의

공공성 확대 방안

마련을 위한 토론회

토론 순서

『보육재정의 공공성 확대 방안에 관한 토론회』

○ 일시 : 2004년 5월 6일(목) 오후 3시∼ 5시 30분

○ 장소 : 정동 프란치스코교육회관 2층 교육장

○ 참석자

- 사회 : 남윤인순 한국여성단체연합 공동대표

- 발제 : 『보육서비스의 공공성 확대 방안』

- 김종해 가톨릭대 사회복지학과교수

- 토론

서문희 보건사회연구원 연구위원

백선희 서울신학대 사회복지학과 교수

유희정 한국여성개발원 연구위원

이윤경 한국보육교사회 공동대표

전해순 서울시 어린이집놀이방연합회회장

현진권 한국조세연구원 연구위원 (이상 가나다순)

자료집 순서

<발제문>

『보육서비스의 공공성 확대 방안』(김종해)	5

<토론문>

서문희 보건사회연구원 연구위원	27

유희정 한국여성개발원 연구위원	31

현진권 한국조세연구원 연구위원	35

전해순 서울시 어린이집놀이방연합회회장	38

이윤경 한국보육교사회 공동대표	42

백선희 서울신학대 사회복지학과 교수	44

보육서비스의 공공성 확대 방안

김    종    해

가톨릭대 사회복지학과 교수

참여연대 사회복지위원

Ⅰ. 문제 제기

1991년 영유아보육법이 제정된 이래 많은 변화가 있었다.  최근의 가장 큰 변화는 지난 1월에 법이 전면적으로 개정되어 2005년 1월 30일자로 시행되기로 되어 있으며, 보육업무가 복지부에서 여성부로 이관(6월 12일자)되어 현재 이관 업무가 진행중이다.  이에 따라 새로운 보육 정책 내지 계획, 또는 새로운 보육패러다임의 정립 필요성이 제기되고 있으며 하위법령의 개정 작업이 추진되고 있다.

다행스러운 것은 참여정부의 보육정책방향이 □보육에 대한 국가책임의 확대를 통해, 보육서비스의 공공성·보편성·전문성·효율성을 제고□하는 것으로 명시되고 있으며, 여성부에서도 추진과제로 공공성강화와 서비스 질적 수준 향상을 제시하고 있다는 점이다.

) 참여복지기획단, 참여복지5개년계획, p. 388

다시 말해 공공성의 강화와 서비스의 질적 향상이 현행 보육서비스의 문제점, 해결 과제라는 것에는 대부분이 사람들이 동의한다고 할 수 있다.  그러나 이를 구체적인 방법, 즉 공공성을 강화하고 서비스의 질을 향상시키기 위한 방법으로 어떤 방법이 적절한가에 대해서는 이견들이 많으며, 우선 순위에 있어서도 차이점들이 많이 나타난다.  또는 국가책임이나 공공성의 한계에 대해서도 이견이 존재하고 있는 것도 사실이다.

예를 들어 지난 4월 22일 □놀이방과 어린이집 등 보육시설업을 서비스산업으로 분류해 중소기업 업종에 포함시키고, 이를 통해 조세감면 등의 혜택을 받을 수 있도록 조세특례제한법 시행령을 개정하겠다□고 밝힌 □조세특례제한법시행령 개정 입법예고□는 보육시설을 □중소기업 업종□으로 포함하겠다고 하여 논란을 일으키기도 하였으며, 일부에서는 아직도 보육료 자율화를 주장하기도 한다.  또한 보육정책의 우선 순위에 있어서도 교사 처우 개선, 민간시설에 대한 지원 확대, 아동별 지원의 강화, 국공립시설의 확충 등 주장에 차이가 있다.

) http://www.hani.co.kr/section-005100032/2004/04/00l5100032200404281916275.html

이 자리에서 어떤 단일한 합의를 이룬다기 보다는 공공성에 대한 최소한의 공감대와 함께, 공공성을 강화하기 위한 다양한 수단들에 대한 공론의 자리를 마련하여 이를 바탕으로 새로운 발전 계획을 수립하기 위한 출발점이 되기를 기대한다.

Ⅱ. 보육서비스의 성격

1. 보육서비스의 특성 : 다중적 성격

보육서비스 또는 보육문제의 성격을 논하기 위해서는 보육서비스가 누구와 관련된 문제인가를 살펴보아야 한다.  물론 보육서비스의 직접적 대상은 영유아라는 점에서 보육문제는 아동의 문제이기도 하지만 아동 단일의 문제는 아니며 다양한 분야와 관련되어 있다.  또한 법에 규정된 것처럼 보호자가 근로 또는 질병 기타 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아만이 대상인 것은 아니며, 보육료 지원을 필요로 하는 계층도 경제적으로 어려운 계층만은 아니다.

물론 보호자의 보호가 어려운 영유아가 1차적으로 보육서비스를 필요로 하는 것은 사실이다.  그러나 현대의 가정은 핵가족화, 소자녀화 되고 그 기능이 현저히 약화됨으로써 아동의 성장, 발달에 반드시 양호한 환경만은 아니다.  그렇기 때문에 모든 가정은 자녀의 양육을 위한 지원을 받을 필요가 있다.

또한 사회 구조와 가족의 형태가 변화되면서 여성의 역할도 전통적인 가정 내에서의 역할에서 벗어나 사회경제적 활동이 증가하고 있으며, 앞으로 사회발전을 위해서는 여성의 사회적 활동도 더 많이 요청될 것이다.

그리고 인구구조라는 면에서 노령사회로 변화될 것이다.  노령사회는 평균 수명의 연장과 함께 낮은 출산으로 인해 가속화될 것이다.

결국 보육서비스는 다음 그림처럼 노령(화)사회에서의 아동과, 여성, 가족과 연관된 출산과 육아의 문제라고 할 수 있으며, 따라서 보육서비스는 아동중심적 입장에서 논의되어야 하겠지만 동시에 가정과 여성의 문제, 그리고 노령사회의 문제와 관련시켜 논의될 필요가 있으며, 이는 출산과 육아의 문제가 단지 보육서비스만으로 해결할 수 있는 것이 아니라 관련 제도들과 연계되어 시행될 때에만 그 효과를 기대할 수 있음을 의미한다.

2. 현행 보육서비스의 특징 - 문제점

현행 보육서비스가 가지는 문제점은 민간의존성이 높다는 것으로, 보육서비스의 민간의존성은 보육시설 수나 보육아동 수, 또는 보육재정의 측면에서 살펴 볼 수 있다.

1991년 영유아보육법이 시행된 이래 총 3,690개소였던 보육시설이 2003년에는 24,142개소로 증가하였지만 국공립시설 또는 정부지원시설의 비율은 지속적으로 감소하였다.   1991년 당시 국공립시설의 비율이 13.6%였던 것이 2003년 말에는 5.5%로 줄었으며, 연도별 보육시설 수의 추이를 보면 정부지원을 받는 법인시설의 비율은 10%대를 유지하고 있으며 국공립시설의 비율은 지속적으로 감소하고 있는데 비해 민간개인시설의 비율이 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다(<표 1>, <그림 2>참조). 이러한 것들은 우리의 보육서비스가 민간에 의존하고 있는 정도를 보여준다.

<표 1>  1991년과 2003년의 보육시설 수

년도	계	국□공립	민 간				직장	가정 (놀이방)
			소계	법인	법인외	개인
1991	3,690	503	1,237				19	1,931
2003	24,142	1,329	13,644	1,632	787	11,225	236	8,933

보육재정의 측면에서도 민간의존성을 쉽게 파악할 수 있다.  현재 정확한 보육비용의 추계는 어렵다.  그 이유는 보육료가 시도별로 별도로 고시되고 있으며, 실제 민간개인시설이나 놀이방의 경우에는 기타 비용까지를 포함한 실제 보육료를 파악하기 어렵기 때문이다.  그러나 보건사회연구원의 조사 결과에 따르면 총 보육비용중 국가가 부담하는 비율은 25∼30%내외 정도로 추산된다.

) 보건복지부□한국보건사회연구원, 2002.(보사연, 2002년도 전국 보육실태조사 보고)에서 인용한 내용임.

<그림 2>  연도별 보육시설 수 추이

<표 2>  보육비용의 국가와 보호자의 분담(2001∼2002)                (단위: 백만원, %)

구분	2001(보육료기준)		2002(보육료기준)		2002(총보육비용기준)
	비용	백분율	비용	백분율	비용	백분율
보육료 수입1)	1,153,889	84.5	1,208,007	81.5	1,471,546	86.9
- 부모부담	1,011,315	72.1	999,865	69.9	1,263,404	74.6
- 아동별 지원	142,574	12.4	208,142	14.6	208,142	12.3
시설별 지원	213,875	15.5	221,668	15.5	221,668	13.1
총 비용	1,367,764	100.0	1,429,675	100.0	1,693,214	100.0

주: 1) 2002년도 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 일반아동 연령별 평균 보육료 및 총 보육비용을 적용하여 각 연령별 보육아동수와 곱하고 이를 합산하여 다시 12개월을 곱하여 산출하였음.

자료: 서문희□이상헌, □보육사업 평가□, 보건복지부□한국보건사회연구원, 2002.

2002년도에는 두 가지 방식을 사용하였다.  하나는 보육료로 지불한 비용을 기준으로 산출한 것이고 다른 하나는 보육시설에 낸 총비용을 기준으로 산출한 것이다.  먼저 보육료를 기준으로 보면 보육시설 운영비는 1조 4296억원이고 이중 30.1% 정도를 정부가 시설운영비 및 아동 보육료로 지원하고 나머지는 보호자가 부담한 것으로 추정되었다.  정부 분담 비율은 2001년 27.9%에 비하여 크게 증가된 수치이다.  그러나 보육시설에서는 보육료 명목 이외에 다른 명목으로 일정 비용을 수납하는 경우가 많은데, 이러한 금액을 다 포함하여 실제로 부모가 보육시설에 내는 총 비용을 기준으로 보면 총 보육비용은 1조 6932억원으로 추정되고 이중 정부 지원은 25.4%이며 부모가 74.6%를 부담한다.

) 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 연령별 일반아동 보육료와 보육아동수를 이용하여 산출함.

즉,,〔(235,800□9,312)+(182,100□45,949)+(149,500□122,293)+(126,100□192,526)+

(131,6oo□198,638)+(127,100□158,030)+(76,100□43,281)〕□12=1,208,007,080임.

) 이러한 보육시설 운영비에 대한 정부 분담 비율은 정부와 부모의 보육비용 분담은 부모가 단지 보육료의 17% 정도만을 부담하는 스웨덴은 물론, 46.6%를 보호자가 부담하는 일본과 비교하면 아직 낮은 수준임.

