2001년 사회보장 예산확보운동의

기본방향과 전략

이태수(꽃동네현도사회복지대학교 교수)

I. 2001년 사회보장 예산확보운동, 왜 필요한가?

□ 정책 파라다임을 바꾸는 지렛대로서의 사회보장 예산확보운동

○ 21세기 새로운 사회적 비전의 제시가 요구됨

; 그간 이념적으로는 자유주의, 수단적으로는 관주도하의 경제성장제일주의라는 왜곡된 정부정책 추진과정에서 수많은 문제가 파생되었으며, 이제 이를 탈피하는 과감하면서도 근본적인 정책파라다임의 전환이 21세기에 요구되고 있음. 이는 결국 우리 사회의 새로운 비젼이 제시되는 것으로 연결됨.

○ 특히 사회보장제도와 관련하여 볼 때 IMF 이후 한국 사회의 변화는 □시장-기업-가족□ 모델의 한계를 분명히 노정시킴으로써 적어도 사회정책 추진에 있어서는 국가의 역할을 더욱 강화시키는 새로운 패러다임의 설정이 필요시되고 있음. 이를 다음과 같은 세가지 측면에서 다시 구체적으로 살펴볼 수 있음.

□ 세계화의 진척

; 세계화가 사회복지에 미치는 영향은 상반된 증거가 있으나 소득분배 악화, 고용구조의 변화 등으로 한국적 상황에서는 사회복지의 필요성을 더욱 증대시킬 것임. 이는 신 자유주의적 노선을 분명히 하는 IMF가 SAL 협상에서 한국의 사회안전망 확대를 강하게 요구했다는 점에서도 명백히 드러나고 있음.  그러나 기존의 □시장-기업-가족□ 모델은 세계화의 진척과 여기서 파생되는 문제를 대처하기 어려운 구조임.

□ □시장-기업-가족□ 모델의 비효율성

; 시장-기업-가족 모델은 일반적으로 □믿는□ 것처럼 전체 사회체제의 운영 원리로서 그 다지 효율적이거나 생산적인 패러다임이 아님. 사교육의 비중이 큰 사회와 공교육의 비중이 큰 사회 중 어떤 사회가 전체 국가체제를 효율적, 생산적으로 운영하고 있는가 하는 문제를 생각해보면 반드시 전자의 경우가 효율적이며 생산적이라 할 수 없음. 국가복지의 확대가 비효율적, 비생산적이라는 □시장-기업-가족□ 모델의 가정은 매우 편협한 것이며, 한국의 상황은 오히려 국가복지의 비중이 적어 전체 사회가 비효율적, 비생산적으로 운영되는 경우에 가까움.

예를 들어 시장임금과 기업복지에 의존하여 가족의 모든 노동력을 재생할 수밖에 없는 우리 나라의 상황에서는 노동운동이 반복적으로 □전투적인□ 임금인상 투쟁과 □사활을 건□ 고용안정 투쟁을 할 수밖에 없는데 이로 인해 파생되는 기업의 부담과 기회비용의 손실을 생각하면 이런 시스템이 과연 효율적이고 생산적인 시스템인가에 대한 근본적인 의문이 제기됨.

□ 불평등 문제에 대처

; 기존의 □시장-기업-가족□의 복지공급 모델은 향후 더욱 심각해 질 것으로 예상되는 불평등 문제를 대처하는 기제로 적절하지 않음.  IMF 이후의 우리 사회는 구조화 가능성이 엿보이는 대규모 빈곤층의 엄존, 전체 임금노동자의 53%를 넘어선 비정규직의 문제와 이들의 생활 대책, 고용 불안정 문제 등 전반적으로 불평등을 악화시킬 사회경제적 조건이 예상됨.  그러나 □시장-기업-가족□ 모델은 이러한 불평등을 계층, 계급, 직업의 차원에서 더욱 악화시키는 요인으로 작용할 것임

□ 사회보장재정의 기조를 바꿀 수 있는 대내외 여건 조성

○ IMF 경제위기 극복기에 즈음하여 사회안전망의 틀을 강화해야한다는 시대적 요청에 부응

○ 남북 긴장해소 분위기가 고조됨으로써 군사비용의 복지비용으로의 전환 가능

II. 예산확보운동을 둘러싼 최근의 사회·경제적 환경요인

1. 빈곤과 사회적 불평등의 엄존, 심화

1) 빈곤층의 엄존 실증 : IMF 관리체제 이후 사회의 양극화 징후

□ □신□빈곤층의 존재에 대한 근거

○ 빈곤층의 대규모 존재

; IMF구제금융기 이후 빈부격차의 확대과정에서 참여연대·UNDP의 공동포럼에서는 빈곤가구가 최대 1천만명에 이를 수 있다고 보고되기도 함

<표> 최저생계비 이하 빈민의 수 (단위: 명, %)
연도 항목	96	97	98	99
전체가구수	13,251,191	13,567,024	13,904,756	14,265,922
빈곤율	15.6	14.4	17.2	18.8
빈곤가구수	2,067,186	1,953,651	2,391,618	2,681,993
빈곤가구의 평균가구원수	3.69	3.96	3.85	3.84
빈민의 수	7627916	7736458	9,207,729	10,298,853

출처 : 류정순, □도시빈곤의 규모와 빈곤가구의 생활수준□, 「외환위기 이후 한국의 빈곤실태와 빈곤감시시스템」, UNDP·참여연대 공동포럼, 1999. 11. 10.

