산 (단위 : 억원)

구 분	‘13년		‘14년(안)(C)	증감(C-A)	증감률(%)
	본예산(A)	추경(B)
총 계	257,120	260,934	293,337	36,217	14.1
총 지 출	254,025	257,845	290,131	36,106	14.2
사회복지 총계	190,125	193,244	222,788	32,663	17.2
- 노인 등	42,810	43,192	63,267	20,457	47.8
주 : 국민연금기금 제외 자료 : 2014년도 보건복지부 예산안 및 기금운용계획(안) 개요, 분야별 세출예산

노인복지예산 중 노인생활안정은 3조 209,966백만 원에서 5조 201,423백만 원으로 전년대비 56.9%가 증가함. 반면 노인의료보장은 2013년 5939억 원에서 2014년 6.188억 원으로 약 249억 원이 증액되어 4.2% 증가하는데 그침.

세부항목별 전년대비 증가율은 기초노령연금을 포함한 노인복지지원이 62.0%. 노인일자리지원이 27.3%, 노인돌봄서비스가 18.9%, 노인장기요양보험이 8.1%, 영주사할린 한인지원이 3.5%의 순으로, 기초노령연금을 포함한 노인복지지원이 가장 높았음. 반면 노인관련기관지원, 노인요양시설확충, 장사시설확충은 각각 64.7%, 35.6%, 34.2% 감소함.

노인인구의 기본소득보장이라는 정책목표를 무색케 한 기초노령연금 예산

기초노령연금 예산은 하반기부터 시행될 예정인 개정안을 반영해 산출됨. 기초노령연금 하반기 예산의 경우, 지난해 1조 6,096억 원에서 3조 5,699억 원으로 약 2.2배 증가함. 기초노령연금 하반기 대상자는 2013년 4,051천명에서 2014년 4,470천명으로 확대되었으나, 이는 개정된 기초노령연금의 대상자가 기존 기초노령연금과 동일하게 소득 및 재산 기준 하위 70%의 노인으로 제한되어 있어, 기초노령연금의 개정에 따른 대상자 규모의 확대가 아닌 65세 이상 노인인구의 자연증가에 따른 것이며 기초노령연금 예산의 확대는 급여증액에 따른 것임.

기초노령연금의 최대 급여액이 개정 전 97,100원에서 개정 후 200,000원으로 확대됨에 따라 기초노령연금의 하반기 예산액이 큰 폭으로 증가함. 그러나 65세 이상 노인 100%에게 차등 없이 20만원을 지급할 것이라는 공약이 지켜졌을 경우 기초노령연금 예산은 9.4조원(2014년)으로 추계외었음.(국민행복연금위원회 자료) 최대 급여액의 증가로 2014년 기초노령연금 예산이 증가되었음은 사실이나 노인의 기본소득보장이라는 정책목표를 성취하기 위한 최소 예산이 9.4조원임에 비추면 기초노령연금의 증가분은 정책목표대비 매우 낮은 수준임.

<표 11> 노인복지 세부항목별 주요 예산(단위 : 백만원)

구 분	‘13예산(A)	‘14예산(안)(B)	증 감(B-A)	증감률(%)
총 계	4,214,897	6,285,000	2,070,013	49.1
1. 노인복지지원	3,209,966	5,201,423	1,991,457	62.0
- 기초노령연금지급	3,209,726	5,200,203	1,990,477	62.0
- 노인복지사업관리	240	1,220	980	408.3
2. 영주귀국 사할린한인지원	5,207	5,025	△182	△3.5
3. 노인관련기관지원	51,050	18,039	△33,011	△64.7
4. 노인돌봄서비스	119,443	142,062	22,619	18.9
5. 노인일자리지원	235,342	299,690	64,348	27.3
6. 노인장기요양보험 지원	541,210	584,883	43,673	8.1
7. 노인요양시설확충	52,679	33,878	△18,771	△35.6

* 장사시설확충 예산 제외, 치매관리사업은 ‘14년부터 건강증긴기금으로 이관하였으므로 제외.

** 2014년 보건복지부 예산 및 기금운용계획(안) 개요 사업별 세부내용 참조

자연 증가분도 따라잡지 못한 노인돌봄 예산

2014년 노인돌봄기본서비스 대상자는 전년보다 3만 명이 증가한 20만 명, 서비스 제공인력은 2013년 7천명에서 1천명이 증가한 8천명으로 계획됨. 서비스 지원 단가는 2013년 679천원에서 2.8% 증가한 698천원으로 증액되었으며, 노인돌봄기본서비스 총 예산은 2013년 466억 7천만 원에서 539억 1천만 원으로 15.5% 증가함.

그런데 통계청 인구추계에 의하면 65세 이상 노인인구는 2013년 6,28만 5천명에서 2014년 772만 8천명으로 144만 4천명이 증가할 것으로 추정됨. 65세 노인인구의 약 20%가 독거노인임을 고려하면 2013년부터 2014년 한 해 동안 약 28만 9천명의 독거노인이 증가될 것으로 예측되며 이는 노인돌봄기본서비스를 필요로 하는 잠재적 대상자의 증가치에 해당함. 따라서 2014년 노인돌봄기본서비스 추가 대상자 3만 명은 잠재적 대상자 증가치의 10%에 불과해 대규모의 독거노인이  노인돌봄기본서비스에서 배제될 것으로 우려됨.