) 시설에 따라 일정하지 않음.

)〔(257,800□9,312)+(214,700□45,949)+(171,100□122,293)+(155,500□192,526)+

(156,700□198,638)+(156,900□158, 030)+(84,500□43,281)〕□12=1,212,370,080임.

이러한 조사 결과에 의하면 보육비용의 70%이상을 보호자가 부담하는 것으로 이는 다른 나라들의 보육비용 분담비율에 비해 정부의 분담 비율이 현저히 낮다는 것을 보여준다.  다시 말해 보육비용의 분담이라는 점에서 우리의 보육서비스는 보호자의 비용 책임이 과다하게 강조된 공공성이 부족한 형태라고 할 수 있다.  따라서 보육비용의 지원 확대는 보육비용에서 정부의 분담 비율을 높일 수 있는 방향으로 이루어질 필요가 있다.

3. 공공성이란?

보육서비스의 공공성이 무엇을 의미하는가에 대해서는 다양한 주장이 존재한다.  공적 전달체계의 구축부터 보육비용의 사회적 분담 등이 일반적으로 주장되는 내용이며 이러한 주장에 따라 국공립시설의 확충, 보육료 지원의 확충 등이 대안으로 제시되고 있다.  그러나 보육의 공공성은 단순한 비용의 문제만은 아니며 보육서비스 제공자인 보육시설의 사회적 책임까지 포함될 필요가 있다.  이러한 점에서 공공성의 의미를 □사회적 후원과 사회에 대한 책임□으로 해석할 필요가 있다.

) Wilensky & Lebeaux, Industrial Society & Social Welfare, 1965. 원래 이 기준은 사회복지의 특성으로 제시된 기준이기는 하지만 그 내용상 공공성의 의미로 사용할 수 있을 것이다.

사회적 후원이란 사회가 필요로 하는, 사회가 요구하는 서비스를 제공한다는 점에서 그 비용을 사회적으로 부담해야 한다는 것이며, 사회적 책임이란 사회적 후원에 대한 상응하는 책임으로 지역사회의 욕구에 대응하여 지역사회가 필요로 하는 서비스를 제공하여야 한다는 것이다.  이를 보육서비스에 적용한다면 보육비용을 사회적으로 분담하고 보육시설은 사회가 요구하는 수준의 보육서비스를 적절한 방법으로 생산, 제공하며 이 과정과 결과가 사회적으로 입증되어야 하는 것이 공공성의 의미일 것이다.

Ⅲ. 공공성의 사회적 근거

1. 보육서비스 수요 발생의 원인

1) 여성의 사회 참여와 경제활동의 증가 : 생략

2) 가족의 기능 약화 = 육아의 사회화

육아의 문제는 가족과 어머니의 책임인 사적인 문제가 아니라 공적인 성격을 가지고 있다.  이미 가족의 기능은 현저히 약화되어 있기 때문에 그 기능을 대체 또는 보완할 수 있는 서비스를 가족 외부에서 공급받고 있다.

육아와 관련된 기능도 마찬가지이다.  과거-농경시대의 대가족제도에서는 육아는 전적으로 가정의 문제였으며 실제 가정에서의 육아가 가능했다.  그러나 지금 우리의 육아방식에서 어머니의 육아가 불가능한 가족이 아니더라도 가족 내에서 육아를 스스로 해결하거나 자급자족할 수 있는 부분이 어느 정도인가?  취업모 뿐만 아니라 모든 가정에서 육아용품을 비롯해 양육과 관련된 서비스를 이미 상당 부분 가족외부에서 공급받아 이용하고 있다.  결국 현대의 핵가족은 육아의 능력도 거의 상실한 상태이며, 이러한 현상들이 육아라는, 과거에는 사적인 문제였던 것을 이제는 공적인 문제로 전환시킨 것이다.  이러한 현상은 가족이 자급자족 기능을 상실하였기 때문이다.  산업화이전에는 가족이 자급자족 기능을 갖춘 경제단위로서 기능할 수 있었지만 산업사회에서는 생산의 기능은 기업에 이양되고 가족은 소비의 기능만 가지고 있으며, 이는 단순히 경제활동에서뿐만 아니라 자녀의 육아 등 가족의 부양과 관련된 활동에서도 외부의 지원을 받을 수밖에 없는 것이다.

또한 여성의 사회적 역할 역시 여성의 선호나 선택에 의해 변화되는 것이 아니라 사회의 요구에 의해 변화된 측면이 강하다.

외부에서 공급되어야 하는 육아 관련 서비스를 시장방식으로 해결하는 경우에는 욕구(수요)가 아닌 구매력에만 반응하는 문제로 인해 부모의 경제적 능력에 의해 서비스가 달라지거나 출산과 육아를 포기하는 문제도 생길 수 있다.

결국 보육서비스에 대한 수요는 개인의 선호나 선택에 의해 발생하는 것이 아니라 사회적 변화에 의해 발생하게 되며 개인적 능력으로 해결하기 어려운 문제이기 때문에 공적인 성격을 가지게 되며, 그렇기 때문에 보육서비스는 보편적 서비스로 제공될 필요가 있는 것이다.

3) model family의 변화

육아와 관련된 또 다른 변화는 전형적인 가족 형태에 변화가 일어난다는 것이다.  model family란 전 가족이 남성세대주(male wage earner)의 노동소득에 의존해서 생활을 유지하는 가족을 말하며 이때 여성은 결혼하기 전의 일정 기간동안 경제활동을 하다가 결혼 후에는 출산, 육아, 가족의 부양 등을 담당하는 것이 일상적인 생애주기에 따른 사회적 역할이 된다.  이러한 가족구조에서는 여성의 성역할은 경제활동에 참여하는 것보다는 가족의 부양이 주된 역할로 상정되어 있다.

) 이에 대해서는 Esping-Andersen의 □유럽대륙의 사회정책□, 한국사회복지학연구회 역, 「변화하는 복지국가」pp.138-140 참조

그러나 앞으로의 사회에서는 이러한 형태의 전형적인 가족이나 성역할이 유지되기 어렵다.  우선 경제구조의 변화가 이러한 model family를 유지하기 어렵게 할 것이다.  지금까지의 경제는 대량생산, 대량소비를 특징으로 하는 포드주의 생산구조였다.  이러한 구조에서는 대공장제가 생산과 고용의 중심축이 될 수 있었기 때문에 남성노동자의 높은 소득에 의존하는 전형적인 가족이 가능하였다.  그러나 앞으로는 탈산업화사회로 진전되고 생산과 고용이 전통적인 산업보다는 문화나 서비스 분야에서 보다 많이 이루어질 것이다.  이러한 변화는 여성의 노동을 증가시키게 되며, 사회적 부양자로서의 여성의 역할도 변화될  수 밖에 없다.

또한 지구화(globalization)된 경제는 경쟁을 심화시키고 이는 남성노동자의 높은 임금 소득도 어렵게 만든다.  현재 우리가 처해있는 경제의 특징을 한마디로 요약한다면 global economy라고 할 수 있다.  이는 한 국가의 경제체계가 보호주의에서 탈피한 개방경제로 변화하며 이에 따라 시장에서의 경쟁이 더욱 심해지는 특성을 가진다.

시장에서의 경쟁의 심화는 노동의 유연화를 강요하며 이는 궁극적으로는 표준적인 생애 주기나 표준적인 가족의 변화를 야기한다.  model family가 가능하게 하기 위해서는 상대적으로 남성세대주의 임금수준이 높게 유지되어야 한다.

그러나 global economy하에서는 노동의 유연화가 강요되기 때문에 임금수준의 하락으로 인해 임금시장에서의 남성노동자의 family wage에 의존하는 model family를 더 이상 유지하는 것이 어렵게 되며 이는 여성의 경제활동 참여 다시 말해 맞벌이 가정을 증가시킴으로서 model family의 유지를 어렵게 만든다.

4) 고령화사회에 대비

전세계적으로 인구의 노령화가 진전되고 있다는 것은 모든 학자들이 공통적으로 이야기하고 있다.  우리나라도 이미 고령화사회로 돌입하였으며, 앞으로도 노인인구의 비율은 급속히 증가하여 현재의 경제활동 인구가 은퇴할 무렵인 2020년경에는 노인인구가 14%를 넘는 고령사회가 될 것으로 전망되고 있다.

고령사회에서 중요한 문제 중의 하나는 노인의 부양문제이다.  인구 노령화는 낮은 출산율과 장수에의 기대가 복합되어 일으킨 문제로서 노령화가 진행된다는 것은 의존 연령 인구의 비율이 증가한다는 것을 의미한다.  아직까지 우리 사회는 가족에 의한 개인적 부양이 어느 정도 가능한 사회이다.  그러나 이러한 개인적 부양이 앞으로도 계속 가능하지는 않다.  결국 노인의 부양은 세대간의 부양-경제활동 인구가 은퇴인구를 부양하는 사회적 부양으로 전환될 것이다.  사회적 부양에서는 부양율(노인인구/경제활동인구)이 부양 부담을 결정한다.

사회적 부양을 위한 제도인 노령연금(국민연금)의 재정 적립 방식은 대개 초기에는 자신이 받을 연금을 자신이 경제활동을 하는 기간동안에 적립하는 방식(적립방식)으로 시작하지만 제도가 성숙되면 현재 경제활동을 하는 인구계층(청장년계층)이 재원을 부담하여 은퇴 연령(의존 연령) 계층의 연금을 지불하는 방식(부과방식)으로 전환하게 된다.  따라서 의존연령인구 비율이 노인문제의 중요 변수로 작용하게 되며 이는 단순히 노인문제로서의 의미를 가지는 것이 아니라 전체 사회를 유지하기 위한 필수적인 문제의 의미를 가지게 된다.

다시 말해 현재 경제활동을 하고 있는 청장년인구가 은퇴할 시기인 2∼30년후의 노인 부양 부담을 결정하는 것은 현재의 출산율이다.  따라서 현재의 출산과 육아의 문제는 전체 사회를 유지하기 위한 필수적인 문제의 의미를 가지게 된다.  고령사회에 대한 대비는 단순히 노령인구에 대한 대책만이 아니라 현재의 출산과 육아정책과도 밀접한 관련이 있는 것이다.

5) 여성을 위한 일자리 창출 = 공공서비스 부분(+경제활동 촉진을 위한 지원책)

현재 서구를 비롯하여 우리나라가 부딪힌 심각한 문제중의 하나는 실업문제이다.  과거에는 경제성장이 이루어지면 실업문제는 해결되는 것으로 인식되었으나 현재의 실업문제의 어려움은 고용(일자리)없는 성장으로 인해 경제성장 자체만으로는 실업문제를 해결하기 어렵다는 점이다.  또한 앞에서 언급한 내용들과 현 정부에서 내세운 국민소득 2만불 시대를 달성하기 위해서는 여성의 경제활동을 촉진하고 이를 가능하게 하는 일자리 창출이 중요한 문제로 대두된다.