○ 고용유연화 전략 이후 임시직 및 계약직 등 비정규직 급증

- 비정규직은 전체 임금근로자의 52.7%인 약 680만명

<표> 임금노동자의 구성 추이

(단위 : %)

연 도 유 형	96	97	98	99.1/4	99.2/4	99.3/4	99.10
상용직 비중	56.6	53.9	53.0	50.9	47.9	47.6	47.3
임시·일용직 비중	43.4	46.1	47.0	49.1	52.1	52.4	52.7

- 이들은 저임금, 기업복지, 사회보장 등에서 제외되어 열악한 생활조건을 감수하게 됨

- 이들의 불안정한 사회보장체계를 다음의 그림에서 확인할 수 있음. 그림에서 음영부분이 4대사회보험의 각 제도내에서 포섭되지 못한 계층들을 나타내며, 이들 가운데 공무원·교원 등 특수직역자를 제외한 나머지 즉,

♤ 비정규직 근로자                  700만명 추정

♤ 1인이상 5인미만 사업장 근로자    500만명 추정

♤ 영세자영업자                     300만명 추정

등이 사회안전망의 사각지대에 놓여 생활의 질이 보장되지 않을 수 있는 □신□빈곤층의 잠재적 집단이라고 보여짐

<그림> 한국 사회보험의 직업집단 분리 모형(99년 말 기준)
직업군			연금					의료보험			산재보험 퇴직금							고용보험
임금근로자	공무원·교원
	사무직			정규직	비규	정직						정규직			비규	정직		정규직	비규	정직
	생산직	5인이상 사업장
		5인미만 사업장
자영자	농어민
	도시자영인
출처 : 김연명, 『노동운동과 사회보장』, 한국민주노총, 1999. 비고 : 검은 부문이 보험에서 배제되거나 혹은 포함시키지 못하고 있는 부분임.

○ 대규모 빈곤층의 구조화 가능성

- 최근의 급속한 경기회복에도 불구하고 대량의 빈곤층이 구조화될 가능성.

- 특히 급속한 산업·고용구조의 변화로 소위 □working poor'층의 구조화 가능성이 제기됨

- 현재의 중산층 이하의 인구계층은 다음과 같이 급속히 변모될 수 있음

중산층	정규직 대기업 근로자, 일정규모의 자영자
□
working poor	계약·임시직 등 비정규직, 저소득 자영자, 영세농민
□
절대빈곤층	노동불능자, 저소득 장기 실업자

- 따라서 이들 working poor를 □세계화시대□ 및 □20대 80시대□의 신빈곤층으로 규정하고 이들에 대한 사회안전망 체계를 구축해야 할 필요성 절실

2) 불평등의 심화

□ 소득분배의 악화 경향 완연

○ 최근 소득분배구조의 경향

- IMF 구제금융기동안 소득분배 악화현상 완연

<표> 도시근로자의 소득을 중심으로 한 소득분배 구조(자료: 통계청)

연 도 계 수	□97년	□98년	□99년
1분위계층/5분위계층	4.49	5.41	5.49
지니계수	0.283	0.316	0.320

○ 소득격차 79년이후 가장 심화

- 정부의 중산·서민층 육성 지원 대책에도 불구하고 저소득과 고소득층간 소득 불균등 심화. 빈익빈 부익부' 현상.

- 통계청에 따르면‘99년 도시근로자 가계수지동향’자료에서 99년 소득의 계층간 빈부격차(지니계수)가 지난 79년 이후 가장 심각해짐

2. 구두선에 그치는 정부의 □생산적 복지□ 및 □소득분배구조개선□ 정책

1) 생산적 복지론의 허구적 면모

□ □국민의 정부□에서 약속한 생산적 복지

○ 1999년 신년사에서 김대중대통령

; □고통도 같이 나누고 성공도 같이 나누면서 나름대로 사회발전에 최선을 다할 수 있는 생산적 복지제도가 필요하다.□

○ 1999년 8.15 경축사에서 김대중대통령

; □중산층육성과 서민생활 향상을 목표로, 인간개발 중심의 생산적 복지정책을 적극 펴나가겠다.□

○ 대통령비서실 삶의질향상기획단에서 제시한 생산적 복지론

; □생산적 복지란 모든 국민이 인간적 존엄성과 자긍심을 유지할 수 있도록 기초적인 생활을 보장함과 동시에 자립적이고 주체적으로 경제·사회활동에 참여할 수 있는 기회를 확대하고 분배의 형평성을 제고함으로써 삶의 질을 향상시키고 사회발전을 추구하는 국정이념□(『새천년을 향한 생산적 복지의 길』, p.33)

□ □생산적 복지□에 담긴 구체적인 내용성

○ □생산적 복지□의 내용

현재까지 □생산적 복지□에 대하여 가장 구체적인 내용을 밝힌 정부내의 입장은 삶의질향상기획단으로서 이로부터 그 실체를 재구성하여 보면 아래 그림과 같음.

<그림 1> 생산적 복지의 체계도

목표					수단			의의
사회통합	□	공정한 시장질서를 통한 분배		□	공정한 시장질서 확립	□		♤왜곡된 시장분배기능 시정 ♤국민의 공정한 시장참여기회 부여 ♤노동시장에서의 사회적 약자 보호 ♤근로자,농민,영세자영업자의 중산층화
				□	중산층 육성	□
	□ □	국가에 의한 재분배적 복 지		□	국민기초생활보장	□		♤국민모두에게 가장 기본적인 인간생활 보장 ♤사회적 위험으로부터 안전한 삶 보장 ♤시장으로부터의 일시적 탈락자의 노동력 유지 ♤사회연대감 형성
				□	여타 사회안전망 확충	□
인간다운삶의구현
	□	자활을 위한 사회적 투자		□	취약계층 인간개발	□		♤보유자에게 일할 권리를 보장함으로써 가장 적극적인 복지실현 ♤사회적 약자와 빈곤층의 자활도모
				□	경제활동기회 확대	□

주 : 삶의질향상기획단, 『새천년을 향한 생산적 복지의 길』, 1999에서 주요 내용 발췌·작성.

○ 생산적 복지가 위의 그림과 같은 체계를 이루고 있다고 보여지며, 결국 공정한 시장질서확립과 사회복지제도를 통한 소득재분배정책, 자활 촉진 정책을 통하여 인간다운 삶의 질 확립과 사회통합을 이루는 것이 궁극적인 목적이라고 할 수 있음.

□ 수사(修辭)에 그친 정부의 □생산적 복지론□

○ 2000년 예산 책정 상의 기만성 - 생산적 복지의 8.15 후속조치사업에 대한 예산상의 미반영

- 생산적 복지정책의 후속사업으로 발표한 것중 주요부문별 2000년 소요예산과 실제편성액, 그리고 향후 추가확보액을 정리하면 다음과 같다.

