차등보육료 도입을 위한

영유아보육법 개정에 관한

공 □ 청 □ 회

● 일시 : 1999년 7월 2일(금) 오후 2시-5시

● 장소 : 종로성당 3층 강당

● 주최 : 공동육아연구원, 서울YMCA, 참여연대,

한국보육교사회, 한국여성단체연합 (이상 가나다순)

연락단체:한국여성단체연합 100-391 서울시 중구 장충동1가 38-84 여성평화의집 2층

전화:2273-9535 팩스:2273-9539  천·하·나우KWAU / 전자우편kwau@chollian.net / 인터넷 www.women21.or.kr

□□□ 프 로 그 램 □□□

사회 : 신혜수(한국여성단체연합 공동대표)

□ 주제발표 □

1. 전환기 영유아보육사업의 발전방향 ······ 5

김종해 (가톨릭대 사회복지학과 교수)

2. 영유아보육법 개정방향에 대하여  ······ 21

남인순 (한국여성단체연합 사무처장)

3. 차등보육료 도입방안에 관한 제안 ······ 29

허선 (참여연대 사회복지위원회 실행위원)

□ 토론 □

□고경화 한나라당 여성국장 ····· 45

□박정혜 전국민간보육시설연합회장 ····· 51

□서문희 한국보건사회연구원 책임연구원····· 53

□신종원 서울YMCA 시민사회개발부장····· 61

□정병호 공동육아연구원장····· 63

□정희연 한국보육교사회장····· 75

□최민식 새정치국민회의 사회복지전문위원 ····· 81

(이상 가나다 순)

[주제발표 1]

전환기 영유아보육사업의 발전방향

김 종 해

가톨릭대학교 사회복지학과 교수

전환기 영유아보육사업의 발전방향

김 종 해 (가톨릭대학교 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 문제 제기

핵가족의 증가, 여성의 경제활동 증가 등 사회 변화와 그에 따른 사회적 필요성에 의해 1991년 영유아보육법이 제정된 이후 우리 나라의 보육 사업에는 많은 변화와 발전이 있었다. 법 제정이후 정부는 지속적으로 보육서비스의 공급을 확대하기 위해 노력하였으며 1995년부터 1997년까지 3년간은 보육시설 확충 3개년 계획을 시행하기도 하였다. 그 결과 보육법이 제정되던 당시인 1991년에 보육 시설 3,670개소, 보육 아동 89,441명(91년 12월 말 현재)에서 1999년 3월 말 현재로 보육시설 18,097개소에 보육아동 587,685명으로 양적 확대가 이루어졌다. 이러한 양적 확대는 보육 수요자들이 보육 서비스를 보다 용이하게 이용할 수 있는 기회를 증가시켰다는 점에서는 긍정적인 결과라고 할 수 있다.

) 이외에도 보육 공급을 확대하기 위한 노력들로는 1992년 10월 20일, 1994년 2월 18일의 영유아보육법 시행규칙의 개정이 있다. 92년 개정에서는 보육 시설의 조속한 확충을 위하여 시설 설치 기준과 종사자 기준을 일부 완화했으며, 94년 개정에서는 보육 시설의 기준 면적을 완화하고 종사자 채용기준 및 보육교사 1인당 보육 아동수를 완화핬다. 또한 시설장이 보육교사를 겸임할 수 있는 기준을 30인 미만에서 40인 미만으로 완화하였다.

그러나 이러한 양적 확대가 반드시 긍정적인 결과만을 가지고 있는 것은 아니다. 우리 나라의 보육 정책은 공공보육대상의 제한, 민간시설 중심의 공급확대와 정부 책임의 제한, 또는 보호자 우선 책임이라는 특징을 유지해왔다. 이러한 특징들은 확대된 보육서비스를 실제로 이용하는데 있어서 비용 부담과 관련하여 형평성과 이용가능성의 장애 등의 문제를 야기하고 있으며, 법 제정당시와는 다른 사회변화에 따른 사회적 수요와 적절한가를 중심으로 부정적인 평가를 받는 요인이 되기도 한다.