노인돌봄종합서비스 예산 또한 서비스 대상자를 3만 명에서 4만 명으로 1만명 확대하고 서비스 단가를 2.8% 증가하는데 그침. 노인돌봄종합서비스 유자격자인 노인장기요양 등급외자는 2013년 8월 31일 현재 15만 4천명으로 65세 이상 전체 노인의 2.4%를 차지함. 등급외자 비율을 동일하게 적용할 경우, 2014년 등급외자는 규모는 2013년보다 3만 1천여 명이 증가한 약 18만 5천명이 될 것으로 예측됨.

5. 장애인복지

대선시 장애인공약을 실현하기에는 턱없이 부족한 예산으로 공약파기예산
장애인연금의 기초연금화와 24시간 활동지원 보장 공약 실현 방기  장애인원스톱서비스 구축예산도 장애인서비스에 대한 청사진을 결여한 예산안

2014년도 보건복지부 소관 장애인 지출예산은 1조 2,436억 원으로 이는 전년도 1조 573억 원에 비해 금액으로는 1,863억 원, 증가율로는 17.6%가 증가한 예산임. 이 증가율은 2014년도 복지부 소관 일반회계 지출예산 증가율 14.3% 및 총지출예산 증가율 12.9%보다 높음. 그리하여 복지부 일반회계 세출예산에서 장애인 지출예산이 차지하는 비중도 2013년 4.2%에서 4.3%로 소폭 증가 함.

<표 12> 2014년도 보건복지부 소관 지출예산 및 장애인복지 지출예산 (단위: 억원)

	‘13예산	‘14예산(안)	증 감	증감률(%)
복지부 총지출	410,643	463,503	52,857	12.9
복지부 일반회계(A)	251,731	287,844	36,113	14.3
장애인복지 지출예산(B)	10,573	12,436	1,863	17.6
구성비(B/A, %)	4.2	4.3	-	-
주: 내부거래 제외 자료: 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

하지만 과거 장애인 지출예산 증가율이 2011~2012년에 25.5%였고, 2010~2011년에는 22.5%, 2009~2010년에는 18.5%였다는 점을 감안하면 대단히 높은 증가율이라고 하기는 어려움. 물론 이들 높은 증가율은 장애인연금이나 장애인활동지원 등 새로운 제도의 시행이 배경으로 작용한 것임. 즉, 예산의 변동은 제도의 변화를 반영하며 제도의 변화는 그 제도를 통해 표현된 정책의도를 반영함.

이 점과 관련하여 박근혜 대통령이 2012년 대선 때 장애인정책과 관련하여 장애인권리보장법 제정, 장애등급제 폐지, 중증장애인활동지원 24시간 보장, 발달장애인법 제정, 수화언어기본법 제정, 장애인연금의 기초연금화 및 중증장애인에게 인상(국민연금 A값의 10%로 인상)된 급여 지급 등을 공약으로 약속한 바 있다(새누리당, 2012)는 점에 주목할 필요가 있음. 이들 공약들은 기초연금이나 4대 중증질환 건강보험 보장성 등에 관련된 논란이 워낙 파급력이 커서 상대적으로 이슈화하지 못하고 있기는 하지만 만일 이 공약들이 실현된다면 이는 우리나라 장애인정책의 틀을 바꿀 수도 있는 대단히 중요한 의미를 가진 것임. 모든 공약이 집권 첫 해에 예산으로 반영되어야 하는 것은 아니지만 지난 대선 때 내건 공약이 갖는 의미가 자못 크기 때문에 첫 해의 예산이 그런 공약의 실행을 향해 어느 정도나 구조조정의 토대를 마련하고 있는가는 평가해볼 가치가 충분히 있음. 이런 점에서 2014년도 복지부 소관 장애인지출예산은 증가율도 중요하지만 박근혜정부가 공약으로 약속한 바를 실현하는 데 적합한가의 측면에서 살펴보는 것도 중요한 의미가 있음.

2014년도 복지부 소관 장애인지출예산 1조 2,436억 원을 주요 사업별로 나타내면 <표 8>과 같음. 이 표에는 이명박 정부 기간이라 할 수 있는 2008년부터 2013년까지 복지부 소관 장애인지출예산의 연평균증가율도 함께 표기되어 있는데, 2014년도 장애인지출예산의 2013년 대비 증가율 17.6%는 2008-2013년 연평균증가율 15.1%보다 다소 증가율이 높음. 그런데 사업별로 보면 과거와 약간 다른 경향을 볼 수 있음.

<표 13> 2014년도 장애인복지 지출예산의 주요 사업별 내역 (일반회계 기준, 단위: 백만원)

		2013예산		2014예산		증감률 (B-A, %)	연평균 증감률 (’08-'13)
		금액(A)	구성비(%)	금액(B)	구성비(%)
총계*		1,057,306	100.0	1,243,570	100.0	17.6	15.1
장애인 생활 안정 지원	계	1,038,572	98.2	1,224,378	98.5	17.9	16.0
	장애인소득보장**	451,504	42.7	571,599	46.0	26.6	5.2
	- 장애인연금	344,006	32.5	466,005	37.5	35.5	50.5
	장애인등급심사운영	19,908	1.9	23,477	1.9	17.9	39.4
	저소득장애인지원	13,222	1.3	12,139	1.0	△8.2	△0.5
	장애인 선택적 복지	450,541	42.6	500,912	40.3	11.2	43.1
	- 장애인활동지원	382,876	36.2	428,454	34.5	11.9	122.0
	장애인복지시설 확충	48,441	4.6	41,101	3.3	△15.2	11.8
	장애인단체 지원	12,007	1.1	12,485	1.0	4.0	7.1
	장애인일자리 지원	41,549	3.9	60,426	4.9	45.4	26.3
장애인 재활 지원	계	18,734	1.8	19,192	1.5	2.4	△8.1
	장애인직업재활 지원	1,570	0.1	1,570	0.1	0.0	△32.9
	중증장애인직업재활지원	17,164	1.6	17,622	1.4	2.7	1.0
* 항목을 모두 표시하지 않았기 때문에 사업별 계 및 총계가 일치하지 않음. ** 장애인연금과 장애수당의 합계임. 자료: 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