(단위 :억원)

구 분 항 목	총소요액	2000년도
		소요액	편성액	추가확보요구액
기초생활	9,249	2,999	△195	3,194
사회복지서비스	5,598.2	1,688	821.3	882.7
보건의료	-	874	436	437
의료보장	-	266	164	102
합계	14,847.2	5,816	1,226.3	4,615.7

- 생산적 복지정책과 관련된 2000년 예산의 평가

첫째, 2000년 예산은 그간 대통령이 강조한 생산적 복지가 실제 중산층의 육성하고 서민생활을 안정적으로 만들고자 하는 실천적 의지가 있는 지를 의심하지 않을 수 없다. 왜냐하면 단적으로 보건복지부가 발표한 후속조치에 비추어 보더라도 4,616억에 달하는 예산이 부족한 상태로 편성되어 있기 때문이다.

둘째, 생산적 복지정책을 제대로 시행한다면, 2003년에 가서 보건복지부문의 예산은 1조 4,847억원이 순증하여야 하는 데 2000년 예산에는 이것이 1,226억만 반영되어있으므로 생산적 복지정책의 실현의지를 엿보기 힘들다.

셋째, 결론적으로 생산적 복지의 용어 자체가 주는 거부감이나 그 실체의 모호함에도 불구하고, 일단 복지에 관한 진전된 생각이라는 판단하에 그간의 정부 추진사업을 주목하였으나, 2000년 예산에서 명백히 과거와 궤를 달리하는 복지에 대한 예산편성원칙을 관철시키지 못함. 만일 이렇게 된다면 생산적 복지를 내건 정부의 복지정책은 그 시행원년부터 국민적 빈축의 대상이 될 것임.

○ 이후 2001년 예산의 편성 과정에 이에 대한 보완 및 지속적 추진에 대한 어떠한 의지도 언명되지 않은 채 지나가고 있음.

2) 소득분배구조의 선진국수준 개선 천명과 용두사미적인 시행책 발표

○ 대통령은 새천년 신년사에서 □임기말까지 소득분배구조를 OECD 선진국수준으로 개선□할 것을 천명. 지난 2월 1일 「소득분배구조개선을 위한 정책토론회」개최, 의견 수렴

○ 지난 4월 4일 재경부, 복지부, 노동부 및 기획예산처 합동으로「소득분배현황과 향후 개선방향」발표

3) 정부정책에 대한 총평

○ 현재 정부는 지속적으로 생산적 복지정책 등 적극적 사회정책을 추진하는 데에 대한 원론적인 의지천명만이 있는 단계이며, 실제 각 분야에서 이것이 구체적인 정책수단을 통하여 명확히 구체화되었다고 보기는 어려운 단계임

○ 시민사회단체의 입장

- 시민사회단체는 그간 역대정부가 복지에 대한 진정한 의지없이 구두선에만 그친 가운데 시혜적이고 주변적인 성격의 복지제도를 유지하여 온 바, 현정부의 생산적 복지정책에 대해서도 그러한 우려를 견지하고 있는 바임.

- 그간 IMF 경제위기 해결과정에서 사회안전망의 중요성을 정부 및 사회 전계층이 자각하였는 바 생산적 복지정책을 통해 이러한 사회안전망 구축의 지속적 추진이 달성되기를 주시함.

4) 올바른 □생산적 복지론□ 정착을 위한 몇가지 고언

○ 국민의 정부가 발표한 □생산적 복지□는 기존의 선(先)경제성장, 후(後)복지의 관점을 벗어나 경제성장과 복지의 병행적 발전을 말하는 것으로서, 이는 과거 경제성장중심의 패러다임 하에서 경제와 복지를 대립적인 관계로 인식하는 것에서 벗어나 경제와 복지의 두 체계가 하나의 순환체계 속에서 운영되도록 함으로써 □사회적 생산□의 극대화를 추구하는 통합적 경제·사회정책 패러다임으로의 전환을 의미하는 것이어야 함

○ 특히 국민복지최저선(national minimum)이 보장되는 것에 역점을 두고 국민 누구나 어떤 상황 하에서도 기초적인 생활은 보장되면서, 자신의 능력에 따라 노동시장에 참여하도록 노동권을 부여함으로써 스스로의 인간다운 생활을 보장하는 삶을 구현하게 한다는 애초의 취지를 정부 스스로의 의지로 선도적으로 관철시켜나가야 할 것임.

○ 이는 복지가 생산성향상을 동반할 때에야만 비로서 의의가 있다고 본 역대정부의 복지정책상의 기조보다도 진일보한 개념으로 이해됨 문민정부 시절 사용됐던 □생산적 복지□와 이런 점에서 근본적인 차이가 있다고 이해됨.

○ 결국 국민의 정부는 생산적 복지정책을 통하여 모든 국민을 사회적 위험으로부터 안전하게 보호하는 한편 경제사회활동으로부터 보람과 활력을 찾을 수 있도록 사회 전체가 함께 노력함으로써 지속가능한 복지공동체를 지향하며, 비로서 국민의 삶의 수준이 일정정도 탈상품화(decommoditization) 체계에 의해 보장되는 복지국가 구축을 위한 초석이 마련되는 계기로 작동하게 하여야 함

3. □재정적자해소제일주의□를 내세우는 신자유주의적 관료, 학자, 여론주도층의 엄존

□ 총선과정에서 불거진 국채논쟁

○ 국가부채의 규모 논란

주지하다시피 총선과정에서 한나라당이 국가부채의 규모를 404조로 규정하면서 정부의 111조 주장과 대립하게 됨

○ 국가부채의 심각성에 대한 면모

우리 나라의 정부 부채가 정부의 직접채무에 있어서는 50조, 보증성채무에 있어서는 70조가 급작스럽게 순증한 것은 사실이며, 이를 해소하기 위한 명확한 대책이 요구됨

○ 국가채무해결책에 대한 기본 입장

그러나 한국사회의 구조적 개혁과제와 생산적 복지의 추진 등 또 다른 당면한 과제들을 생각할 때 이들에 대한 대응책까지도 고려한 국채해결방식이 모색되어야 함