그러나 제조업 고용의 꾸준한 퇴조 하에서 실업문제를 해결하고 여성고용을 증가시킬 수 있는 해결책은 그리 많지 않다.  단지 공공부문 서비스직의 확충이 유효한 수단중의 하나이다.

스칸디나비아 국가의 경험을 보면, 여성고용에 있어 중요한 것은 스칸디나비아 복지국가가 서비스 집약적이었고 그래서 공공 건강, 교육, 복지 분야에서 여성을 위한 고용기회가 제공되었다는 점이다.  고용기회는 다시 출산, 육아휴직과 보육의 확장으로 고취되었고 이러한 서비스는 다시 일자리를 추가했다.

) ibid., 2장을 참조

다시 말해 여성의 고용 확대를 위해서는 공공부문 서비스직에서 일자리를 창출해낼 필요가 있으며, 다시 여성이 경제활동을 용이하게 할 수 있도록 지원할 수 있는 출산과 육아를 지원할 수 있는 사회적 서비스가 필요한 것이다.  즉 공공부문에서의 보육서비스 확충은 여성의 일자리를 창출해 낼 뿐만 아니라 여성의 경제활동을 지원하기 위한 제도로서의 두 가지 기능을 동시에 수행해 낼 수 있는 것이다.

2. 보육서비스 비용의 문제

1) 시장방식의 문제

민영화 또는 시장방식의 서비스 제공이 가지는 문제는 선별주의와 사회적 덤핑의 문제로 귀결된다는 것이다.  다시 말해 비용부담 능력의 차이에 따른 서비스의 계층화(1 국가 2 계급)의 문제를 가져온다는 것이다.  혹자는 경제적 능력에 따른 서비스의 차이를 형평한 또는 정당한 것으로 생각할 수도 있으나 이로 인한 계층갈등의 문제는 사회통합이나 유지에 부정적 영향을 미친다는 것도 주지의 사실이다.

시장방식을 지지하는 사람들은 경쟁과 소비자 선택을 통하여 비용과 질을 통제할 수 있다고 주장한다.  그러나 어떤 재화나 서비스가 시장기제에서 효율적인 배분이 이루어지기 위해서는 수요자나 공급자 둘 다 그 재화의 질과 가격에 대한 충분한 정보를 가지고 효용을 극대화하는 합리적 선택이 있어야 한다.  따라서 정보가 불완전할 경우에는 시장방식보다는 공공방식의 서비스 제공이 더 적절하다.

) 이에 대해서는 김태성, 성경륭(2001), 「복지국가론」, pp. 208-210 참조

재화에 대한 정보가 불완전한 경우는 ① 재화에 대한 정보를 수집하거나 정보의 질을 높이는데 비용이 많이 드는 경우, ② 정보를 이해하는데 매우 어려운 경우, ③ 재화에 대한 잘못된 형태를 선택할 때 발생하는 손해가 매우 클 때, ④ 재화에 대한 소비자들의 선택의 폭이 비교적 단순할 때 등이다.

보육서비스도 이러한 속성을 비교적 많이 가지고 있다는 점에서 시장방식이 적절한 서비스 제공방식이라고 할 수 없는 것이다.  결국 보육서비스에 시장방식을 도입한다 하더라도 부담 능력이 있고 이러한 시설에 접근 가능한 계층만 이용할 수 있을 뿐 보육서비스의 공급 확대나 서비스의 질적 향상에 별로 긍정적인 결과는 가져오지 못한 채 계층화만 초래할 위험이 있는 것이다.

2) 비용의 문제

보육서비스를 시장방식으로 제공할 경우 예상되는 또 다른 문제점으로는 비용 부담의 문제를 들 수 있다.  현재의 보육서비스 제공은 많은 비율을 민간에 의존하고 있지만 정부가 보육료를 제한하고 있기 때문에 보호자의 부담을 완화시키고 있다(물론 이로 인해 보육교사의 처우나 서비스의 질적 문제를 가져온다는 비판을 받기도 하지만).

서비스의 질적 향상을 위해 보육서비스의 제공을 시장방식으로 한다면 보육료의 인상은 불가피할 것이며, 이 경우 보호자의 보육료 부담은 적절 수준이상으로 올라갈 것이다.

보육서비스는 시설의 운영자, 보육교사, 보육아동과 보호자의 이해관계가 서로 상충적인 관계이다.  보육서비스에서 운영자와 보호자의 이해관계를 반영하면 이러한 부담이 보육교사에게 전가되어 교사의 근무여건이 악화되고 결과적으로 서비스의 질에 부정적인 영향을 미칠 수 밖에 없다.  반대로 서비스의 질적 수준 향상이라는 목적으로 시장방식으로 운영하여 운영자와 교사의 이해관계를 보호한다면 부득이 비용의 상승으로 보호자의 부담이 커질 수밖에 없다.

이 경우 보호자의 부담 증가가 가져올 수 있는 가능한 경로는 다음과 같다.  첫째는 적절 수준을 넘어서는 비용의 부담은 결혼이나 출산과 육아를 포기하게 만든다.  육아와 관련된 사회적 서비스가 없거나 시장에서 구입할 능력이 없게 상황에서는 여성의 취업률과 출산율이 같이 낮아질 것이다.  현재도 많은 사람들을 출산이나 육아를 주저하게 만드는 이유중의 하나는 육아와 교육에 대한 비용 부담인 것이다.  보호자들이 원하는 것은 단순히 (비싸더라도) 양질의 서비스가 아니라 부담가능한 범위 내에서 양질의 서비스인 것이다.

둘째는 삶의 질의 저하이다.  얼마전의 통계를 보면 우리 사회에서 소득 또는 소비지출이 증가하지 않았음에도 불구하고 교육비 부담만 증가한 것으로 나타났다.  이는 결국 다른 부문에서의 삶의 저하를 초래한 것으로 해석할 수 밖에 없는 것이다.  이러한 상황에서 보육비용의 부담 증가는 추가적인 삶의 질의 저하를 가져올 수밖에 없다.  그렇기 때문에 적어도 삶의 질에 중요한 영향을 미치거나 사회통합이나 유지에 필수적인 분야는 시장방식보다는 공공성을 지닌 사회적 서비스로 제공되어야 한다.  사회(복지)서비스는 요보호계층만을 대상으로 하는 것이 아니라 모든 시민들에게 보편적으로 제공되어야 하며, 보육서비스도 그 중 하나인 것이다.

또 다른 경로는 노동시장으로의 전가이다.  소득 또는 생계비를 임금소득에 의존하는 사람들의 입장에서는 보육비용의 증가를 충족하기 위해서는 결국 임금의 인상에 의존할 수밖에 없는 것이다.  이 경우 global economy가 요구하는 노동유연성, 특히 임금의 유연성에 부정적 영향을 미치게 된다는 점에서 시장방식의 보육서비스 제공은 사회의 요구와 모순되는 결과를 가져올 수 있다.

3. 대안 = 공공성의 확보

지금까지의 논의를 요약한다면 보육서비스에 대한 욕구는 개인적 욕구나 선호에 의해서 발생했다기보다는 사회적 요구에 의한 것이라 할 수 있으며, 이를 사적으로 해결할 수 있는 능력도 한계를 가지고 있다.

또한 우리 사회의 변화는 한편으로는 여성의 경제활동을 확대시킬 필요성을 증대시키는 동시에 다른 한편으로는 출산과 육아도 동시에 장려해야 하는 필요성을 증대시키고 있다.  문제는 일반적으로 여성의 사회참여에 대한 요구와 출산과 육아에 대한 요구는 서로 모순되는, 역의 관계로 알려져 있다는 것이다.

이러한 모순을 완화시켜 줄 수 있는 해결책이 바로 보육서비스이다.   실제 유럽의 경험을 보면 여성의 사회참여율과 출산율은 역의 관계가 아니라 정의 관계로 나타난다.  이탈리아나 스페인 등은 여성취업도 낮고 출산율도 낮다.  반대로 스칸디나비아 국가들은 여성 취업과 출산 모두 높다.  문제는 여성의 취업, 경제활동과 출산과 육아를 병행할 수 있도록 하는 사회제도들-출산 및 육아를 위한 휴가나 휴직, 수당제도와 보육서비스-이 어느 정도 수립되어 있는가이다.  다시 말해 출산과 육아를 위한 사회 서비스가 공공부문에서 적절히 공급되는 국가에서는 여성의 사회참여와 출산율이 같이 높게 나타나고 있으며, 반대로 서비스가 적절히 공급되지 않고 출산과 육아를 사적인 해결 방식에 의존하고 있는 나라에서는 여성의 사회참여와 출산율이 같이 낮게 나타나고 있는 것이다.

) 이에 대해서는 한국사회복지학연구회역, op. cit., pp. 143-144 참조. Gustavsson과 Stafford는 □스웨덴에서의 출산율 증가는 보육시설에의 접근성과 유연한 고용조건-시간제 또는 유연한 노동 시간과 관대한 유급휴가-과 정의 상관관계가 있다□고 주장한다.  반대로 유렵 복지국가들은 이러한 요소들을 결여하고 있기 때문에 여성의 사회참여와 출산율이 같이 낮게 나타나는 것으로 해석한다.  또한 Esping-Andersen(2002)은 공공부분의 일자리 감소가 90년대 초반의 출산율 감소와 관계성이 있다고 언급하고 있다(□A new gender contract□. In Esping-Andersen, G., D. Gallie, A. Hemerijck, & J. Myles (eds.), Why we need a new welfare state, pp. 66-95. 참조)

선진국의 경험을 보면 복지국가에 대한 도전중의 하나는 어떻게 여성의 고용이 가족 형성과 조화를 이루냐의 문제이며, 미래의 가족과 노동시장은 가족이 부담하던 사회적 보호책임을 현저히 감소시켜 줄 것을 요구할 것이다.  또한 후기 산업사회는 결혼 안정성의 쇠퇴와 여성의 노동욕구로 특징지울 수 있다.  여성의 노동은 전체로서의 사회에 바람직하기도 하다.  만약 그렇다면 우리는 높은 출산, 가족의 복지, 미래 세대의 적절한 인간 자본 자원을 어떻게 보장할 것인가라는 새로운 도전에 부딪힌다.  미래를 위한 정합(positive sum)의 복지국가 전략에는 여성들에게 노동하고 불이익 없이 자녀를 가지는 것을 허용하는 강력한 일련의 보증이 포함되어야 한다.