) 현행 보육 사업에 대한 평가는 한국여성개발원, 보육 서비스의 질적 수준 향상에 관한 연구, 1998과 보건복지부, 한국보건사회연구원, 보육 시설확충 3개년계획 평가에 관한 연구, 1998 참조

이러한 상황에서 현재 알려지고 있는 법 개정의 방향은 민간주도의 자율보육체제화, 보육서비스의 보편화·다양화·전문화·지방분권화, 보육서비스 전달체계의 정보화를 표명하고 있으며, 국가책임 및 개입을 최소화한다는 기조아래 보육대상을 여전히 요보호아동과 정부지원시설 중심으로 하고 있으며 민간영역에 대해서는 □민간주도 자율보육체계□라는 기조로 시장논리에 근거(보육료 자율화 가능성)하고 있으며 비용 지원방식에 있어서 여전히 시설 중심 지원방식을 고수하고 있는 것으로 알려지고 있다.

이러한 방향은 현재의 보육정책의 방향을 전환하는 것이라기 보다는 현재의 특징을 보다 강화시키는 것으로서 앞으로의 사회변화에 적절히 대처할 수 있는가는 논란의 여지가 있다.

Ⅱ. 보육 정책 방향 설정을 위한 기준

보육 정책의 방향을 설정하기 위해서는 보육 사업의 본질이라고 할 수 있는 어린이의 양육, 즉 육아와 관련된 몇 가지 질문에 답해야 한다. 육아 또는 보육과 관련된 문제들로는 여러 가지가 있으나 그 중 중요한 것으로는, 첫째, 육아의 책임이 누구에게 있는가, 둘째, 보육문제의 원인은 무엇인가, 셋째, 공공보육서비스의 수급자격은 무엇인가, 넷째, 재원은 무엇인가 등의 문제가 있다.

육아의 책임에 대해서는 어린이의 양육은 전적으로 부모와 가정의 책임인 개인적인 문제라고 보는 견해와 어린이가 신체적, 정신적으로 건강하게 성장할 수 있도록 보장하기 위해서는 국가가 가정과 함께 책임을 공유해야 한다고 보는 견해로 나눌 수 있다. 전자는 보육문제가 개별 가정의 특별한 사유-질병이나 취업과 같은-에 의해 생긴다고 생각하며 이 역시 개인적인 노력으로 해결해야 한다고 주장한다. 반면 후자는 사회구조와 가족기능의 변화에 의한 가정양육의 곤란으로 보육문제가 발생한다고 주장한다. 문제의 원인이 사회에 있으므로 문제해결의 책임 역시 사회에 있다고 보는 것이다.

이러한 견해는 국가가 재원을 부담하는 공공보육의 대상을 누구로 할 것인가의 문제, 즉 서비스 수급자격의 설정에도 영향을 미친다. 육아를 개인적인 문제로 보는 사람들은 가정외부에서의 양육인 보육서비스도 시장에서 개인적으로 구매하는 것이 바람직하다고 생각한다. 단 시장에서 서비스를 구입할 능력이 없는 사람-주로 경제적 빈곤계층에 대해서만 공공재원에 의한 서비스를 낮은 수준으로 제공하는 것이 바람직하며 이를 위해서는 엄격한 자산심사에 의해 수급자격을 선정해야 한다고 주장한다. 반대로 사회의 책임을 강조하는 사람은 서비스를 모든 시민, 국민이 이용할 수 있도록 확대해야 한다고 주장한다. 개인의 책임을 강조하는 사람은 서비스의 비용도 부담능력이 없는 계층을 제외하고는 수익자가 부담해야 한다고 주장하는 반면 사회적 책임을 강조하는 사람은 모든 사람이 서비스를 이용할 수 있도록 하기 위해서는 비용을 국가가 부담하고 가급적 개인의 부담은 최소화시켜야 한다고 주장한다.

) 사회복지에 대한 양 관점의 차이에 대해서는 N. Gilbert, P. Terrell(1998), Dimensions of Social Welfare Policy, 4th eds., p.17 참조

<표 1> 육아에 대한 태도의 비교

개인주의적 가치	기준	집합주의적 가치
부모와 가족 책임 강조	육아책임	사회적 책임 강조
취업모 개별 가족의 문제	보육문제의 원인	사회구조와 가족기능의 변화
제한적, 저소득 취업모의 어린이	보육대상	모든 어린이
수익자 분담(보호자 책임)	보육비용 부담	국가와 보호자 분담
민간 보육시장	보육서비스공급	공공보육시설
양적 선별주의	급여형태	질적 보편주의

이외에도 여러 가지 기준이 있을 수 있으나 이상의 기준만으로도 현행 우리 나라의 보육정책은 개인주의적 가치에 경도되어 있다고 말할 수 있으며, 앞으로의 정책 방향도 여기에서 전혀 벗어나지 않는다고 할 수 있다. 문제는 이러한 방향이 앞으로의 사회변화에 적절한 것인지, 그리고 이에 대한 충분한 사회적 합의가 이루어졌는지에 대한 논의가 이루어져야 한다는 것이다.