□ 국채논쟁속에서의 사회복지

○ 현재 국채의 해결방식에 대한 논란과정에서 생산적 복지정책도 일정한 영향을 받지 않을 수 없는 데, 다음과 같은 대표적인 견해들이 사회복지정책에 부정적인 영향을 끼치는 것에 대하여 경계가 요망됨

○ □국채변제제일주의□의 경계

현재 논의과정에서 국가채무의 해소를 위해 □재정건전화를 위한 특별법□등의 특별조치를 발동하고 이후 모든 예산 증가요인을 억제한다고 하지만, 이는 우리사회의 절실한 사회안전망 구축과 복지수요충족에 대한 욕구를 무시한 발상

○ 국가부채의 변제와 사회복지 축소의 연동에 대한 경계

국가채무를 생각할 때 경직적인 예산으로서의 사회복지부문에 대한 지출을 억제 또는 축소하여야 한다고 하지만, 이는 우리나라 국가부채의 본질을 정확히 보지 못한 것이며, 한국 사회복지수준의 저열성을 이해하지 못한 견해임

□ 재정적자를 바라보는 기본 관점

○ 재정적자를 초래한 원인에 대한 의문제기

- 현재의 정부 재정적자는 그 대부분이 구조조정과정에서 일어난 공적자금 투입으로부터 유발된 것으로서 이는

♤ 공적자금 투입 자체의 타당성

♤ 공적자금 투입 규모의 적절성

♤ 공적자금 투입에 따른 효과의 인정여부

등등의 측면에서 근본적인 문제제기를 할 수 있는 여지를 지니고 있음.

- 반면, 재정적자의 또다른 이유인 실업대책비의 투입에서 볼 때 실제 안정적인 사회안전망구축에 관계없는 일회적이고 임시방편적인 소모적 지출에 그쳐 비용투입의 효과성 측면에서 매우 많은 문제점을 일으킴

- 결국 현재의 정부 재정적자는 일정정도 외환위기 대응방식의 혼선 속에서 초래된 것이므로 이렇게 발생한 재정적자라는 현상으로부터 향후 재정수요 전반을 압박하는 요인으로 삼는 것은 정당하지 못함.

- 특히 대기업의 구제금융에 수조원을 지원하고 또한 낭비적인 실업예산에 수조원을 쏟아부었으면서도 서민들의 생활안정이나 중산층의 건전 육성 결과는 가시적인 뚜렷한 성과가 없는 가운데, 이제 재정적자를 위해 모든 부문들이 희생되어야 한다는 데에 국민들의 정서상 공감대 형성이 그리 크지 못함.

○ 향후 시장실패적 상황 확대 및 소득분배 악화 가능성 증대

- 현재 정부가 비록 외환위기를 성공적으로 극복하는 과정에 있다고 하더라도, 국내외적으로 시장메카니즘 중시와 개방화, 자유화가 기조가 됨으로써 시장실패 현상이 일정정도 증대할 것이고 이는 정부의 인위적인 개입없이는 매우 큰 사회적 비용이 초래될 것임을 당연히 예측되는 바임

- 따라서 정부재정 중 시장실패로 인한 소득분배의 악화, 빈부격차의 심화 문제등에 대응한 재원은 향후 더욱 중요성이 인정되어야 함

○ 생산적 복지론에 의한 대국민약속의 파기에서 오는 부담

- 이미 정부는 각종 청사진을 제시한 바 있는 데 이 모든 것들을 재정적자라는 이유로 단순축소지향적 방향으로 나아간다는 것은 정부에 대한 국민의 신뢰를 저버리는 일이며, 이와 관련된 관련시민사회단체로 부터의 심한 반발도 예상됨

○ 재정운영의 기본 관점

- 그러므로 □재정적자의 해소 실현□과 □실제 국민들의 생활 향상에 대한 명시적인 개선효과를 갖는 정책실시□라는 두가지 목표가 함께 달성될 수 있을 때 국민들의 동의가 구해질 수 있음.

- 아울러 재정지출에 대한 강력한 규제 이전에 조세정의를 확립하여 정당한 조세원을 발굴하여 필요한 분야의 지출 재원으로 연결함으로써 소득재분배 효과 및 일반국민들의 동의도 획득하는 것이 필요함

III. 사회보장예산을 통해본 한국의 사회보장 현실

1. 사회보장예산의 저수준 실상

○ 우리나라는 1995년 현재 IMF의 공식발표에 의하면 사회보장 및 복지, 보건의료, 지역사회개발 등의 복지관련분야에 정부 재정의 12.2%정도를 할애하고 있는데 이는 독일 62.3%,프랑스 62.1%, 일본 52.2%, 미국 48.9% 등 선진국들에 비하여 매우 낮은 것이며 아르헨트나 52.9%, 체고 46.3%, 멕시코 27.9% 등 중진국수준에도 현격한 차이를 보여주는 수준이다. 단적으로 보면 우리나라의 복지재정 수준은 OECD 평균을  100으로 하였을 때 29.2에 불과한 형편임

<표> 정부재정에 있어서의 사회보장관련예산의 비중에 대한 국제비교

국 가		사회보장관련 예산				교육비
		보 건 의료비	사회보장 및 복지	주택및지역 사회 개발	합 계
중진국	그 리 스	7.44	13.42	1.27	22.13	8.50
	아르헨티나*	1.99	50.70	0.24	52.93	4.73
	칠 레	11.55	33.70	5.61	50.86	13.36
	체 코	18.02	26.30	2.00	46.32	10.96
	멕 시 코	3.02	22.15	2.76	27.93	25.88
	말레이시아	5.64	6.01	5.45	17.00	19.99
	평 균	7.94	25.38	2.88	36.20	13.90
선진국	카 나 다	4.66	41.24	1.03	46.93	20.75
	미 국	17.10	29.12	2.63	48.85	2.00
	일 본	1.60	36.80	13.76	52.15	6.03
	네 덜 란 드	13.73	37.99	3.55	55.26	10.18
	프 랑 스	21.71	39.28	1.14	62.13	7.05
	호 주	12.64	32.85	1.60	47.09	7.45
	영 국	13.78	31.25	2.71	47.74	4.43
	독 일**	16.79	45.29	0.58	62.65	0.79
	평 균	12.75	36.72	3.37	52.84	5.08
한 국		0.96	9.99	1.24	12.19	21.44

주 : 1)  * ; 1992년도 수치임.