우선, 복지부 장애인지출예산에서 압도적인 비중을 차지하는 두 사업 중 장애인소득보장(장애인연금 및 장애수당)은 과거에 비해 증가폭이 매우 큰 반면 장애인 선택적 복지사업은 증가폭이 하락했음. 그리고 나머지 사업 중 장애인일자리지원은 과거에 비해 증가율이 2배 가까이 상승한 반면 장애인등급심사운영사업은 과거에 비해 증가율이 1/2 가량 감소했음. 저소득장애인지원사업과 장애인복지시설확충사업은 변화율이 각기 -8.2%, -15.2%가 될 정도로 크게 감액 편성되었음. 장애인단체지원사업은 예년보다 증가율이 하락하긴 했지만 예년 수준임.

다시 말해서 장애인소득보장과 장애인일자리지원을 제외하면, 예년에 큰 폭으로 증가해왔던 장애인등급심사운영과 장애인 선택적 복지사업은 증가폭을 크게 낮추었고 예년에 비교적 작은 폭으로 증가해왔거나 보합세를 보였던 저소득장애인지원과 장애인복지시설확충사업은 감액시킨 것임.

이상의 분석을 바탕으로 2014년 보건복지부 및 보건복지부의 장애인 복지예산을 고찰하며 다음 몇 가지의 비판적 제언을 제시하고자 함.

첫째, 장애인소득보장 중 장애인연금을 보면, 2014년도 장애인예산에서 이 예산이 크게 확대된 것은 사실임. 하지만 이것이 당초의 공약을 실현하는데 적합한 지는 지극히 회의적임.

박근혜 대통령은 대선후보 시절 장애인연금의 급여인상과 대상 확대를 공약으로 내걸고 그 구체적인 내용으로 장애인연금을 기초연금화하고 이처럼 기초연금을 도입하면 그 즉시 중증장애인에게 국민연금 A값의 10%에 해당하는 약 20만원을 지급하며 부가급여를 현실화할 것을 제시했음(새누리당, 2012, p.88). 이 공약에는 장애인연금대상을 단순히 중증장애인으로 말하고 있어 노인의 경우처럼 모든 노인이라는 명시적인 표현이 있는 것은 아님. 하지만 대상자 확대라고 공약을 내걸었기 때문에 이는 노인의 경우 모든 노인을 의미하는 것으로 받아들여졌던 것처럼 모든 중증장애인으로 해석되어야 함. 실제로 대선 후 공약을 검토한 주무부처도 장애인연금 대상자 확대와 관련하여 3급 중복장애 이상의 중증장애인 52만명 안과 3급 이상 중증장애인 92만 3천명 안의 두 대안을 제시하고 있어 장애인연금 대상을 모든 중증장애인으로 간주하고 있음(보건복지부, 2013b, p.45)을 보여줌.

2014년 장애인예산에서 증액된 장애인연금예산은 대상자를 현행 소득하위 63%의 중증장애인 32만 7천명을 소득하위 70%의 중증장애인 36만 4천명으로 확대하고 급여는 기초급여의 경우는 현행 9만 7천원을 20만원으로 인상하였지만 부가급여는 65세 이상 기초수급 중증장애인의 제외하고는 전년수준으로 동결한 데 따른 것임. 즉, 기초급여만 인상하고 부가급여는 사실상 동결, 대상자는 당초 약속과 달리 소득하위 70%로 제한하여 소폭 확대한 것임. 그리하여 2014년 장애인연금예산 4,660억 원은 전년도 대비 35.5% 증가한 것이지만, 복지부가 대상자 확대의 두 안 중 보다 보수적인 안인 3급 중복장애 이상 중증장애인 전체로 확대하는 안을 채택한다고 가정했을 때 소요될 것이라고 추계한 2014년도 금액 6,433억 원(국비기준, 보건복지부, 2013b, p.47)에 비하면 그 72%에 불과함. 현재 기초연금이 공약파기 비판에 직면해있는 것과 마찬가지로 장애인연금 역시 공약파기라는 비판으로부터 자유롭지 못할 것임.

둘째로 지난 대선시 박근혜 대통령의 또 하나의 중요한 장애인복지공약이었던 장애인활동지원 역시 공약 실현에 적합한 지 회의적임. 박근혜 대통령은 지난 대선에서 중증장애인 활동지원 24시간 보장을 공약으로 내걸고 그 구체적인 내용으로 지원 대상 및 급여량 확대와 중증장애인부모의 아동돌봄 부담 완화를 위한 복지서비스 확대를 제시했음(새누리당, 2012, p.85). 이에 따라 복지부는 2014년부터 2017년까지 활동지원급여량을 매년 7%씩 증가시킨다는 가정 하에 2014년 소요예산을 4,525억 원(국비기준)으로 추계한 바 있음(보건복지부, 2013b, p. 42). 하지만 내년도 정부예산안은 장애인활동지원사업 예산으로 4,284억 원을 계상하고 있어 복지부가 공약검토 시 추정한 금액의 95% 정도인데다 대상자는 48,448명에서 57,000명으로 확대하였지만 급여량(지원 단가)은 93만 8,800원으로 동결함. 이 대상자 확대도 올해 3월에 기존의 1급 등록장애인에서 2급 등록장애인으로 이미 확대된 것을 반영한 것이어서 공약이행과는  무관하며 더욱이 지원 금액을 동결한 것을 보면 공약으로 내세운 24시간 활동지원 보장을 실현할 의지가 있는지 의심을 사기에 충분함.