) 한국사회복지학연구회 역, op. cit., p. 59

) ibid., p. 153

) ibid., p. 421

결국 현재의 보육문제, 또는 저출산과 육아의 문제를 해결하기 위해서는 보육서비스의 공공성을 강화하는 것이 적절한 대안으로 제시될 수밖에 없다.

Ⅳ. 공공성의 강화를 위한 대안

) 이 내용은 영유아보육학회의 학술대회에서 발표할 내용을 요약한 것이다.

1. 정부지원시설의 확대

보육비용의 지원 확대를 위해서는 전체 보육시설에서 국공립을 포함하여 정부지원시설을 확충하는 것이 우선적으로 해결되어야 한다.  보육서비스의 공공성을 강화하는데 장애로 작용하는 요인 중의 중요한 하나는 서비스 공급을 민간에 과도하게 의존하고 있다는 것이다.

앞에서 언급한 것처럼 현재의 보육시설은 절대적으로 민간개인시설이나 놀이방이 대부분을 차지하고 있으며, 국공립시설이나 정부지원시설의 비율은 매우 낮은 실정이다.

이는 그동안의 보육정책이 민간시설의 확충에 의존한 보육서비스 공급의 확대를 중시하였으며, 보육서비스의 공공성이나 질적 향상에는 우선 순위를 두지 못한 결과라고 할 수 있다.

보육의 공공성을 강화하고, 보호자가 원하는 양질의 보육서비스를 제공하기 위해서는 단순한 보육료의 지원만으로는 한계가 있으며, 전달체계 자체를 공적 체계로 구축할 필요가 있다.  보육서비스는 그 특성상, 보육시설의 운영자와 보육교사, 그리고 보호자와 아동의 이해관계가 서로 상충되며, 소비자의 선택에 의해 서비스의 질이나 비용을 통제하는 것이 어려운 분야이다.  그렇기 때문에 보육시설의 사회적 책임을 평가할 수 있기 위해서는 전달체계 자체가 공적 체계를 중심으로 구축될 필요가 있는 것이다.

2. 표준보육비용의 산정 - 적절한 서비스 기준의 제정

현행 보육정책의 또 다른 문제점은 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 적절한 기준 비용이 제시되지 않고 있다는 것이다.  물론 시설의 설립을 위한 기준-교사대 아동의 비율이나 아동 1인당 시설 면적 등-은 제시되어 있다.  그러나 이러한 보육서비스의 기준이 보육비용으로 환산되어 있지는 않다.

) 보육비용이란 보육시설에서 아동에게 일정 기준의 보육서비스를 제공하기 위해 실제로 소요되는 비용을 말한다.

전에는 표준보육단가를 고시하여 이 금액을 보육료 기준으로 사용하였으며, 동시에 보육서비스의 기준으로도 기능하였다.  이에 따르면 표준보육단가의 산출 내역이 정확히 명시되어 이 금액이 보육비용으로 제시되었음을 알 수 있다.  물론 그 금액이나 기준이 실제 보육비용으로 충분하였는가의 문제는 있었지만, 이에 따르면 정부지원시설이나 민간시설이나 관계없이 표준보육단가가 보육시설의 운영과 서비스 제공을 위한 일정한 기준으로 활용될 수 있었던 것이다.

그러나 규제완화의 일환으로 허가제가 신고제로 전환되고 표준보육단가가 폐지됨으로써 보육시설의 자율성은 높아졌을지 모르나 보육서비스의 일정한 기준은 없어졌다고 할 수 있다.

어떤 측면에서 표준보육단가가 규제로 간주되었는지는 이해할 수 없으나, 적절한 수준의 서비스를 제공할 수 있는 표준보육비용의 산정은 규제라기보다는 소비자 보호를 위한 일종의 질적 기준으로 간주되어야 한다.  그리고 이 비용을 기준으로 서비스가 제공되고 지원의 근거로 활용될 필요가 있다.

3. 보육비용과 보육료의 분리

현재 우리의 제도로는 보육비용과 보육료가 일치한다.  보육비용 자체가 높지 않을 경우에는 보육비용과 보육료가 일치하여도 보호자의 부담이 크지 않을 수 있다.  그러나 보육서비스의 질을 일정 기준 이상으로 유지하고 보육교사의 근무조건을 개선하기 위해서는 보육비용의 인상은 불가피하다.  이 경우 보육비용을 보육료로 보호자가 부담한다면 비용의 과도한 부담으로 인해 보육서비스를 이용하는 것이 어렵게 될 것이다.  따라서 보육서비스의 질을 향상시키고 보육료 부담을 감소시키기 위해서는 보육비용과 보육료를 분리하고 그 차액을 정부가 분담하는 형태로 전환할 필요가 있다.

) 보육료는 보호자가 보육서비스를 이용하기 위해 보육시설에 납부하는 비용을 말한다.

참고로 보육비용을 □보육단가□와 □보육료□로 구분하여 산정하는 일본의 예를 보면 다음 <그림 3>과 같다.  이에 따르면 총 운영비 91억 7천여만엔중 보호자가 보육료로 약 48억엔을 부담하고, 나머지 차액을 중앙정부와 시가 절반씩 분담하도록 규정되어 있다.  이러한 국가 기준에 의하면 보육비용 중에서 보호자가 52.6%를, 중앙정부와 시 정부가 각각 23.7%를 분담하게 된다.

) 보육단가는 보육비용을 의미하는데 소재지, 보육시설의 정원 규모, 아동의 연령에 따라 달리 결정되며, 보육료는 보호자의 소득에 따라 결정된다.

) 총 운영비는 보육단가에 아동수를 곱하여 산정하였다.  참고로 가와사키시는 2003년 4월 1일 기준으로 인구 1,284,963명(571,529가구; 취학전 아동은 76,225명))에 공립보육소 88개소에 8,175명, 사립보육소 25개소에 2,790명, 총 보육소 113개소에 10,965명(정원 기준, 현원은 10,879명)의 아동에게 보육서비스를 제공하고 있다.

<그림 3> 가와사키(川崎)시의 2003년 보육비용 구성(국가 기준)

) 국가기준이 의미하는 것은 실제로는 각 지방정부가 자체기준으로 보육비용을 추가하기 때문에 실제 비용분담율은 지역에 따라 다르다는 것이다.  가와사키시의 경우 2003년 기준, 보호자는 16.8%, 중앙정부 11.4%, 시 정부가 71.8%를 분담하고 있다.

운영비 9,166,254천엔(100%)
4,343,762 (47.4%)		국가 기준 보육료 (보호자 부담액) 4,822,492,(52.6%)
국가 부담	시 부담

자료: 川崎市, □□□□ □保育槪要, 平成15年(2003년)

결국 일본의 보육서비스가 일정 수준이상의 질을 유지하면서도 보호자의 부담을 완화하고 공공성을 높일 수 있었던 것은 기본적으로는 보육단가(보육비용)와 보육료를 분리하였기 때문이며, 여기에 더하여 지방정부가 자체의 기준을 마련하여 국가 기준에 더해 비용을 추가로 부담하였기 때문이라고 할 수 있다.

4. 차등보육료의 확대 실시

보육비용 지원을 확대하기 위한 또 하나의 방안은 차등보육료를 확대하는 방안이다.  현재의 보육료 지원은 전액 지원, 부분지원, 전액 자부담의 2층 지원(3단계)에서 전액 지원, 60% 지원, 40% 지원, 전액 자부담의 3층 지원(4단계)로 확대하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다.  그러나 전술한 바와 같이 일정 수준이상의 기준으로 보육비용을 산정하게 된다면, 보육비용과 보육료를 분리하더라도 보호자의 비용 부담은 커질 수밖에 없다.  따라서 보호자의 비용부담을 줄여 보다 용이하게 보육서비스를 이용할 수 있도록 지원하기 위해서는 차등보육료를 보다 세분화할 필요가 있다.  또한 보육시설을 이용하는 자녀 수에 따라 보육료를 감면하는 방안의 도입도 검토할 필요가 있다.

) 현재 일부에서 이 제도를 시행하고 있으나 감면율이 높은 편은 아니다.  참고로 가와사키시의 경우 2이상의 자녀가 동시에 보육시설을 이용할 경우에 2번째 자녀는 보육료의 50%를, 3번째 자녀는 보육료의 10%만을 부담하도록 규정하고 있다.

Ⅴ. 蛇足

보육서비스를 공적 방식으로 해결할 것인가 아니면 사적 방식인 시장 방식으로 해결할 것인가의 문제는 보육서비스가 담당하고 있는 출산과 육아의 문제를 사회적 문제로 간주하는가 아니면 사적인 문제로 간주하는가에 따라 결정된다고 할 수 있다.  불행히도 우리 사회는 아직까지는 출산과 육아의 문제를 사회적 문제로 간주하기 보다는 사적 문제로 간주하는 경향이 강한 것 같다.

그러나 현재와 앞으로 예상되는 사회의 변화는 사적 방식이 아닌 공적 방식으로의 보육서비스를 요구하고 있다.

경험적으로 사회복지서비스의 발달 단계를 보면 양적 선별주의에서 보편주의를 거쳐 다양성의 단계로 변화하여 왔다.  현재 우리나라의 보육서비스는 양적 보편주의의 문제도 해결하지 못한 상태에서 다양성의 문제까지 동시에 해결할 것을 요구받고 있다.  그러나 다양성의 문제는 보편주의의 단계를 생략하고서는 불가능하며, 단지 그 시간을 단축하는 것은 가능하다.  따라서 보편주의와 다양성의 문제를 해결하기 위해서는 우선적으로 보육서비스의 공공성을 확대함으로써 보편주의의 문제를 해결해야 한다.

그리고 다양성이란 시장에서의 비용에 따른 서비스의 계층화를 의미하는 것이 아니라, 동일한 조건에서의 서비스 공급과 이용을 의미하며, 이러한 다양성은 보육서비스내부(종일보육, 야간보육 등 보육서비스의 다양화)에서 뿐만 아니라 보육서비스의 외부(육아 방식의 다양화)에서도 충족되어야 한다.

토 론 문

토 론 문

서문희 한국보건사회연구원 연구위원

최근 출산력이 낮아지면서 가정의 육아부담을 줄여주고 여성의 일과 가정의 양립을 가능케 하여야 한다는 시각이 보육의 사회화의 당위성을 한층 강화시켜 주고 있다.  보육의 공공성 확보의 궁극적인 목표는 질 높은 서비스를 집 가까이에서 부담없이 이용할 수 있어야 한다는 것으로 그 자체가 국가의 개입을 전재로 한다.  즉 보육의 공공성은 그 수단으로 설치, 운영, 재정, 지도감독 측면에서 정부의 개입 정도에 따라서 그 정도가 달라진다고 본다.  보육의 공공성 확대라는 제목이 의미하는 바와 같이 보육은 공공재가 아니지만 정부와 사회의 노력 여하에 따라서 공공재에 다가갈 수 있고, 또 그 정도가 달라짐을 의미한다.  보육의 공공성이 확대되어야 한다는데 대부분의 사람들이 동의하면서도, 그 방법에 대해서는 여러 가지 이견이 있다.