Ⅲ. 우리 나라 보육 정책의 특성

1. 공공 보육 대상의 제한

영유아보육법 제1조에 의하면 보육의 대상을 □보호자가 근로 또는 질병 기타의 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아□로 규정하고 있으며, 법 제21조(비용의 부담)에는 □영유아의 보육에 필요한 비용은 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 생활보호법에 의한 생활보호대상자와 보건복지부령이 정하는 저소득층 자녀의 보육에 필요한 비용□에 대해서만 전부 또는 일부만을 부담한다고 되어 있다.

이러한 규정들은 법 제3조의 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임이 있다는 규정에도 불구하고 공공보육의 대상을 협소하게 제한하고 있다. 다시 말해 우리 나라 보육 정책은 육아에서 부모와 가족의 책임을 강조하고 있으며 이에 따라 정부가 재원을 보조하는 공공 보육의 대상은 저소득계층의 어린이들로 한정하는 특징을 가진다고 할 수 있다. 이에 따라 보육서비스 공급에서도 정부지원시설은 저소득층 지역에 한정하고 일반지역은 민간시설을 운영하는 정책 방향을 유지하고 있다.

2. 민간시설 중심의 공급

우리 나라의 보육 정책은 앞에서 언급한 것처럼 정부의 보육 책임을 저소득층 취업모의 자녀 중심으로 제한하였기 때문에 보육 공급에서 국공립이나 정부지원을 받는 공공 시설이 담당하는 비율이 높지 않다. 정부 재정 지원 시설과 민간 시설의  불균형은 보육 공급의 확대가 민간 시설의 증가에 의존한 보육 시설 확충 3개년 계획이 끝난 이후 더욱 심화되었다. 확충 계획이 시행되기 이전인 94년에는 시설 수 기준 27.1%, 아동 수 기준 65.6%를 국고 지원 시설에서 담당하던 것이 확충 계획이 마무리된 98년에는 시설 수 기준 19.4%, 아동 수 기준 43.5%로 후퇴하고 있다(<표 2>참조). 이러한 민간 시설에 대한 과도한 의존은 보육 비용 부담을 거의 대부분 보호자에 의존하기 때문에 보육에서의 정부와 보호자의 적정 책임 분담 수준에 대한 논란과 정부 지원을 받는 공공 시설을 이용하는 보호자와 받지 않는 민간 시설을 이용하는 보호자간의 형평성에 대한 논란을 일으킨다.

) 지역사회탁아소연합회의 조사에 의하면 보육 시설 운영에서 보호자 부담인 보육료 수입이 전체 수입에서 차지하는 비율이 국공립은 약 55%, 민간 시설은 80%대를 상회하는 것으로 나타났다. 지역사회탁아소연합회, 우리 아이들의 보육을 걱정하는 모임, □영유아보육 시설의 실태와 보육 정책의 대안□, 1993 참조

<표 2> 보육 시설 현황	(단위: 천명, %)

	94년 6월		98년 12월
	개소수(구성비)	아동수(구성비)	개소수(구성비)	아동수(구성비)
국고지원시설 국공립 법 인	1,651(27.1) 929(15.3) 722(11.9)	126(65.6) 68(35.4) 58(30.2)	3,412(19.4) 1,258( 7.1) 2,154(12.2)	242,066(43.5) 91,260(16.4) 150,806(27.1)
기타시설 민 간 직 장 가 정	4,439(72.9) 1,992(32.7) 32( 0.5) 2.415(39.7)	67(34.9) 45(23.4) 1( 0.5) 21(10.9)	14,193(80.6) 7,468(42.4) 184( 1.0) 6,541(37.2)	314,791(56.5) 250,000(44.9) 5,823( 1.0) 58,968(10.6)
계	6,088(100)	192(100)	17,605(100)	556,857(100)

주: 98년 자료중 아동 수의 단위는 명, 법인의 수에는 단체의 수 포함.