셋째, 장애인등급제 폐지 및 개선도 지난 대선에서 중요한 공약이었음. 이와 관련하여 복지부는 공약검토에서 장애등급제 개선을 위한 연구비로 2014년에 3억 원을 책정하겠다고 발표했으나 실제 내년도 예산에서 이 예산은 전년도 수준으로 동결된 1억 원으로 계상되었음. 장애계는 장애등급의 폐지를 주장하지만 각종 급여를 배분해야 하는 정부입장에서 장애등급제 문제는 간단히 폐지하기 어려운 복잡한 문제이며 따라서 그만큼 치밀한 연구와 준비를 요함. 이런 점에서 장애등급제 개선연구비를 동결한 것은 공약이행과 관련하여 바람직하지 않다고 할 수 있음.

다른 한편 내년도 예산에서 장애인원스톱서비스 지원체계 구축사업이 신규로 편성되어 여기에 9억 원의 예산이 계상된 점이 눈에 띔. 그런데 이 예산은 국민연금공단에 지원하는 민간보조예산으로 편성되어 있는데 이와 관련해서는 장애인원스톱서비스체계의 구축 자체는 장애등급제 개선과 연관하여 바람직한 방향이라 하더라도 그 서비스체계 구축의 주체가 반드시 국민연금공단이어야 하는가에 대한 고려가 필요함.

현재 국민연금공단은 장애등급판정과 장애인활동지원제도 운영과 관련하여 장애인서비스의 중요한 행위자임. 하지만 이는 이명박 정부 때부터 아무런 청사진 없이 추진한 정책의 결과임. 노후소득보장을 주기능으로 하는 국민연금공단에 사회서비스의 일부인 장애인활동지원과 장애등급판정을 맡기려면 그에 상응하는 청사진이 국민연금공단 조직차원에서와 사회보장 및 사회서비스 제도차원에서 제시되어야 하며, 과거 정부에서 그것이 결여되었다면 지금이라도 그것을 수립해야 함. 국민연금공단은 어느 사이엔가 장애인서비스의 일부를 맡게 되었으니 자신들이 맡은 업무에서라도 장애인원스톱서비스체계를 구축할 필요성을 느낄 수 있고 이를 바탕으로 업무범위를 더 확대하려 할 수도 있음. 하지만 이는 국민연금공단만의 노력으로는 한계가 있고 공단이 지금 맡고 있는 업무범위 내에서의 원스톱서비스체계로 그칠 가능성이 큼.

만일 진정으로 장애인원스톱서비스체계를 구축하고자 한다면 장애인서비스를 사회보험공단으로 하여금 수행케 하고 지방자치단체는 배제할 것인지, 만일 그렇다면 지방자치단체는 장애인서비스와 관련하여 아무런 역할을 하지 않아도 무방한 것인지, 지방자치단체가 수행하는 장애인소득보장업무(여기에는 장애인을 주대상으로 한 소득보장도 있고 장애인만을 대상으로 한 것은 아니지만 장애인도 대상에 포함되는 소득보장도 있음)와 공단이 수행하는 장애인서비스 간의 연계는 어떻게 할 것인지 등에 관한 청사진이 수립되어야 함.

만일 국민연금제도에 장애연금이 있어서 국민연금공단이 장애인복지와 연관이 있는 것이라고 주장하려면 차라리 지난 대선 때 공약한 대로 장애인연금을 기초연금화하고 이의 실제 운영을 국민연금공단에 맡겨 명실상부하게 소득보장기능을 장애인과 노인 간에 연계시키는 것이 바람직 함. 또는 장애인활동지원 등을 국민연금공단이 담당케 되었으므로 장애인원스톱서비스체계 구축을 국민연금공단이 맡아야 한다고 주장하려면 차라리 현행 사회보험공단을 소득보장중심의 조직과 사회서비스 중심의 조직으로 전면 재편하여 사회서비스중심조직으로 하여금 노인장기요양보험과 함께 장애인활동지원서비스까지 맡게 하는 것이 나을 것임. 내년도 예산에 신규로 반영된 장애인원스톱서비스 지원체계 구축이 이러한 사항들에 대해 문제의식이라도 있는 것인지 회의적임.

넷째, 장애인일자리지원예산은 크게 확대되었는데 이 사업이 장애인복지공약에 포함되었던 것은 아니지만 고용률 70% 보장이 중요한 공약이었던 만큼 이에 맞추어 장애인일자리지원예산도 큰 폭으로 확대됨. 내년도 장애인일자리지원예산의 확대는 지원단가의 인상과 대상자 확대가 동시에 이루어진 결과로 지난 정권 때 지원 단가와 대상자가 동결된 적이 많았다는 점에서 일단 방향에서는 긍정적이라고 할 수 있음. 하지만 지원 단가 인상이 일반형 일자리의 경우 월 101만 6천원에서 월 108만 9천원으로 7.2% 인상되었고 장애인복지일자리의 경우 월 27만 3천원에서 월 29만 2천원으로 7.0% 인상되어 지난 정권 때 동결되기 일쑤였던 것을 보상하기에는 매우 부족함.