김종해 교수님은 보육시설의 공공성 확대 방안으로 정부지원시설의 확대, 표준보육비용의 산정, 보육비용과 보육료의 분리, 차등보육료의 확대실시의 4가지를 공공성 확대 방안을 제시하였다.  원칙적으로 발표 내용에 동감하면서 그 연장선상에서 몇 가지를 제시하고자 한다.

먼저 시설의 설치와 관련하여, 발표자는 정부지원시설의 확대를 제안하셨는데, 정부가 설치한다면 국공립시설과 그 이외 시설과는 차별화할 필요가 있다.  민간시설이 확대되면서 국공립보육시설의 비율은 점차 감소하고 있고 이런 추세라면 그 비율은 점차 더 낮아질 것으로 우려된다.  국공립보육시설은 전체 보육시설의 운영을 선도해 가는 기능을 하여야 하고 동시에 국가가 필요로 하는 사업들은 효율적으로 할 수 있도록 하는 중요한 인프라이다.  현재 중앙정부에서는 건축비만을 지원하고 부지 마련 및 분담금은 지자체가 부담하여야 하는데 지자체가 의지 부족, 부지 마련의 어려움, 민간보육시설의 반대 등으로 설치를 희망하지 않거나 아니면 법인보육시설로 설치하게 되는데, 앞으로 정부가 짓는 보육시설은 국공립시설이어야 한다.  그 규모는 년간 시□군□구 당 1개소씩 250개 정도의 보육시설은 꾸준하게 설치하여 국공립보육시설의 비중을 느려나가야 한다.  이러한 국공립보육시설은 일부 추가 보육수요를 충족시키고, 다른 한편으로는 열악한 보육환경을 대체하여야 한다.  현재 전국적으로 35개 시군구에 국공립보육시설이 설치되어 있지 않지만, 이러한 지역에는 법인시설이 설치되어 있다.  또한 전국에 518개 읍면동에 보육시설이 설치되어 있지 않지만 인근에 설치된 시설의 규모가 크기 때문에 차량을 이용하여 다닐 수 있는 시설은 있다.  그러나 국공립보육시설에 대한 국민의 요구를 충족시키기 위한 정부의 노력은 지속되어야 한다.  아울러 장기적으로는 국공립보육시설의 운영방식에 대해서도 검토하여야 한다.  국공립시설의 수가 일정 수준에 달하면 공단과 같은 조직을 만들어서 이를 관리하는 방안을 모색하여야 하고, 위탁제도도 재검토하여야 한다고 본다.

이러한 설치는 다니고 싶은 시설에의 접근성 제고로 그 결과를 측정할 수 있는데, 우리나라의 경우 보육대상이 한정되어 있다는 점이 또 하나의 과제이다.  최근 영아와 장애아동에 대한 시설 확대는 일부 추진되었으나 방과후 보육에 대한 배려가 여전히 취약하여 전국적으로 25,000명 정도의 아동만이 방과후보육을 이용하고 있는 실정이다.  방과후보육은 보육시설, 초등학교, 지역아동센터가 나누어 맡는 구체적 정책방안이 있어야 한다.

운영 측면에서의 국공립시설조차도 90% 정도가 위탁 운영되고 있기 때문에 현재 거의 대부분의 시설이 민간에 의하여 운영되고 있는데, 일부 지원시설에 대하여 정부가 회계 감사 정도의 감독을 하는 것을 제외하고는 시설의 운영은 전적으로 시설장 개인에게 달려 있어서 시설마다 편차가 크다.

시설은 남아도는데 부모는 아이를 믿고 맡길 곳이 없다고 한다는 말이 나타내는 것처럼 일반적으로 보육시설의 질은 대체로 낮은 것으로 평가되고 있다.  일부 시설에서는 치명적인 사망 사고, 아동학대, 부적절한 운영이나 보육환경 등의 사례가 나타나기도 한다.  보육시설의 질이 낮은 이유는 시설장 개인의 부적절한 운영에서도 그 이유를 찾을 수 있겠지만 그 보다는 구조적인 요인을 가지고 있다.  그 동안 보육정책은 보육에 소요되는 비용 자체를 정부가 최소한으로 묶어두고 규모의 확충에 중점을 두어 왔기 때문에 질적인 측면은 소홀하였다.  보육의 질적 수준 제고는 정부의 부담이 전제되어야 한다.  현재 단가가 높지 않다고 하지만 이 수준도 못 받는 시설이 상당수이다.  교사대 아동 비율이 질 높은 보육서비스를 제공하기에 한계가 있다.  특히 영아보육 중 0세아 교사대 아동비율 1: 5 및 3세아 1: 20은 과도하다.  교사의 인건비 및 처우 사회보장은 평균 시간 10시간 30분에 비하여 턱없이 열악하다.  질 높은 영유아 보육 및 교육 프로그램에 대한 부모의 요구가 높은 데 비하여 영유아 교육 및 보육 프로그램은 표준화되어 있지 않고 보육과정도 정비되어 있지 못하다.  영유아보육법 개정으로 이런 문제의 상당수는 해소될 전망이지만, 이러한 질적 수준의 개선은 재정의 문제와 직결된다.

재정적 문제 이외에 시설 운영의 공공성을 확보하기 위해서는 시설의 운영이 투명하여야 한다.  그 방법으로 보육시설마다 운영위원회를 두어 시설장 이외의 종사자, 부모, 지역사회 인사들이 참여를 통하여 시설의 민주적 운영을 통하여 투명성을 확보하도록 하는 제도적 장치가 마련되어야 한다.  보육시설 운영위원회는 시설의 입장에서 보면 부모와 지역사회인사 등에 의한 불필요한 간섭을 제도화하는 장치로 인식될 수 있기 때문에, 이러한 조직의 구성을 강제성을 가지고 유도하는데는 한계가 있다.  그러므로 운영위원회 설치 운영을 확대하기 위하여 위원회 운영비를 지원함으로써 정부의 관심과 지원을 나타낼 필요가 있고 운영지침을 작성하여 제시할 필요가 있다.

보육에서 또 하나 문제는 보육의 내용이 아동 교육과 보호에 한정되어 있다는 점으로,  보육의 영역을 보다 확대할 필요가 있다.  보육이 원래 가족 지원기능 및 저소득층□취약계층에 대한 개입기능을 가지고 있다는 본래의 취지를 살려 부모서비스를 강화하고 지역사회와의 연계를 강화하여야 한다.  이는 우리나라 한국 아동양육 정책 전반의 문제인데, 아동의 건전한 발달을 지향하는 포괄적이고도 보편적인 전체적인 정책 목표 하에서 아동과 가족의 관점에서 생각되기보다는 협의의 아동보육이라는 관점에서 공급자 시설위주의 운용으로 일관하였다.  따라서, 이러한 현실을 넘어 전반적이 아동복지 정책의 틀을 보다 포괄적이고 통합된 아동복지 서비스 체계로 정립할 필요가 있고, 보육시설에서도 이러한 관점으로 보육서비스의 영역을 확대하여야 한다

마지막으로 재정적 측면에서는 재정의 효율적 사용에 대해여 논의하고자 한다.  현재 보육은 영유아보육법의 개정, 여성부로의 이관 등 변화가 시기를 맞고 있고, 보육재정 분담률 제고 등 재정적으로도 발전의 계기가 될 것으로 기대되고 있다.  2004년 보육예산만 해도 4200억원 규모로 2003년 대비 30% 이상 증가하였고 앞으로도 더욱 더 증가될 전망이다.  2004년 총 예산은 8700억원으로 현재 아동1인당으로 연 약 100만원을 투자하고 있는 셈이다.  그러나 이용자가 피부로 느끼는 정도의 차이는 심하고, 그 차이는 시설의 운영주체별 운영의 차별성에서 오는 보육료의 차이에서 비롯된다.  즉, 현재 시설지원 중심의 예산 편성으로 보육예산의 약 53%가 보육시설 인건비로 지원되는데 이 때 인건비 지원을 받는 시설은 전국 2만4천여 개 보육시설의 12.6%를 차지하는 국공립 및 법인보육시설이다.  이러한 지원방식은 보육료의 이원화 및 불공정 불평등 구조를 낳고 있다.  그러므로 지원방식은 시설 중심에서 수요자 중심으로 전환하여 시설 및 아동별 지원을 아동별 지원으로 일원화하고 보육료도 일원화하는 방안으로 전환하여야 한다.  우선은 영아 및 방과후 등 프로그램별 지원을 아동별로 개선하고 나가서 전체 지원방식을 아동별로 전환하는 방식을 마련한다.  영아의 경우 204년 영아보육인건비는 국고 960억원, 전체 2200억원 정도로 아동이 24만명이므로 아동1인당 년 92만원이 들어가는 셈이지만, 현재는 이용시설에 따라 월 20만원이상부터 0원까지 차이가 크다.

이러한 방안은 보육료 일원화로 왜곡된 보육 가격의 구조나 사회정의 차원에서의 소득계층별 불평등 요인을 해소하는 거시적 효과를 가져온다.  민간보육시설은 국공립과의 불공정 경쟁요소가 사라지게 되어 보육료 덤핑요인이 해소되므로 민간보육시설의 서비스 개선 및 활용도가 제고될 것으로 보며, 정부의 예산지원 대상이 분명해 지고, 보육시설 선택권이 수요자에게 있게 되므로 보육의 질 관리 수단으로도 활용하고 지원받는 시설의 도덕적 해이 문제도 개선도 기대된다.  그러나 아동별로 전환할 경우 당초 보육료 지원 예산의 약 1/3이 더 소요되는데, 시설별 지원예산을 전용하여도 추가 예산이 확보되어야 하고, 이외 아동 보육료도 실제로는 일정 수준 오르게 되므로 지원방식 전환에 따르는 부작용을 최소화하기 위해서는 차등보육료 지원이 확대되는 시기(2004˘2008)에 함께 추진되어야 한다.  특히 국공립 및 법인 이용 부모의 보육료 부담이 많아지게 되는데 이는 보육료 지원대상의 확대로 부담을 줄여주고 일정 소득계층 이상은 그 동안 불공정하게 수혜를 받아온 것이므로 형평성 차원에서 마땅한 일임을 설득하여야 한다.  이 경우에도 국공립과 법인 시설에 대한 기능보강비는 정부가 확대 지원하여야 한다.