2) ** ; 1991년도 수치임.

출처 : IMF, Governmnet Finance Statistics Yearbook, 1995.

○ 최근 들어 정부는 보건복지분야의 예산비중을 증대시켜 2000년에는 정부재정의 5.23%인 4조 5천억원이 할애되었고 이를 생산적 복지관련 예산 전체로 확대시킬 경우 13조 7백억원 정도에 이르게 됨

○ 또한 OECD 기준으로 보면 우리나라의 사회지출비가 GDP에서 차지하는 비중은 현재 7-8%로 예상됨. 참고로 이에 대한 1996년까지의 엄밀한 추계 수치 및 선진국의 예를 보면 아래 표와 같음.

<표> 보건사회연구원의 OECD기준에 의한 사회지출비 추계(1990-1996)

(단위: 백만원, %)

구분	□90	□91	□92	□93	□94	□95	□96
사회지출비	7,001,682	8,204,064	10,168,501	11,814,175	14,433,979	17,906,353	20,562,670
GDP 대비율	3.90	3.80	4.23	4.42	4.72	5.09	5.28
자료: 고경환·계훈방, OECD 기준에 따른 우리나라의 사회보장비 산출에 관한 연구, 한국보건사회연구원, 1998.

○ 그러나 이는 아직도 선진국의 15 - 33% 수준에 비하면 아직도 1/2 - 1/4 수준에 그치는 저수준상태임

<표> 선진국의 OECD 기준에 의한 사회지출비의 대 GDP 비중

(단위: %)

구분	□80	□85	□90	□95
미국	13.38	13.00	13.54	15.76
영국	18.32	21.08	19.50	22.52
독일*	23.71	24.74	23.20	28.01
프랑스	23.47	27.02	26.66	30.07
스웨덴	29.78	31.10	32.18	33.01
일본	9.87	11.26	11.18	13.80
자료: OECD, OECD Social Expenditure Database 1980-1996 (Paris: OECD, 1999). * 독일의 경우, 1990년까지는 서독의 자료임.

2. 소득재분배효과의 저열성

○ 재정정책은 조세정책과 함께 소득분배상황을 개선하기 위한 가장 중요한 정책수단이며, 특히 국가예산의 지출을 통하여 상대적으로 소득수준이 낮은 계층에 직접적인 소득보전이 이루어지게 함으로써 가장 강력한 소득분배개선효과가 발생함.

○ 지난 40년간 우리나라의 재정은 경제개발에 치우친 소위 □개발재정□이란 특징하에 운영되어왔으므로 이는 소득재분배효과와는 거리가 멀었음. 그러나 이제 국민의 삶의 수준을 일정하게 보장하며 심각한 소득격차를 방지하는 인위적인 소득재분배정책을 전개하는 방향으로의 □복지재정□을 운영하여야 함

○ 특히 선진국에서는 세금의 부과 및 사회복지지출을 통하여 1차적인 소득분배상태가 상당히 개선되는 것을 고려할 때(선진국의 지니계수 개선효과 스웨덴 53%, 노르웨이 39%, 독일 38%, 프랑스 35%, 영국 33%, 미국 25%), 소득분배의 개선을 위한 우리나라 복지재정의 역할은 훨씬 강화되어야 함(우리나라의 1995년 지니계수 개선효과 7.2%)

<표> 각국의 조세 및 사회보장급여를 통한 GINI 계수의 변화 정도

국가	연도	세전 및 사회보장급여 이전	세후 및 사회보장급여 이후	GINI 계수 변동치
스웨덴	1995	0.487	0.230	0.257
벨기에	1995	0.527	0.272	0.255
덴마크	1994	0.420	0.217	0.203
네덜란드	1994	0.421	0.253	0.168
이태리	1993	0.510	0.345	0.165
핀랜드	1995	0.392	0.231	0.161
호주	1994	0.463	0.306	0.157
독일	1994	0.436	0.282	0.154
미국	1995	0.455	0.344	0.111
일본	1994	0.340	0.265	0.075
한국	1998	0.440	0.374	0.066
출처: LIS(1996). 한국의 경우는 박찬용(2000)에서 인용.

IV. 2001년 사회보장예산 책정의 기본방향과 그 내용

1. 정부가 밝힌 2001년 예산 편성 상의 기조와 그 비판

□ 2001년도 기획예산처의 재정운영 원칙(5.22자 보도자료)

○ 내년도 재정규모증가율은 6%(□00년 4.7%), 적자국채 발행규모 7조원(11조원)으로 전망함

○ 내년도 가용재산 증가분은 6조원, 그러나 법개정에 따른 필수 세출 증액소요만 12-14조로 전망함. 그 내역은

♤ 지방교부금 7.0조

♤ 공무원 처우개선 1.0-2.0조

♤ 국채이자 0.7조

♤ 기타 3.0-4.0조 (법률 제개정에 따른 증액소요, 국민기초생활보장 등 생산적 복지확충, 정보화투자 등)

○ 따라서 신규투자 억제, 경제위기 극복과정에서의 한시적 세출분야 감액 등의 대책 강구

□ 2001년도 예산운영에 관한 당정협의 내용(5.30자 보도내용)

○ 이해찬 정책위의장과 진념장관이 회동하여 2001년 예산운영에 대해 다음과 같이 합의함

♤ 재정적자 규모 GDP 대비 2.5% 내에서 관리(올해 2.7%)

♤ 20% 이상 증액되는 사업에 대하여는 철저한 사업성 검토

□ 기획예산처의 예산편성 기조에 대한 비판

○ 기획예산처의 예산편성은 재정적자 관리에 최우선의 기조를 둔 예산 편성으로서 실제 국민의 생활과 관련된 필수예산에 대한 적극적 반영이라는 기조를 무시하고 있음

○ 또한 재정적자해소를 위한 연간계획을 세우고 이를 집행해나가는 의지만큼이나 우리나라의 재정지출 구성의 선진화와 국민삶의 질 향상을 위한 사회지출 예산 확보에 대한 단기 및 중장기적 실현계획을 세워 이를 엄밀히 지켜 나가야 할 것임.