그런데 장애인일자리지원예산은 이렇게라도 증가하였지만 지난 정권에서도 그리 많이 증가하지 않았거나 보합세 정도를 유지했던 장애인복지시설확충사업예산은 15.2%나 삭감되었고 저소득장애인 지원사업 예산은 8.2% 삭감되었음. 최근의 장애정책이 시설보다는 지역사회 중심으로 옮겨가고 있는 것은 주지의 사실이나 그렇다고 해서 특별히 탈시설정책을 추진하는 것으로 보이지도 않는 현 정권이 지난 정권에도 연평균 11.8% 증가로 그리 높은 증가세를 보이지 않았던 장애인복지시설확충예산을 15.2%나 삭감한 것은 이해하기 어려움. 또한, 장애인자녀학비지원, 여성장애인지원, 중증장애인자립생활지원 등으로 구성된 저소득장애인지원예산을 크게 삭감한 것도 납득하기 어려움.

마지막으로 위에서 본 것들 외에 지난 대선 때 중요한 장애인복지공약 중 장애인권리보장법 제정과 발달장애인법 제정, 수화언어기본법 제정이 있음. 이 세 가지 법률들 중 장애인권리보장법은 기존의 장애인차별금지법에도 불구하고 공약으로 채택하였다는 점에서 그리고 발달장애인법과 수화언어기본법은 기존의 장애인정책과 달리 장애유형별 특성을 고려한 보다 세밀한 정책이 요구되는 단계에 와 있음을 보여준다는 점에서 모두 기존 장애인정책의 틀에 관계된 매우 중대한 의미가 있음. 이 중 발달장애인법은 2012년 5월에 이미 새누리당에서 법안을 발의한 바 있고 올해에도 법안이 발의되었지만, 장애계와 정부 간에 시각 차이가 제법 큰 편이어서 아직 계류 중임. 장애인권리보장법과 수화언어기본법은 보기에 따라서는 예산소요가 크지 않다고 생각할 수 있지만 실제로는 여러 방면에 종합적으로 영향을 미치는 법률들로 예산소요가 대단히 근본적이며 큰 예산요소임. 이들 법률의 제정여부 그리고 어떤 내용의 법률로 제정하느냐 또 그 내용들을 실제로 예산으로 뒷받침하는가가 향후 박근혜 정부의 장애인정책을 예산 면에서 평가하는 데 중요한 기준이 될 것임.

6. 보건의료

국민의 건강보다는 성장위주의 보건산업 투자사업에만 집착하는 보건의료 예산

정부 일반회계에서 지출되는 보건의료 부문의 예산은 보건의료와 건강보험 영역으로 나누어짐. 전자는 의료취약지 인프라지원, 예방접종과 같은 사전적 예방서비스 등 공공서비스적 성격이 강한 것과 신약 및 신의료기술 개발 등 보건의료기술연구, 그리고 성장동력으로서 투자적 성격이 강한 글로벌헬스케어 육성, 글로벌제약 M&A 펀드조성 등의 보건산업육성이 있음. 보건의료영역은 전체적으로 12.2%가 줄어든 반면 상대적으로 보건산업육성은 5.5%만 줄어듦. 이색적인 것은 중소병원 해외진출을 위한 기금조성에 1백억 원 정도의 신규예산이 배정되어 있음. 이러한 보건산업 투자가 얼마나 합리적인 의사결정을 통해 이루어졌는지 알 수 없지만 투자규모가 작고 국민경제보다 국민복지를 담당하는 부처가 이를 수행하고 있다는 점에서 어느 정도 관리가 되고 있을지 의문시됨. 현재까지 보건산업에 중앙정부가 투자한 것이 실제 국민경제에 어느 정도 긍정적으로 미쳤는지, 일부 수혜 받은 기업들에게만 이익이 됐는지 등 이제는 투명하고 과학적인 성과 평가가 필요해보임. 장기적인 세계경제 침체와 양극화 심화 등으로 복지예산이 더 필요하기 때문임. 또한 중앙정부나 지방정부가 추진하는 사회간접자본시설 투자 중 비용대비 편익이 과잉 추계되어 낭비적인 정부지출 사례들을 너무 많이 봐 왔기 때문임.

<표 14> 2014년 정부 일반회계의 보건의료부문의 예산(안)(단위 : 억 원)

구 분	일반회계
	‘13년 예산	‘14년 예산(안)	증감액	증감률(%)
전체총계	257,210	293,337	36,127	14.1
보건총계	63,900	67,343	3,443	5.4
1. 보건의료	8,967	7,869	△1,098	△12.2
- 보건산업육성지원	527	498	△29	△5.5
2. 건강보험	54,933	59,474	4,541	8.3