아동별 지원은 민간 우위의 구조를 더욱 더 강화시키고 시장체계로 가는 것을 촉진시킬 것이라는 우려의 소리도 있고, 정부도 여러가지 부담되는 일이겠으나 장기적으로는 민간에 대한 인건비 지원 당위성에 비교하여 예산의 효율적 활용을 제고하는 방안으로 생각된다.  이와는 별도로 시설설치나 지원인프라 구축에도 꾸준한 투자가 있어야 한다.

□보육서비스의 공공성 확대 방안□에  대한 토론

유희정 한국여성개발원 연구위원

김종해 교수님의 글에 많은 동의를 하면서 몇 가지 논의를 추가하였으면 하는 내용을 첨부함으로써 토론에 임하고자 합니다.

1. 공공성의 개념과 관련하여

공공성이란 국가가 무엇을, 어느 정도까지 책임져야 하는가 하는 것으로 교수님께서 비용의 부담과 사회가 요구하는 서비스의 제공이라고 개념화 한 것에 동의합니다.  그러나 본문으로 들어가서는 주로 재정에 관한 논의, 특히 보육료 자율화에 반의하는 내용을 주로 언급하고 계십니다.

또한 국가가 책임져야하는 비용의 세부내용에 대한 언급도 미흡한데 예를 들면 모든 영유아가 비용지급의 대상이 되는 것인지, 보육시설을 이용하게 되는 영유아가 정부의 비용지원 대상이 되는 것인지, 어떤 방법으로 지원이 이루어져야 하는 것인지 등입니다.  교수님께서 제시하신 것처럼 사회의 변화에 따라 국가가 가정의 자녀양육을 지원하여야 한다는 것에 전적으로 동의합니다.  그러나 현재의 보육현장을 고려해 볼 때 어떤 방법이 효율적일 수 있는가의 문제가 제기됩니다.  대안으로는 우선 보육시설을 이용하는 도시근로자 가구평균소득 대상자 (2002기준 2,792,000)까지를 대상으로 하고 지원율을 차등으로 하는 안입니다.

2. 보육서비스에 대한 논의

보육현장이 급속히 확대되면서 1995년도를 전후하여 보육서비스에 대한 점검, 향상방안 등에 대한 논의가 제기되고 있으나 아직까지 뚜렷한 진전이 없다고 하겠습니다.  그 결과 일부에서는 열악한 보육현장에는 공공의 재정이 지원되어서는 안 된다는 논의도 제기되고 있는 상황입니다.  그렇다면 현재의 보육현장이 비용의 추가지원과 서비스의 수준 향상이라는 공공성 강화를 수용할 수 있는 수준인지도 검토되어야 한다고 생각합니다.  그리고 서비스의 수준과 관련하여 앞으로의 공공성 강화는 비용의 추가지원과 서비스의 수준 향상에서 어떻게 균형감을 가지고 추진되어야 하는가 역시 심도있게 논의되어야 할 것입니다.

3. 재정지원에 대한 평가

일부의 시설에서는 비용이 남는다고 합니다.  또 일부의 시설에서는 비용이 모자라 정원을 초과할 수밖에 없다고 합니다.  부모들은 정원을 초과하는 조밀 보육시설은 이용할 수 없다고 합니다.  운영비용이 남는 시설은 왜 남으며, 모자라는 시설은 왜 모자라는가의 문제입니다.  부모들의 최우선 불만, 요구는 무엇인가 하는 것입니다.  또한 다음과 같은 사례들도 회자되고 있음을 제시합니다.

사례 1) 지원금은 왼쪽 주머니로 받고 오른쪽 주머니에서 지출합니다.  즉, 정부지원금이 마음대로 지출되고 있는 사례입니다.

사례 2) 일부에서 이중장부의 문제가 계속적으로 드러나고 있으며, 서울의 한 구에서는 시설장과 관련 공무원이 구속되기에 이르렀습니다.

섬세하게 접근하지 않으면 정부재정의 낭비를 초래할 수 있다는 점을 지적하고자 하였습니다.

지원방법의 문제입니다.  모두 아시다시피 국가의 재정지원은 정부지원시설 단가를 기준으로 하고 있습니다.  예를 들면 영유아가 정부지원시설에 입소하였을 경우 2세미만아는 222천원의 보육비를 냅니다.  그러나 민간개인시설에 입소하는 경우 338천원(추가 116천원), 가정보육시설의 경우 362천원(추가 140천원)의 보육비를 내야 하는 불공정성이 있습니다.  정부는 보육정책을 국가의 우선정책으로 표명하고 있으며, 모든 영유아가 형평성 있는 지원을 받게 하려면 이 문제를 우선 선결하여야 한다고 봅니다.  정부지원시설과 정부미지원시설간의 보육료를 통일하든지, 민간시설에 교사인건비를 지급하든지의 문제입니다.  보육현장의 우리가 해결책을 제시해야 합니다.

4. 보육료 자율화와 보육료 현실화

국가가 책임을 져야 하는 비용의 범위와 함께, 국가는 서비스의 어느 수준까지 책임을 져야 하는가의 문제입니다.  보육의 대상이 보편화되면서 소위 중산층 집단에서는 현재 보육시설이 제공하는 서비스의 수준이 일부 신뢰롭지 못하여 이용할 수 없으며, 다소 비용이 높아지더라도 안심하고 아이를 맡길 수 있는 보육을 요구하고 있습니다.  국가는 이런 요구를 어떻게 수렴할 수 있는가의 문제입니다.  예를 들면 한국여성개발원에서 금융노조 및 은행연합회의 용역의뢰로 수행하고 있는 “금융기관 직장보육시설 수요 및 요구조사 분석(2004)”에 의하면 자녀양육의 어려운 점으로 응답자의 20.3%는‘믿고 맡길만한 시설이 없어서(N=310),' 20.5%는 ‘가까운데 적절한 시설이 없어서(N=313)’라고 응답하였다.  이들 역시 비용이 높아지더라도 자녀를 믿고 맡길만한 시설을 요구하는 것으로 나타났습니다.

같은 사례로는 대학부설 어린이집, 푸르니 어린이집, 삼성 어린이집 등등의 사례로 대기아가 오백명에서 많게는 천명까지 몰려있는 점을 고려하여야 할 것입니다.  즉, 정부는 이들의 수준요구까지를 모두 책임을 지든지, 혹은 일정부분 보육료를 현실화하여 이러한 요구를 해소하든지 하여야 할 것입니다.

국가는 보육활성화를 위하여 총력을 기울이겠다고 선언하고 있습니다.  보육재정도 대폭 증가될 것이 확실합니다.  그러나 국가의 재정은 우리가 내는 세금이므로 어떤 우선순위를 가지고, 어느 정도까지가 지원이 가능한 것인지, 그리고 이 지원금을 어떤 방식에 의하여 투여할 때 가장 효율적인지 고민하여야 할 것입니다.

“보육서비스의 공공성 확대방안”에 대한 논평

현진권 한국조세연구원 연구위원

1. 정부의 보육서비스 투자확대는 동의함.

- 자가 보육서비스가 전체 보육가구의 40% 수준이므로, 향후 보육서비스의 정부투자는 확대되어야 함.

- 시장실패 요인으로 보육은 시장에만 맡길수 없으므로, 정부의 개입은 반드시 필요함.

o 미국의 비용 편익분석에 의하면 보육의 편익/비용 비율은 8 이상임.

2. 보육서비스에서 정부와 시장은 대체관계가 아니고 보완관계여야 함.

- 본 논문은 보육서비스 제공에 있어서 시장은 정보불완전 문제, 계층간 위화 문제 등을 이유로 정부역할을 확대하는 것을 주장

o 정보불완전 문제는 충분히 해결가능하고, 계층간 위화문제는 시장경제 하에서의 정책논의에 적절하지 않은 개념임.

- 보육서비스 양과 질적으로 확대하기 위한 효율적인 방법이 시장과 정부가 역할 분담하는 것임.

o 일정소득수준 이하의 계층에 대한 서비스 제공은 정부가 맡고, 고소득층에 대한 서비스는 시장에 맡김.

3. 보육서비스의 질은 왜 낮는가?

- 민간 서비스 질이 낮으므로, 정부에서 주도해서 질을 높이자는 주장은 매우 위험한 접근법임.

o 정부주도의 서비스 질 개선정책은 결과적으로 정부기구확대, 규제강화 등의 부작용을 낳게 됨. --> 관료주의 강화

o 정부주도의 서비스 질 개선 정책방향은 국민세금의 낭비초래

- 민간서비스의 질이 낮은 근본적인 원인은 보육시장에 대한 정부의 규제때문임.  즉 자본이 진입할수 없고(영리법인 시장진입금지), 생산원가에 따른 가격책정을 할수 없음(가격규제).

o 전체 보육대상의 70%에 대해 서비스를 제공하는 개인사업자는 가격규제로 인해 국공립보다 낮은 질 제공을 통해 시장선점 경쟁을 하는 구조임.

o 민간시장이 중요함에도 불구하고, 시장이 작동할 수 없도록 규제하고 있음.

4. 정책방향

- 보육서비스에 대한 정부와 시장의 역할분담

(1) 시장활성화:보육시장의 규제를 철폐하여야 함.

- 영리법인의 시장진입을 허용

o 보육시장에 자본의 진입을 의미하며, 현재 정부차원의 공급자 지원정책을 없앨수 있음.

- 가격철폐

o 지역민의 수요에 따라 다양한 서비스를 제공할 수 있으며, 이는 시장기능에 의해 이루어짐.  정부가 다양한 서비스를 제공하는 것은 불가능함.

(2) 정부역할 제고

- 저소득층, 저소득지역에 대한 지원강화

o 정부에서 사회적으로 바람직한 보육서비스 질을 제공하여야 하되, best quality 제공이 아님.

- 보육정책은 지방정부에서

o 중앙정부는 재원확보를 통해 지역간 형평성 제고를 위해 재원배분만을 맡고, 구체적인 정책방향과 실행은 모두 지방정부에게 일임하여야 함.

보육서비스의 공공성 확대방안

전해순 서울시어린이집·놀이방연합 회장

1. 머리글

보육업무가 보건복지부에서 여성부로 이관되고 영유아보육법이 전면 개정 되어 그간 많은 문제점을 안고 있던 보육사업이 이제 하나 하나 개선 될 것이라는 기대를 하고 있는 즈음에 놀이방과 어린이집을 중소기업으로 추가 한다는 재경부의 발표가 있었다. 다행이 철회 하였지만 보육재정의 결정권을 가지고 있는 정부주관부서의 보육사업에 대한 인식에 놀라지 않을 수 없다.