바로 이런 점에서 정부의 생산적 복지론과 소득재분배구조개선정책 등이 구체적인 추진사업과 재정소요액, 그리고 그 확보방안 등이 함께 국민에게 제시되어야 하며 이를 매년 예산에 반영시켜 나가야 함.

2. 시민사회단체가 본 2001년 예산책정의 기본방향과 4대 중점 추진분야

<그림 2> 2001년 복지재정운영의 추진 방향

기본방향		4대 중점추진분야		달성 목표
사회정책강화로의 정책파라다임 전환	□	□ 빈곤계층에 대한 기초생활보장체계의 수립 □ 여성, 장애인, 노인, 아동 등에 대한 사회안전망의 확충 및 내실화 □ 적극적 노동시장정책 추진 □ 국민보건 및 의료보장의 충실	□	● 국민 삶의 질 향상 ● 한국사회구조의 변환

1) 4대 중점추진 분야의 설정

○ 빈곤계층에 대한 기초생활보장체계의 수립

(설정의의)

현재 시민사회단체에서 제기하고 있는 수급권자 선정 및 급여제공에 있어서의 미진함을 제거하고, 국민기초생활보장제도의 본래 취지를 관철하는 과감한 발상의 전환이 요구됨.

특히 기초생활보장제도 실행을 위한 인프라의 구축에도 행정적, 재정적 투자가 이루어져야 함.

○ 여성, 장애인, 노인, 아동 등에 대한 사회안전망의 확충  및 내실화

(설정의의)

현재 사회보험과 사회복지서비스 등에 있어서 여성, 장애인, 노인, 아동 등에 대한 제도적인 틀은 갖추어져 있으나 내실이 기해지지 않고 있으며, 실제 이러한 제도가 적용되지 않고 있는 사각지대가 있는 한편, 실제적인 보장기능을 하지 못하는 측면이 있음에 유의하여 전면적인 사회안전망의 재구축을 꾀하여야 함.

○ 적극적 노동시장정책의 추진

(설정의의)

근로능력이 있는 계층에 대한 근로기회 제공 및 직업능력개발에 정부의 역할을 강화하고 그 실효성을 제고하기 위한 인프라구축에 적절한 예산 배정이 이루어지도록 함

○ 국민보건 및 의료보장의 충실

(설정의의)

보건의료 예산의 비중이 절대적으로 낮은 상황에서 국민의 보건 및 의료의 공적 책임이 매후 약화되는 현실을 타개하고 국민건강건을 보장하도록 적절한 예산이 시급히 확보되어야 함.

2) 각 분야별 핵심 추진사업

□ 중점추진 분야 1 : 빈곤계층에 대한 기초생활보장 체계의 수립

(기본방향) 국민기초생활보장제도의 내실있는 시행과 운영

(구체적인 핵심추진사업)

○ 기초생활보장수급자 규모 및 급여의 적정화

○ 기초생활보장 시행상의 인프라 구축

○ 자활체계의 확립

○ 의료급여의 충실화

○ 기초생활보장제도 예산 운영의 신축성 확보

□ 중점추진분야 2 : 여성, 장애인, 노인, 아동 등에 대한 사회안전망의 확충 및 내실화

(기본방향) 사회적인 취약계층에 대한 사회복지서비스 및 사회적 급여 제공 등 사회안전망 수립

(구체적인 핵심추진사업)

○ 여성복지부문

♤ 모성보호비용의 사회분담화

♤ 모자원, 성폭력·가정폭력피해자보호시설, 여성장애인쉼터 설치 및 운영비 지원

♤ 여성발전기금에 대한 출연

○ 노인복지부문

♤ 경로연금 대상자 확대 및 급여액의 현실화

♤ 노인전문인력은행체계의 구축

○ 장애인복지부문

♤ 장애인수당의 현실화

♤ 장애인 그룹홈의 전면적 확대

○ 아동·보육부문

♤ 저소득층 보육료 지원 확대

♤ 영유아보육시설·방과후아동지도사업 인건비 지원

♤ 아동그룹홈의 전면적 확대

♤ 아동학대 대응체계의 확보

♤ 가정위탁사업의 확대

○ 시설복지

♤ 입소시설 보육사 2부제 도입

♤ 시설종사자 보수의 현실화

□ 중점추진분야 3 : 적극적 노동시장정책의 실시

(기본방향) 노동능력보유자의 노동시장 진출 적극 지원

취약계층의 만성적 복지수급자화 방지

(구체적인 핵심추진사업)

○ 취약계층의 자활지원사업 추진체계 구축

♤ 자활지원센터 확충

♤ 자활기금의 형성

♤ 근로활동을 장려하는 인센티브제 도입

♤ 노인·장애인·여성에 맞는 인력은행 또는 직종개발센터 구축

♤ 지역사회중심의 자활지원체계 구축

○ 빈곤층 및 실업층에 대한 적극적 노동시장 정책 전개

♤ 고용안정센터 등의 운영 내실화

♤ 빈곤층 취업알선 인프라를 구축하고 부처간 필요정보의 공유체계 수립

♤ 적극적 구직활동과 생계비의 연계

♤ 다양한 훈련형태 및 직종개발 실시

□ 중점추진분야 4 : 국민보건 및 의료보장의 충실

(구체적인 핵심추진사업)