자료 : 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월. 분야별 세출예산 및 사업별 세부내용

담배 한 갑에 약 354원의 건강증진부담금이 부과되고 있으며 매년 약 2조의 건강증진기금이 조성되고 있음. 건강보험재정에 지원되는 약 1조원의 지출 다음으로 가장 높은 예산항목이 보건의료기술 개발비임. 상대적으로 흡연자들을 위해 필요한 금연사업이나 암환자 생활지원 등은 이보다 훨씬 적게 책정되어 있음. 국가가 보건의료 발전을 위해 연구비를 투자하는 것을 반대하지 않지만 왜 하필이면 담뱃값으로 조성되는 건강증진 기금인지에 대해서는 여전히 논란이 되고 있음. 그렇다고 이러한 지출항목 구조에 대한 사회적인 합의가 존재하는 것도 아니어서 금연유도를 위한 담뱃값 인상정책을 추진하는데 있어 반대 측의 주요 논거로도 이용되고 있음. 마치 정부예산 부족을 메우기 위해 약방의 감초처럼 등장하고 있음. 담배에 붙은 세금자체가 간접세로 소득 역진적이므로 이러한 기금지출을 어떻게 할 것인지 앞으로 사회적 공론화와 더불어 큰 틀의 합의가 필요함. 그래야 담배가격인상과 금연사업 간의 선순환적 시너지가 일어날 것임.

한편, 자살은 우리나라의 전체사망원인 중에서도 4위를 차지하고 있음. 우리나라 자살률은 2012년 현재 인구 10만 명당 약 28명으로 2003년부터 현재까지 OECD국가들 중 가장 높은 자살률을 보이고 있으며 특히,  10-39세의 자살률에서도 1위를 차지고 있음.  여기에 자살자의 10배 이상으로 추정되는 자살시도자들까지 약 15만 명을 포함하면 국민건강을 심각하게 위협하는 질환임에도 불구하고 내년 예산이 올해 보다 10억 원을 늘려  38억 원으로 불과한 수준으로 책정되었음. 일본의 경우 우리보다 높지 않았지만 자살률이 매우 높은 국가에 속하며, 2006년부터 매년 약 1천억 원 이상의 예산을 투입하고 행정자치부에서 자살예방정책을 추진하여 더 이상 늘지 않고 최근 감소추세에 있음. 이렇듯 국민건강상 매우 위해한 자살을 예방할 수 있는 다양한 정책이 있음에도 불구하고 정부는 여전히 보건산업육성지원이라는 명목으로 5억 원을 늘려 16억을 지출하겠다고 발표하는 등 성장에만 집착하고 있음.

<표 15> 2014년 국민건강증진기금 주요사업 지출 예산(안)(단위 : 억 원)

자료 : 보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

	‘13년 예산	‘14년 예산(안)	증감액	증감율(%)
총 계	20,498	20,998	500	2.4
보건의료연구개발	2,308	2,271	△37	△1.6
보건산업육성지원	11	16	5	44.7
국민건강생활실천	1,369	1,440	71	5.2
금연사업	90	117	28	30.7
암희귀질환 지원	330	278	△52	△15.7
건강보험가입자지원	10,198	10,191	△7	△0.1
자살예방사업	28	38	10	35.7

이명박 정부 출범 이후로 의료급여 수급권자는 ‘07년 197.8만 명에서 ’13년 156만 명으로 지속적으로 감소하다가 2014년에는 157.1만 명으로 다소 증가함. 이는 의료수급권자 선정에 있어 최근 부양의무자 기준이 완화된 결과로 해석되며 이에 따라 의료급여예산도 증가한 것으로 보임. 한편 건강보험가입자로 자격 전환된 희귀난치성질환자 및 만성질환자, 그리고 18세미만 아동들에 대한 보험료 및 본인일부부담에 대한 국고지원은 제도가 시작된 2008년부터 줄 곧 감소하다가 2014년에는 다시 증가하였으나 긴급복지의료지원예산은 다시 감소하였음. 전체적으로 저소득층 의료비 지원예산 비중은 줄곧 감소하다가 내년에 다소 증가하였음. 2011년 현재 절대빈곤율(최저생계비 이하)이 전체가구의 6.2%이고 상대빈곤율 (중위소득의 50% 이하)이 12.3%임을 고려할 때 2014년을 기준으로 약 5조원 정도의 국고지원 규모와 건강보험의 보장성이 60%이지만 상당수의 저소득층 가구들이 의료보장의 사각지대에 놓여 있음. 지금도 병원비가 없어 사채를 쓰다가 신용불량자가 됐다는 신문보도를 접할 수 있으며 전체적으로 실태파악이 필요한 실정임.

특히 2008년에 의료급여수급권자에서 건강보험가입자로 자격 전환된 희귀난치성환자들의 경우 정부가 보험료와 본인부담 일부를 지원한다지만 결국 재정부담의 일부를 정부(예산) 건강보험가입자(건강보험료)에 이전시키는 것임. 기획재정부는 건강보장 관련 예산을 가급적 축소하고 건강보험재정에 이전하려는 정책기조를 가지고 있음. 결국 이 방식은 건강보험료를 인상시키는 주요 요인 중의 하나가 되고 있으며, 게다가 건강보험 비급여서비스의 혜택을 받지 못해 실질적인 본인부담이 매우 커 희귀난치성질환 및 가족들의 중대한 가계부담이 되고 있음.

한편 박근혜 정부가 추진 중인 4대 중증질환 본인부담 경감정책은 본인부담 경감수준이 어느 정도가 될지, 즉 건강보험이 적용되지 않는 비급여까지 포함될지, 포함될 경우 어느 정도 본인부담을 면제해 줄 알 수 없지만, 의학적으로 필요한 비급여서비스를 포함하여 본인부담을 대폭 경감하지 않을 경우 이 정책은 부유층이나 중산층에 비해 저소득층한테 체감하는 보장성 수준은 훨씬 낮을 것으로 보임. 또한 이에 필요한 재원은 국고지원이 아닌 건강보험료 인상을 통해 충원하려 할 것임. 지금까지 기획재정부나 보건복지부의 예산짜기 행태에서 충분히 가능한 시나리오임.