보육서비스 공공성의 사회적 근거는 발제자가 제시하였듯이 현대 우리사회에서 가족기능의 약화, 가족형태의 변화, 고령화 사회에 대비, 여성을 위한 일자리 창출 등을 발생원인으로 하고 있다. 그러므로 보육사업은 국가적인 차원에서는 사회발전과 미래의 국가 경쟁력 강화를 위해서 그리고 아동의 입장에서는 태어난 가정환경과 관계없이 잘 자랄 권리를 보장 해 주어야하는 공공복리 사업이다.

반면에 기업은 최대 이윤 획득을 목적으로 생산 활동을 계속 영위하는 경제 단위이다. 발제자는 만일 보육사업을 시장경쟁원리에 맡겼을 경우 보육료의 인상은 불가피 하며 적정수준을 넘어서는 보육비용의 부담은 결혼이나 출산과 육아를 포기하게 만들고 보호자의 비용 부담 능력의 차이에 따른 계층화의 문제를 가져오게 한다. 그리고 사회 통합이나 유지에 부정적 영향을 미치게 된다고 지적하고 있다.

또한 이와 같은 현재의 보육문제 또는 저출산과 육아의 문제를 해결하기 위해서는 그 대안으로 보육서비스의 공공성을 강화해야 한다는 의견에 전적으로 동의하며 보육서비스의 공공성 확대 방안에 대하여 본 토론자는 보육현장에서 느낀 소견을 보육재정 부분에 한하여 제시하고자 한다.

2. 우리나라보육사업의 문제점

발제자는 현행 보육서비스가 가지는 문제점으로 민간의존성이 높다는 것을 지적하고 있다. 1991년 영유아보육법이 시행된 이래 총 3,690개소였던 보육시설이 2003년 24,142개소로 증가하였지만 국공립 또는 정부 지원시설의 비율은 꾸준히 감소한 것으로 나타나고 있다.

보육시설수의 증가를 설립 주체별로 보면 국공립이 503개소에서 1,329개소로 264% 증가하였고, 민간(놀이방포함)보육시설은 3,167개소에서 20,945개소로 661%가 증가하였다. 그 중 정부지원 시설의 수는 법인시설 1,632개소와 국공립시설 1,329개소로 2003년 말 국가가 보육시설에 개입하여 재정 지원을 하고 있는 시설 수는 2,961개소로 전체 보육시설의 12.2%이다.

이와 같이 보육사업이 민간에 대한 의존도가 높게 된 원인으로 그간 중앙정부 보육정책 입안자들의 안이한 보육정책을 꼽을 수 있다. 보육대상 아동은 1991년 이후 폭발적으로 증가 하였으나 그에 따른 예산과 관리 인력을 확보하지 않고 민간시장에 맡긴 체 방관하고 있었기 때문이다. 그것은 국가의 보육사업 추진에 한계라고 이해된다.

위에서 언급 하였듯이 국공립 보육시설은 264%, 민간보육시설은 661%가 증가 하였다. 이는 국가 보육재정확보의 어려움 등의 이유로 민간에게 보육사업을 유도하여 국가의 역할을 민간에게 맡겼기 때문이다.

그에 따른 부작용으로 보육수요 아동의 절반 가까이가 보육시설을 이용하지 않고 있으며, 보육시설 서비스의 질적 수준이 떨어져 보육수요의 기대치를 충족시키지 못하고 있다.  이러한 요인으로 여러 원인이 있겠으나 보육재정에 관련하여 살펴보면 국가지원시설에 보육예산에 편중지원과 함께 국가지원보육시설과 민간보육시설의 이원화된 보육료 제도이다.

보육료의 이원화는 전체 보육시설의 80%이상을 차지하고 있는 민간보육시설의 질을 떨어지게 하는 주 요인의 하나이다. 즉 국가가 설치비를 투입하고 저렴한 보육료를 책정한 국가지원보육시설과 경쟁을 하여야 하는 민간보육시설에서는 책정된 보육료를 수납하기가 어려운 실정이다.  현재 민간보육현장에서는 90%가까운 시설에서 보육료를 조정수납하고 있는 것이 현실이다. 이는 민간보육시설에 재정운영의 부실을 가져오게 하며 보육서비스의 질적 저하의 주요인 되고 있다.

3. 중앙정부에서는 적극적인 보육정책이 필요하다.

그간 어떠한 이유에서건 중앙정부의 소극적인 보육정책으로 보육을 필요로 하는 많은 영유아들에게 국가가 책임을 다하지 못하였다면 이제는 개선하여야 할 것이다. 몇 지방정부에서 적극적인 보육정책을 시행함으로서 보육의 질적 향상에 기여 하고 있음은 주지의 사실이다. 중앙정부는 언제까지 국가에서 시설비를 투자한 곳에 운이 좋아 다니는 아동들을 대상으로만 보육정책을 펼 것인가 묻고 싶다.

헌법에도 복지국가주의 입장에서 정치 경제 사회 문화 모든 영역에서 모든 국민의 기회 균등을 보장하고 적극적인 공공복리 향상을 위해 필요한 경우에 국민의 자유와 권리를 제한 할 수 있도록 규정하고 있다. 중앙정부의 보육사업은 그동안 보육을 필요로 하는 아동들에게 균등한 기회를 제공치 못하였고, 이제는 보육재정의 결정권을 가지고 있는 정부당국에서 보육사업을 이윤을 추구하는 중소기업에 포함 시키려 하고 있다.

이를 계기로 중앙정부에서는 민간보육시설에 대하여 책임을 강화하고 재정립 하여 보육을 필요로 하는 모든 아동들의 권리를 보장하여 주어야 한다.  그리고 그동안 불합리하게 운영되던 보육사업에 대하여는 과감하게 개선하여야 할 것이다. 먼저 국가지원시설과 민간보육시설에 이원화된 보육료를 통일 하여야 한다. 이 시기는 차등보육료 제도의 도입과 함께 하여야 할 것이다. 또한 2005년 보육예산 편성은 전년도 관행에 따른 점증적 예산편성이 되어서는 안 될 것이다. 제로 선상에서 전면적인 검토가 있어야 할 것이다.

4. 맺는말

보육업무의 부처 이관과 함께 영유아보육법이 개정되었고 그에 따른 하위 법령의 개정 작업이 이루어지고 있다. 새로운 법령은 현장에서 지킬 수 있는 법이 되어야 한다. 그리고 그간의 보육정책이 정부지원시설중심의 소극적인 정책이었다면 이제 보육을 필요로 하는 아동중심의 적극적인 보육정책으로 전환 하여야 한다. 이는 국가는 나라의 미래를 위하여 우리 아동이 어느 곳에서 보육되어도 보호해주어야 할 의무가 있기 때문이다.

부모의 경제력이 일류대 진학으로 직결 되고, 사교육의 힘으로 학력이 세습되며, 그로 인하여 학벌주의를 조장하여 사회 통합을 저해한다고 논란이 되고 있다.  아동기의 경험이 평생 사회적 지위를 결정하는 경향이 강화 되고 있다고 한다. 적어도 국가는 출발점에 있는 영유아들에게 균등한 기회를 주어야 할 의무가 있고 이를 방치한다면 국가가 아동에 대한 직무 유기이다.    본 토론을 마치며 우리 모든 아이들이 잘 자랄 수 있는 장을 마련하여 주기 위한 보육서비스의 공공성 확대를 위하여 중앙정부의 보육정책담당자들의 더 많은 고민이 있기를 바란다.  끝.

보육교사와 보육의 공공성

이윤경(한국보육교사회 공동대표)

보육의 공공성은 단순히 비용의 문제만이 아니라 서비스의 제공자인 보육시설의 사회적 책임이 포함될 필요가 있다는 발제자의 주장에 깊이 공감하며 이런 점에서 보육교사의 역할, 사회적 임무에 대해 다시 생각해 보고자 한다.

보육의 공공성 문제 중에서 비용을 누가 얼마큼 어떤 방식으로 부담할 것이냐에 대해서는 발제에서 제안된 바와 같이 보육비용과 보육료를 구분하고 전체 보육비용 중 정부 부담의 비중을 늘이는 문제가 가장 시급하다고 보여진다. 이 과정에서 비용지원을 투명하고 책임성 있게 관리해 내기 위해 또한 공적부분의 확대를 통한 공공성 확보를 위해 국공립보육시설을 비롯한 정부지원시설의 비율을 늘여야 된다는 의견에도 공감한다. 다만 국공립시설을 무리하게 신축하기 보다 현재 운영되는 민간시설을 비영리법인 등으로 유도하여 공적 기능을 수행하는 보육시설의 비율을 늘여나가는 방식도 함께 검토될 필요가 있다고 본다.

또한 발제자가 이야기 한 바와 같이 보육서비스가 시장방식으로 운영될 경우 시설 운영자, 보육교사, 보육아동과 보호자의 이해관계가 서로 상충될 것이라는 지적에도 공감한다. 그래서 미국의 Worthy Wage Network 같은 곳에서는 "부모들은 더 지불할 여유가 없다 교사들은 더 머물 여유가 없다 다른 길을 찾기 위해 도와달라"라는 구호를 사용하여 공적기금 마련을 위한 정치캠페인에 부모와 보육교사가 연대할 수 있는 방향을 제시하기도 하였다. 보육교사들의 낮은 임금 수준과 잦은 이직이라는 현재의 상황은 보육시설이 사회적 역할을 수행하기 위해 필요한 질적 문제를 해결하기 어렵게 하고 있다. 발제에서도 제기된 바와 같이 보육의 공공성을 확보하는 문제는 단순히 비용과 시설의 양에만 국한된 것이 아니라 아동 양육의 질을 사회적으로 보장함으로써 보육서비스가 가진 사회적 효과성을 극대화하는 것이어야 한다. 질의 문제는 전문직으로서의 보육노동(돌봄 노동)을 얼마만큼 사회적 승인으로 이끌어내느냐의 문제이다.

어린이집에서 이루어지는 돌봄 노동은 비가시적이며 측정되지 않은 성격을 가지고 있다. 보육교사들이 돌봄 노동을 수행할 때 가지는 딜레마는 전문성에 대한 경제적 보상을 요구하는 것과 아동과 보육교사가 맺고 있는 돌봄의 관계가 경제적으로 측정가능한 가시적 성과로 인식되기 어렵다는 점에서 나타난다. 그러나 돌봄노동은 "교육과 훈련, 물리적이고 정서적인 힘, 지속적인 경계, 창조성, 강력한 인간적 상호작용을 하루 종일, 매일 해야 하는 복잡한 일이며 아이들에게 자기-존중감을 불어 넣어주기 위해서는 교사가 자신에 대한 존중감과 확신을 유지할 수 있어야 한다"(CCW-‘Model Work Standards’에서)는 측면에서 보육교사들의 임금수준은 보육의 질적 문제에 핵심적인 요소가 될 수밖에 없다.