○ 기본보건의료에 대한 국가의 책임 강화

♤ 건강보험 국고지원 사업

♤ 학교보건 기반 구축

♤ 수돗물불소화 사업

♤ 국가중점관리질환 관리체계 구축

♤ 국가건강증진사업

♤ 전염병 관리사업의 내실화

♤ 첩약의보 시행을 위한 연구

○ 미래지향적 보건의료 정책 구현

♤ 보건의료 분야 남북교류협력 지원

♤ 법제도예산 기획단 운영

○ 공공보건의료사업의 기반 확충

♤ 보건소망을 통한 여성과 어린이 건강사업

♤ 지역사회 구강보건사업 활성화

♤ 보건소의 □소비자 알 권리□ 보장

♤ 방문한의진료 지역보건사업

♤ 공공보건의료계획 및 평가사업

○ 취약계층에 대한 보건의료사업 강화

♤ 저소득층 노인 건강관리

♤ 장애인 건강관리사업

♤ 지역사회 정신보건사업 활성화

♤ 의료보호법 개정에 따른 추가소요재원의 확보

○ 보건의료공급 체계의 정비

♤ 주치의 등록제 시행 지원

♤ 중앙응급의료센터 및 응급의료정보센터 지원

♤ 요양병원 기능전환 지원

♤ 일차의료인력 양성 및 지원

V. 사회보장제도 확충을 위한 예산 투여와 확보 방안

1. 중점추진분야의 핵심추진사업별 예산 소요액의 추정

중점추진분야 1	핵심추진사업	소요예산
빈곤계층에 대한 기초생활보장체계의 수립	수급자 규모 및 급여의 적정화	3,360,000
	시행상의 인프라 구축	50,800
	자활체계의 확립	235,000
	의료급여의 충실화	1,744,000
	제도운영 상의 예산 신축성 확보	235,000
	계	5,624,800

중점추진분야 2	핵심추진사업		소요예산
사회안전망 확충 및 내실화	여성복지	소계	128,500
		모성보호비용의 사회분담화	73,500
		모자원, 성폭력·가정폭력피해자보호시설, 여성장애인쉼터 설치 및 운영비 지원	5,000
		여성발전기금에 대한 출연	50,000
	노인복지	소계	367,100
		경로연금 대상자 확대 및 급여액의 현실화	358,000
		노인전문인력은행체계의 구축	9,100
	장애인복지	소계	223,600
		장애인수당의 현실화	222,600
		장애인그룹홈의 전면 확대	1,000
	아동·보육	소계	598,480
		저소득층보육료지원 확대	91,980
		영유아보육시설·방과후아동지도사업 인건비 지원	500,000
		아동그룹홈 전면 확대	2,000
		아동학대 대응체계의 확보	2,000
		가정위탁사업의 확대	2,500
	시설복지	소계	107,300
		입소시설 보육사 2부제 도입	24,000
		시설종사자 보수의 현실화	83,300
		계	1,424,980

중점추진분야 3	핵심추진사업		소요예산
적극적 노동시장정책의 실시	빈곤 및 실업층에 대한 적극적 대응책	소계	1,580,000
		공공근로사업의 2000년 수준 유지	800,000
		근로자파견 및 비정규직 보호 사업	200,000
		고용보험상의 실업부조 도입	200,000
		직업능력개발 사업 확대	380,000
		계	1,580,000

중점추진사업 4		제안 사업	소요예산
국민보건 및 의료보장의 내실화	기본보건의료에 대한 국가의 책임 강화	소계	2,805,000
		건강보험 국고지원	2,722,000
		학교보건기반 구축	10,500
		수돗물불소화사업	2,000
		국가중점관리질환 관리체계 구축	29,400
		국가건강증진사업	32,400
		전염병 관리사업의 내실화	7,500
		첩약의보 시행을 위한 연구	700
	미래지향적 보건의료 정책의 구현	소계	4,600
		보건의료 분야 남북교류협력 지원	4,500
		법제도예산 기획단 운영	100
	공공보건의료사업의 기반 확충	소계	58,800
		보건소망을 통한 여성 어린이 건강사업	39,800
		지역사회 구강보건사업 활성화	15,200
		보건소의 □소비자 알 권리□ 보장	2,600
		방문한의진료 지역보건사업	400
		공공보건의료계획 및 평가사업	700
	취약계층에 대한 보건의료사업 강화	소계	329,800
		저소득층 노인 건강관리	313,000
		장애인 건강보호사업	3,800
		지역사회 정신보건사업 활성화	10,600
		의료보호법 개정에 따른 추가재원 확보	2,300
	보건의료공급 체계의 정비	소계	35,500
		주치의 등록제 시행 지원	12,000
		중앙응급의료센터 응급의료정보센터	7,500
		요양병원 기능전환 지원	10,700
		일차의료인력 양성 및 지원	5,200
		계	3,234,000

○ 결과

2001년 중점추진분야의 소요예산총액 : 11,863,780백만원

2. 향후 사회보장제도를 위한 예산의 확보 추이

○ 향후 한국의 복지관련 예산의 비중은 일정한 중장기계획 속에 체계적으로 상승되어야 한다고 봄. 예컨대 IMF기준의 일반회계상의 정부예산 중 사회보장관련예산 이 최소한 2005년경에는 중진국수준을, 그리고 2010년경에는 선진국수준으로 상승되어야 할 것임.

<표> 향후 사회정책관련 예산의 비중에 대한 적정예
시 기	사회보장관련예산의 대정부예산 비중	사회지출비의 대GDP 비중	비 고
1995년	12.2%	5%	IMF 이전
2000년	15.0%	7-8%	현재
2005년경	25-30%	15%	중진국수준
2010년경	45-50%	30%	선진국 수준

주 : 이는 우리나라의 복지재정을 선진국의 수준을 염두에 둔 채 중장

기적으로 단계적 접근을 한다는 가정하의 예시임.

○ 이를 위해서는 매년 사회보장관련 예산이 20% 정도의 증가율을 유지해야 함.

3. 재원의 확보방안

○ 단계적인 복지재원 확충 방안

정부는 복지관련 예산을 3-4개년도에 걸쳐 매년 1조원 이상씩 증대시켜 나감으로써 소요예산의 확보를 원활하게 추진해 나가야 함. 이는 관련분야의 예산 증가율을 매년 20%내외로 유지하는 것을 의미하는 바, 이를 위해서는 정부 재정지출의 우선순위를 재조정하는 것이 요구됨

○ 복지재원의 조달 방안

정부는 위와 같은 복지재원을 다음과 같은 방안으로 확보하여야 한다.