<표 16> 2014년 국민건강증진기금 주요사업 지출 예산(안) (단위: 억원)

* 2008년과 2009년 의료급여에서 건강보험으로 전환된 차상위 희귀·난치성 질환자, 만성질환자, 18세 미만 아동의 본인부담 추가분을 국가가 지원함으로써 의료급여 지원 당시와 동일한 의료이용을 보장하는데 주목적을 두고 있음. 종전에 차상위 희귀·난치성 질환자는 의료급여 1종 수급권자였으므로 본인부담금 전액을 지원하고, 만성질환자와 18세 미만 아동은 2종 수급권자이므로 차액을 지원받음.

** 가구의 주 소득자가 사망, 행방불명 등으로 소득을 상실하였거나, 가구 구성원이 중한 질병 또는 부상을 당하거나, 화재로 주거를 상실하는 등의 위기상황에 처하여 도움이 필요한 사람에게 신속하게 생계,의료,주거비등을 지원하여 위기상황에서 벗어나 건강하고 인간다운 생활을 하도록 돕는 제도. 현재 의료비는 각 가구당 300백원 이내에서 지원가능

년도	의료급여			건강보험 자격전환 차상위지원 예산(b)*	긴급복지 의료지원예산 (c)**	복지부총지출 일반회계예산 중 저소득층 의료비 지원예산 비중(%) (a+b+c / 일반회계)
	수급권자	수급권자 비율	예산(a)
2007	1,978	4.1	35,771	0	296	18.7
2008	1,702	3.5	37,901	688	342	15.6
2009	1,738	3.6	35,106	1,479	179	12.4
2010	1,745	3.6	35,002	1,139	430	11.8
2011	1,725	3.5	36,724	1,335	530	11.5
2012	1,671	3.4	39,818	1,546	456	11.5
2013	1,563	3.2	42,478	2,107	358	11.6
2014	1,571	3.2	44,365	2,735	286	16.5

결론

최근 우리사회에서 전개된 복지국가논쟁은 범국민적인 복지국가민심을 여실히 보여주었음. 현 정부는 이와 같은 범국민적인 복지국가민심을 실현할 역사적 과제를 안고 있음. 더욱이 내년도 예산은 박근혜정부가 주체적으로 편성한 첫 예산이라는 점에서 이 정부가 복지국가민심을 반영할 의지와 능력이 있는지를 가늠할 수 있는 중요한 예산안임. 하지만 박근혜정부의 예산안은 범국민적인 복지국가민심을 반영할 능력과 의지를 결여하고 있음을 보여주고 있음.

내년도 사회부문(보건･복지･고용부문) 총지출예산 105조 9천억 원 및 복지부 소관 총지출예산(기금포함) 46조 4천억 원은 전년도에 비해 증가한 듯 보이지만, 그 상당부분은 의무지출증가에 따른 자연증가분임. 또한 내년도 예산증가분에 반영된 국정과제 관련 예산도 실제로는 지난 대선 때의 공약을 파기함으로써 그 증가분을 최대한 억제한 것으로 정부의 주장과 달리 복지국가민심을 외면한 反복지적 예산임.

본 보고서는 최근의 복지국가논쟁으로 표출된 범국민적인 복지국가민심을 반영하는 예산안 심사가 될 수 있도록 2014년 11월 14일 국회 보건복지위원회 소속 위원들에게 전달된 2014년 보건복지부 예산(안) 분석보고서임.

기초생활보장예산의 경우 개별급여로의 개편을 추진하면서 생계급여기준선을 현행 생계급여상한선보다 높게 책정할 것이라고 공언하였음에도 불구하고 생계급여예산을 2.6% 삭감하고 나아가 자활에 필요한 자활급여예산을 7.7%나 삭감하는 등 제도개편취지에 부합하지 않을 뿐만 아니라 정부의 제도개편시도마저 의심케 하고 있음.

보육예산의 경우 보육인프라예산은 대폭 삭감한 반면, 가정양육수당은 대폭 증액하여 전체적으로 보육예산의 기조가 인프라 확충보다는 보육비용지원에 편중되어 보육의 사회화를 외면하고 오히려 가정 내에서의 여성의 돌봄을 강요하는 성격을 보이고 있음.

아동･청소년예산의 경우 보육예산을 제외하면 턱없이 작은 규모일뿐만 아니라 요보호아동 중심의 대단히 선별주의적인 예산편성기조를 가지고 있음에도 불구하고 내년도 예산에서 요보호아동 예산을 복권기금으로 이전하여 예산불안정성을 가중시키고 있음.

노인복지예산은 겉으로 보기에 증가한 것처럼 보이나 이는 기초연금 도입에 따른 급여액 인상이 반영된 것이며 대상자를 소득하위 70%로 제한함으로써 공약을 그대로 이행했을 경우 소요될 것으로 추정된 예산 12조원에 비하면 턱없이 낮은 예산증가임.

장애인복지예산의 경우에도 장애인연금의 대상자를 소득하위 70%의 중증장애인으로 제한하고 활동지원사업의 지원 단가를 동결하는 등 공약파기를 기정사실화하는 예산을 편성함.