자료: 94년 자요는 보건복지부 내부자료(보건복지부, 보건사회연구원, 보육 시설 확충 3개년계획 평가에 관한 연구, p. 120에서 인용), 98년 한국보육시설연합회, 아동보육종합정보망 자료실 보육 통계

민간중심의 보육 시설 확충 계획은 민간 보육 시설의 운영에도 부정적인 영향을 미쳤다. 확충 계획이 달성한 보육 아동 수의 증가는 30만 1천명으로 목표치의 71%에 불과하며 그 결과인 총 보육 아동 정원 68만 6천명(98년 9월 현재)은 1997년 현재 0-5세 아동 수의 17.1%, 보육 대상 아동 수의 65.9%에 불과하고, 보육 아동 현원 54만 6천명(98년 9월 현재)은 0-5세 아동 수의 13.6%, 보육 대상 아동 수의 52.4%에 불과하다(<표 3> 보육 대상 아동 추계 참조).

<표 3> 보육 대상 아동 추계	(단위: 천명, %)

구 분	1994년	1997년
0-5세 아동1) 취업모의 0-5세 아동2) 보육대상 아동3)	3,966(100.0) 1,792( 45.2) 1,011(25.5)	4,002(100.0) 1,846( 46.1) 1,041( 26.0)

주1) 통계청 장래인구 추계자료

2) 여성 경제활동 참가율 × 모의 적생아 수

3) 한국행동과학연구소 보육 요구 비율 56.4% 적용

이러한 수치에 의하면 보육 시설 공급이 아직도 보육 수요에 미흡하다고 판단할 수 있다. 그러나 실제 보육 시설의 현실은 그렇지 않다. 각 보육 시설의 정원 대비 현원의 비율은 <표 4>에서 보는 것처럼 정원의 약 80%에 불과하다. 이는 대부분의 보육 시설들이 원아 모집에 많은 어려움을 겪고 있다는 것을 보여 준다. 물론 98년은 IMF의 영향으로 어린이 집을 이용하는 아동의 수가 감소한 것도 현원의 비율이 낮은 한 이유가 되기도 하지만 IMF 이전에도 많은 어린이 집에서 시설 운영이 어려운 이유중의 하나로 원아 모집의 어려움을 지적하고 있었다. 보육 공급이 추정 보육 수요에 미달됨에도 불구하고 시설에서 현원이 정원에 비해 미달되는 이유에 대해서는 여러 가지로 제시되고 있으나, 결과적으로는 보육시설이 민간중심으로 확대되면서 민간보육 시설의 운영에 재정적으로 커다란 어려움을 야기시키고 있다. 그리고 이러한 어려움은 보육서비스의 질적 발전에 장애요인이나 보육교사의 근무조건을 악화시키는 요인으로 작용하고 있다.

) 지역사회 탁아소 연합회의 1993년 □영·유아 보육 시설의 실태와 보육 정책의 대안□ 조사에 의하면 시설 운영의 가장 큰 어려움으로 재정의 어려움과 정원 미달을 들고 있으며(p. 46), 서울시 민간·가정 보육 시설 연합회의 1997년 □서울시 민간·가정 보육 시설 운영 실태 및 영·유아 보육 프로그램 질 평가□ 조사에서도 시설 운영시 어려운 점으로 정책 부족, 재정 문제, 원아 모집 등을 지적하고 있다(p. 35). 그리고 정원 미달과 재정 부족은 밀접한 관계를 가지고 있다.

) 정원 미달 이유로는 보육 수요 추계의 부적절, 유치원 및 사설학원과의 경쟁, 보호자의 어린이 집 또는 대리 양육에 대한 인식의 부족 등이 지적된다.

민간보육시설 운영의 문제점을 부천을 예로 들어 구체적으로 살펴보자. <표 5>는 부천시의 보육 시설 및 아동 수의 변화 추이를 보여준다.

이에 따르면 부천시 역시 민간보육시설을 중심으로 보육 공급이 지

속적으로 확대되었으며, 그 결과 99년 4월 현재 보육 시설 393개소에서 현원 8,586명(정원은 12,401명)의 아동을 보육하고 있다(표의 수와 약간의 차이가 나는 것은 직장보육 시설을 제외하였기 때문이다).