그런데 보육교사의 임금수준이 부모가 내는 보육료를 통해 보상되려면 실제 보육서비스의 수혜자 폭은 매우 한정될 수밖에 없다. 따라서 보육교사의 인건비에 대한 지원방안을 마련하고 특히 민간과 정부지원시설간의 임금불균형을 해결하기 위한 방안이 마련되어야 한다. 보육에 대한 지원을 결정할 때 민간인가 아닌가의 문제를 떠나 보육서비스 제공자인 보육교사에게 사회적 책임성을 요구할만한 경제적 보상을 동질한 수준으로 보장해야 한다. 이제 보육교사의 돌봄노동을 국가차원에서 인정하고 지원하여 보육의 공공성을 확보해야 한다.

보육서비스의 공공성 확대 방안”에 관한 토론문

백 선 희 서울신학대학교 사회복지학과 교수

□ 무엇을 다루고 있는가?

- 김교수의 발표문은 참여정부의 보육정책의 방향(공공성, 보편성, 전문성, 효율성)이면서 동시에 주무부서가 될 여성부의 정책적 지향(공공성 강화, 서비스 질의 향상), 그리고 보육사업 내부 동력에 의해서 발생된 공통의 과제인 ‘공공성’을 다룬 논문이다. 보통, 공공성 강화와 서비스의 질 향상이 보육정책의 목표로 병립한다는 것을 감안한다면, 양자의 관계를 무시하는 것은 아니지만, 이 논문은 분명 공공성 확대 ‘방안’을 발표자의 입장에서나마 제시하고 있어야 한다.

- 그럼에도 불구하고, 발표자는 이 논문의 목적을 공공성에 대한 최소한의 공감대 형성과 공공성 강화 수단에 대한 공론의 자리로 제한하는 아쉬움이 있다. 그리고 연구목적에 대한 이러한 우려는 현실로 나타났다. 발표자가 말하였듯이 공공성 강화 방안에 대해 교사처우, 민간보육시설 지원 확대, 아동별 지원 강화, 국공립시설 확충 등 방법과 우선순위에 다양한 이견이 존재하고 있다고 한다면, 발표자는 이와 같은 방안들이 갖는 의미와 한계 등에 대해 비판적으로 분석하여 제시하고, 공공성이라는 가치에 입각한 공공성 확대 방안에 대한 발표자의 주장을 했어야 한다. 그러나 이에 대해, 문제제기로 그치고 이후의 작업은 진행되지 않았다.

□ 공공성에 대한 최소한의 공감대(?)와 우리나라 보육사업의 공공성 수준

- 발표자가 보는 보육의 공공성은 ‘사회적 후원과 사회에 대한 책임’이다. 즉, 보육비용의 사회적 부담과 ‘사회적 후원에 상응하는 보육서비스 제공자인 보육시설의 사회적 책임’이다. 지금까지, 일반적으로 공공성에 대해 사회적 후원, 즉 정부의 재정적 책임만을 강조하고, 보육시설의 사회적 책임에 대해 소홀히 하여왔던 것에 대한 비판으로 받아들인다. 즉 일반 국민의 입장에서는 조세를 부담하고, 그 조세를 통해 국민이 ‘원하는’ 보육서비스를 받을 수 있어야 하며, 이것은 국민의 권리이다.

- 발표자는 우리나라 보육사업이 민간의존성이 높다고 말한다. 그 논거로 국공립보육시설의 비율이 낮고(1991년 13.6%, 503개)->2003년 5.5%, 1,329개), 보육비용에 대한 국가부담이 25~30%수준으로 낮다는 것을 지적한다. 이에 대해 부정하는 사람은 없을 것이다. 그런데, 발표자의 주장대로 공공성이 사회적 후원과 보육시설의 사회에 대한 책임이라고 한다면, ‘사회에 대한 책임’과 관련된 공공성의 수준은 어느 정도라고 판단하는가? 이에 대해 발표자는 언급을 회피하고 있는데, 공공성 확보의 두 트랙을 이끌어가기 위해서는 이에 대한 발표자의 분석이 있었어야 한다.

□ 공공성 강화를 위한 발표자의 대안 모색

- 발표자는 공공성 강화 방안으로 네 가지를 제안한다.

- 첫 번째, 정부지원시설의 확대이다. 발표자는 보육시설의 사회적 책임을 평가하는 방법으로 공적 전달체계의 구축 정도, 즉 정부지원 보육시설의 확충 정도로 평가하려 한다. 이에 대한 토론자의 반문은 첫째, 정부지원시설의 확충만으로 보육서비스 제공자인 보육시설이 사회적 책임으로 다하고 있다고 볼 수 있는가 라는 점이다. 토론자는 반드시 그렇지 않다고 생각한다. 정부지원시설의 확충과 보육시설의 책임 있는 서비스 제공은, 최소한 지금 현재의 한국사회에서 별개로 존재한다. 반문의 두 번째는, 같은 맥락에서, 정부지원시설이 아닌 민간보육시설은 보육의 공공성을 위해 노력하지 않았으며, 또 앞으로도 그럴 수 없는가라는 점이다. 적어도 발표자의 논리대로라면 그렇게 여겨지고 있는데, 토론자의 견해는 설립주체가 민간이라고 하더라도 모든 보육시설을 통해 공공성을 확보하는 것이 보편주의적 보육서비스, 보육의 공공성을 확보하는 것이라고 여긴다.

- 두 번째, 표준보육비용의 산출을 제안한다. 발표자는 이에 대해 적절한 서비스 기준을 마련하는 방법으로 본다. 표준보육단가가 상승되면, 정부부담이 증가한다는 점에서 정부의 재정부담과 관계되나, 보육의 공공성 강화와는 직접적인 관계가 없으므로 토론을 생략한다.

- 세 번째, 보육비용과 보육료의 분리를 제안한다. 이 또한 보육의 공공성과 직접적 관계가 없다고 생각하여 토론을 생략한다. 현재도 보육비용과 보육료는 분리되어 있다.

- 네 번째, 차등보육료의 확대를 제안한다. 현재 3층 지원(4단계)을 하고 있고, 향후 4층 지원(5단계)을 계획하고 있다. 발표자는 보다 세분화된 차등보육료와 자녀 수에 따른 보육료 감면을 제안한다. 현재의 정부 계획대로라면 향후 모든 보육아동의 약 75%, 최소 50% 수준의 아동에게는 보육료가 차등 지원될 전망이다. 토론자는 보다 세분화된 차등지원보다는 오히려 각 가정이 갖는 보육에 대한 부담의 크기를 고려하여 다자녀, 영아, 취업모 자녀, 도서 벽지 지역 등에 대한 지원이 더 이루어져야 한다고 생각한다. 즉, 소득기준(현재의 소득기준 차등 지원)과 더불어 보육욕구(보육서비스를 더 필요로 하는)를 고려하는 것이 보육서비스에 대한 개별 가정의 이용가능성을 높이는, 즉 형평성 있는 접근이 될 것이다.

□ 대안모색의 기대효과; 그렇다면 보육의 공공성이 강화될 것인가?

- 발표자의 제안 중 보육의 공공성과 직접적 연관이 있는 것은 정부지원시설의 확충과 보다 세분화된 차등보육료제도의 실시이다. 그렇다면 이 두 가지만으로 보육의 공공성을 강화할 수 있을 것인가? 유감스럽게도 토론자는 힘들 것으로 여긴다. 일단 발표자가 생각하고 있는 두 축, 즉 사회적 후원과 사회에 대한 책임을 명확히 설명하지 못한다. 정부지원시설을 얼마나 확충하여야 하는가? 보육료 차등지원제도로 보호자 부담을 얼마만큼 줄여야 하는 것인가? 최소한 어느 정도가 되어야 공공성을 확보하고 있다고 할 수 있는가? 주관적이나마 발표자의 견해는 어떠한가?

- 발표자는 문제제기에서 보육의 공공성 강화를 위한 다양한 방안으로 교사처우, 민간보육시설 지원 확대, 아동별 지원 강화, 국공립시설 확충 등의 방법이 거론되고 있다고 하였다. 그러나 우선순위는 다르다고 하였다. 이와 같은 대안들에 대한 발표자의 견해는 무엇인가? 보육의 공공성 확보를 위해 무엇을 우선순위로 정책을 추진하여야 하는가?

- 발표자가 새롭게 제안한 사회에 대한 책임의 구체적 실체는 무엇인가? 어떻게 사회에 대한 책임을 구체화시킬 수 있는가?

□ 공공성 강화를 위한 토론자의 몇 가지 생각

- 지금은 공공성의 필요성을 논할 때가 아니라(왜냐하면 이에 대한 사회적 합의는 있다고 생각함), 공공성을 어떠한 방향과 원칙으로 접근할 것인가라는 점이다. 토론자가 생각하는 공공성의 세 가지 핵심은 대상의 ‘보편성’, 사회적 자원에 대한 ‘접근가능성’, 비용부담에 대한 ‘형평성’이다. 즉, 보육을 필요로 하는 모든 아동들이 적절한 비용 부담으로 원하는 보육서비스를 가까운 곳에서 이용할 수 있도록 하는 것이다.

- 공공성을 정부지원시설 확충만으로 되지 않는다. 정부지원시설과 미지원시설간에 국가로부터 시설운영비를 받고 안받고의 차이는 존재하지만, 국민에게 제공되는 서비스는 마찬가지라는 사회의 쓴 비판이 있다. 이러한 상황에서 정부지원시설의 확충이 어떠한 의미를 가질 수 있는가? 단순히 정부지원시설을 확충하는 것이 중요한 것이 아니라 정부지원시설을 확충하여 무엇을 어떻게 할 것인가가 더욱 중요하다.

- 일반적으로 국가개입을 재정 투자로 등치시키는 것은 잘못된 것이다. 국가개입은 재정투자 이전에 시스템이다. 우리나라는 공공성 확보를 위한 얼마만큼의 시스템을 갖고 있는가? 시스템 없는 재정투자에 대해 정책의 효과를 기대할 수 없다.

- 우리는 우리나라 보육정책의 역사적 분기점에 서 있다. 우리나라 보육정책에 대해 냉정하게 비판하고, 건설적이고 치밀한 대안 모색을 할 때이다. 우리 모두가 공론의 장을 넘어서 시대적 과제에 현명하게 대처할 수 있기를 희망한다.

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