♤ 정부지출의 우선순위 재조정

; 지금까지 경제사업과 국방비 등에 치중되어 배정되던 국가예산을 소득재분배효과가 강력한 복지, 노동, 농어민 등을 위한 부문에 과감히 먼저 투여하는 방식으로의 전환이 요구됨.

♤ 정부의 예산작성방식의 변경

; 현재의 증분주의(incrementalism)에서 탈피하여 가장 시급하고 효과적인 사업에 예산을 우선할애할 수 있도록 하며, 강력한 효과를 발휘하기 위하여는 미국에서 1960년대에 취했던 PPBS(Planning, Programming, and Budgeting System)의 방식을 고려해 볼 수 있음.

♤ 기존 정부예산 집행상의 낭비분 제거

; 현재 각부처내의 낭비적 예산이 있다고 보여짐. 특히, 국방비의 경우, 그 적정규모가 얼마이며 사업의 효과성이 어떠한 지 면밀히 분석하여야 함. 최근 발표된 바와같이 수조원의 사업이 부실하게 진행되는 데서 오는 국민적인 허탈감, 정부공신력의 실추 및 여타 긴급예산의 미확보 등의 부정적 영향을 생각해야 함.

또한 현재의 복지예산 가운데에도

·의료보호예산의 엄밀 집행

·시설지원의 규모경제 적용

·사회보험관리기구의 통합

등을 통하여 주어진 예산으로 더 많은 사업효과를 낼 수 있을 여지를 추구해야 함.

♤ 세수 증대분의 일정한 할애

; 경기의 회복과 아울러 무엇보다도 과감한 과세정책을 구현함으로써 확보되는 세수증대분을 복지재정의 증대분에 연동시킴으로써 기존의 재정수요 대응 및 국가채무의 해소라는 재정목표와도 큰 충돌 없는 가운데 소득재분배 효과를 제고시킴

♤ 음성탈루소득에 대한 철저한 징세

; 현재 강력한 국민적 공감대 하에 복지재정을 마련할 수 있는 길은 음성탈루소득자에 대한 조세정의적 차원에서의 징세라 할 수 있으며, 최근의 조세개혁에 대한 노력과 향후 종합과세 등 지속적인 조세개혁이 매년 2조 내외의 세수증대효과를 낼 수 있을 것으로 봄

아울러 자영자 소득파악에 대한 강력한 정부의지를 관철시켜 이 부분에도 가시적인 성과를 2-3년 안에 보아야 하며, 이것이 사회보험의 안전성을 확보하는 계기로도 연결됨

VI. 사회보장예산확보 운동을 위한 시민단체의 과제와 전략

1. 시민사회단체의 예산확보 운동에 대한 반성과 진단

□ 기존 예산확보 운동의 한계

○ 예산에 대한 개별 확보 운동에 그치거나 아예 예산에 대한 구체적인 촉구 운동을 벌이지 않음으로써 실제 실효적인 예산확보 운동이 이루어지지 않음

○ 특히 예산확보를 위한 연대사업이 꾸려지지 않음으로써 사회보장예산에 대한 총체적 전망과 접근이 부재하게 됨

○ 또한 예산확보운동을 통한 사회운동의 지평 확대와 사회구조개혁에 대한 추동역할을 수행케 하는 의미의 공유 미흡

□ 사회보장예산확보 운동을 위한 과제

○ 국민들의 사회보장제도를 위한 부담 증대에 대한 이해 도모

○ 예산기획과 집행 부처 담당자의 사회정책에 대한 거부감 불식

○ 사회보장제도쟁취운동과 예산확보운동의 적절한 조화

○ 사회보장예산확보를 위한 단기 및 중장기적 사업 전개를 위한 느슨한 혹은 강한 연대조직의 결성

○ 조세제도 및 재정지출제도 전반에 대한 대안 제시 및 감시 강화

○ 궁극적으로는 사회보장재정 편성에 대한 대체예산 작성 및 제시

2. 예산확보운동을 위한 전략

1) 2001년 예산확보운동을 위한 전략

□ 2001년 예산책정 상의 일정

일자		예산관련 추진 일정		시민사회단체의 운동전략
5월 31일		각 부처 예산안, 기획예산처 제출
□
6월 초순		기획예산처 예산심의 돌입
□			□	- 7월 초순 시민단체 예산편성 기조에 관한 공청회 개최 - 7월 중순 2001년 예산편성에 관한 시민사회단체의 정리된 입장 공표 - 청와대 및 기획예산처 면담 신청, 의견 제출
7월 중순		정부예산안 윤곽 드러남
□			□	- 기획예산처에 대한 지속적 압박
8월 중순		정부안 확정
□			□	- 정부안에 대한 평가 뒤 기자회견 등의 형식으로 비판 - 민주당 및 한나라당 정책위 또는 정책실 접촉, - 공개적인 좌담회 주선
8월 하순		당정협의
□			□	- 국회 보건복지상임위 면담 - 언론에 대한 홍보
9월 초순		대통령 재가
□
9월 중순		국무회의 통과
□
9월 하순		국회제출
□
10월		국회 소관 상임위 예산심의
□			□	- 예결위 감시 - 예결위 의견 제시
11월		국회 예결특위 예산심의
□
12월 초순		예산안 통과

□ 2001년 예산확보운동의 기조

○ 각 분야별, 제도별 투쟁을 총괄적인 예산확보작업에 연계시켜 거시적인 안목으로 임한다

○ 시민사회단체 간에 예산투쟁을 위한 공조시스템을 구축하여 유기적인 관계를 조성한다

○ 기초생활보장 등 생산적 복지의 실현의지를 촉구하면서 재정적자로 인한 예산감축 의지 방어, 나아가 최대한 복지예산의 증액폭 확보

□ 구체적인 논의 사항

○ 2001년 예산확보운동에 대한 각단체의 입장 및 전망, 그리고 연대사업에 대한 입장

○ 이후 연말까지의 구체 전략

○ 이들 전략 수행을 위한 각 단체간의 공조 방식 및 전담조직체의 구성 여부

○ 내년 이후의 실효성있는 예산확보운동에 대한 기본 전략 모색