보건의료예산의 경우 건강보험보장성 강화에서 선택진료비 등을 제외하여 공약파기를 기정사실화한 데 이어 건강보험가입자 지원예산도 과소추계하였다는 비판을 받고 있음.

2014년도 예산안은 “복지”를 우선적으로 고려하여 재원배분구조를 근본적으로 재편함으로써 범국민적인 복지국가민심을 반영해야 할 역사적 과제를 방기한 反복지적 예산안임. 겉으로 보기에 높은 듯 보이는 예산증가율도 상당부분은 의무지출증가에 따른 것이며, 국정과제를 반영하여 증가한 예산도 사실상은 대상자 확대를 제한하거나 지원단가를 동결함으로써 증가분을 최대한 억제한 것으로 공약을 그대로 이행하였을 경우 예상된 증가분에 비해 턱없이 낮은 ‘공약파기 굳히기 예산안’임.

이에 참여연대 사회복지위원회는 정부가 작성한 2014년도 예산안을 전면 거부하고 복지국가민심을 최대한 반영하여 예산안을 새롭게 편성함과 동시에 재원배분구조와 재정운용기조 역시 복지국가민심에 걸맞도록 근본적으로 재구조화할 것을 국회에 강력히 요구하면서 특히 다음의 과제에 주목할 것을 요청함.

첫째, 예산편성의 점진적 변화가 다소 불가피한 점을 인정하더라도 재정운용기조를 복지중심으로 근본적으로 전환토록 해야 함. 또한 이와 함께 증세를 본격적으로 논의할 것을 요구함.

둘째, 개별급여로의 전환에 있어서 기존의 최저생활보장의 원칙이 훼손되지 않도록 철저하게 조치함과 아울러 정부예산안에서 삭감된 생계급여와 자활급여, 긴급복지 예산의 근거를 세밀하게 따져 재조정해야 함. 또한, 현재 사회보장기본법에 복지부에 의한 제도조정이 명시된 상황에서 그리고 부처 간 칸막이 현상의 제거가 긴요한 상황에서 교육급여나 주거급여를 타부처로 이관하는 것이 과연 실익이 있는지를 면밀히 검토하여 신중히 접근할 필요가 있음.

셋째, 보육인프라 확충예산을 상향조정해야 하며, 이와 동시에 가정양육수당을 근본적으로 재고하여 아동수당으로의 개편 등 보육의 사회화에 맞도록 재편해야 함.

넷째, 아동･청소년예산에서 아동의 인권 및 참여증진 예산을 증액편성하여 보육예산편중성을 극복하는 한편 복권기금으로 이관된 예산은 일반회계예산으로 복원시켜야 함.

다섯째, 기초연금의 경우 대상자 하위 70% 제한과 국민연금과의 연계를 철회하고, 공약을 그대로 이행토록 하되 필요한 경우 단계적 접근방안을 마련토록 함.

여섯째, 장애인예산에서도 장애인연금 대상자를 중증장애인 전체로 확대하고 필요에 따른 24시간 활동지원이 보장되도록 급여량을 인상해야 함.

일곱째, 건강보험 보장성에 있어서 정부가 제외한 선택진료비, 상급병실료, 간병비 등을 필요한 경우 단계별라도 포함시켜야 하며, 그에 맞게 가입자 지원예산을 편성해야 함.

여덟째, 지방정부의 재정부담을 완화하기 위해 교부세율 조정 등 자주재원 확충을 시도해야 하며 나아가 현행 사회보장기본법에서 중앙정부와 지방정부의 역할분담을 재정형편에 따라 조정토록 한 것을 개정하여 재정형편보다는 복지수요 등 다른 기준에 의한 역할분담조정이 우선하도록 해야 함.

아홉째, 사회서비스 전달체계와 관련하여 현재 정부가 추진하는 막연한 원스톱서비스체제 구축보다는 노인장기요양보험을 맡고 있는 건강보험공단 및 장애인활동지원을 맡고 있는 국민연금공단 등의 사회보험공단과 사회복지시설 운영지원과 공공부조 업무 등을 맡고 있는 지방정부, 그리고 실제로 사회서비스 공급을 담당하고 있는 민간복지관 등의 민간부문을 종합적으로 고려한 전달체계 개편방안을 시급히 구축토록 방안을 논의할 필요가 있음. 또한 이와 함께 최근 급속도로 증가하고 있는 이른 바 돌봄노동자들의 근로조건을 개선할 방안도 본격적으로 추진해야 함. □

참고문헌 Reference

국회예산정책처. 2013. □2014년도 예산안 부처별 분석Ⅳ□.

교육부. 2013a. 『2014년도 교육부 소관 예산안 및 기금운용 계획안 개요』. 9월 26일

보건복지부. 2013a. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

보건복지부. 2013b. □제18대 대통령 당선인 보건‧복지 공약 검토□. 대통령직 인수위원회 보고(안). 1월 4일.

새누리당. 2012. □세상을 바꾸는 약속, 책임있는 변화□. 제18대 대통령선거 새누리당 정책공약집.

여성가족부. 2013a. 『2014년도 여성가족부 소관 예산안 및 기금운용계획 개요』. 9월.

한겨레신문. 2013.10.22. “박근혜 정부, ‘장애인 연금’ 공약도 폐기.”

합동부처. 2012. 9. 27. 보도자료. 『맞춤형 복지』로 꼭 필요한 복지 확충.

참여연대 정책자료

2014년도 보건복지부 예산(안) 분석

발행일  2013. 11. 14

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