<표 4> 지역별 정원 대비 현원의 비율(98. 9)

구 분	정 원	현 원	현원/정원(%)
특 별 시 광 역 시 시 단 위 군 단 위	139,540 183,369 292,641 73,686	109,328 140,563 230,973 65,202	78.3 76.7 78.9 88.5
계	686,236	546,066	79.6

자료: 보건복지부 내부자료(보건복지부, 보건사회연구원, 보육 시설 확충 3개년계획 평가에 관한 연구, p. 133에서 인용)

<표 5> 부천시의 보육 시설 및 아동 수 변화 추이	(단위: 개소, 명)

연도	국 공 립			법 인			민 간			가 정			계
	시설	정원	현원	시설	정원	현원	시설	정원	현원	시설	정원	현원	시설	정원	현원
94	6	446	397 89.0	6	361	330 91.4	104	2418	2099 86.8	70	802	579 72.2	186	4027	3405 84.6
96	9	580	571 98.4	14	788	719 91.2	186	5016	4041 80.6	118	1579	1186 75.1	327	7963	6517 81.8
98	14	842	801 95.1	27	1544	1353 87.6	225	8188	5677 69.3	124	1687	1076 63.8	390	12261	8907 72.6
99	14	874	748 85.6	28	1633	1278 78.3	225	8069	5458 67.6	124	1776	1060 59.7	391	12352	8544 69.2

* 직장보육 시설은 생략하였음.

* 부천시 내부 자료

부천의 보육 현황에서 민간 시설에 대한 의존이 매우 높으며, 보육 시설이 확충되면서 현원이 정원에 미달되고 있고, 정원 대비 현원의 비율은 국공립-법인-민간-가정 시설의 순으로 낮아 미달 현상이 민간일수록 심각하다는 것을 알 수 있다. 이는 보육료의 부담으로 인해 정원을 확보하는 것이 민간이나 가정 보육 시설일수록 어렵다는 사실을 보여준다.

물론 이러한 현원 비율의 변화중에서 어느 정도가 공급의 확대로 인한 것이고 어느 정도가 IMF의 영향으로 인한 것인지 구분하기는 어렵다. 그러나 전체적으로 본다면 공급의 확대는 일정 부분은 수요의 창출을 가져오기도 하였지만 개별 보육 시설에서의 정원을 충족하는데 일정한 어려움을 주다가 IMF이후 커다란 영향을 받았으며, 이러한 영향력은 보육료 부담이 큰 민간 보육 시설이나 가정 보육 시설에서 더 크게 받고 있다고 할 수 있다.

이제 영유아보육법 개정의 방향으로 민간 시설에 의존한 보육 공급 확대 위주의 정책은 재검토되어야 하며, 보육 서비스를 필요로 하는 보호자들이 적절한 부담으로 양질의 서비스를 이용할 수 있도록 하기 위해서는 어떠한 정책적 지원이 필요한가를 검토해야 한다.

3. 보호자 책임 우선

보육 정책의 특징들은 보육비용 부담에 있어 보호자 책임으로 귀결된다. 이러한 비용 부담은 정부 지원을 받는 아동현황을 보면 쉽게 알 수 있다. <표 6>에서 보는 것처럼 현재 보육 아동중에서 정부 재정 지원을 받는 아동은 총 보육아동 약 55만 7천여명중에서 42.2%에 해당되는 23만 5천여명에 불과하고 나머지 약 32만 2천여명은 정부 지원을 받지 못하고 있다.

<표 6> 연령별 보육 아동 현황                               (단위: 명, %)

구 분	2세 미만	2세	3세 이상	계
계	36,136 (100)	82,523 (100)	438,003 (100)	556,662 (100)
정부지원	13,185(36.5)	33,375(40.4)	188,556(43.0)	235,116(42.2)
정부미지원	22,951(63.5)	49,148(59.6)	249,447(57.0)	321,546(57.8)

자료 ; 한국보육시설연합회, 아동보육종합정보망 자료실 보육 통계

이에 따라 총 보육 재정에서 정부 보육예산이 차지하는 비중은 보호자의 보육료 부담에 비해 매우 낮다. <표 7>은 보육 예산이다. '99년 보육 예산은 약 1천 1백억원으로 이중 약 1천억원이 정부 지원 시설의 운영비 지원과 저소득층 보육료 지원액이다. 이러한 예산은 과거에 비하면 크게 증가한 것이나 이를 보호자 부담분과 비교하면 매우 낮은 수준이다.

<표 7> 보육사업 예산                               (단위: 백만원)

구 분	'98 예산	'99 예산	주요 내역
시설 운영비 지원	76,013	79,077	종사자 수 13,042명
민간시설 교재교구비	768	968
농어촌시설 차량운영비	569	569
보육정보센터 운영	275	330	6개소
저소득층 보육료 지원	26,605	28,735	법정 16,024명 11,434 기타 59,659명 17,301
시설기능보강	2,788	1,202
연구개발	119	119
민간보조	471	713
행정경비	82	73
계	107,689	111,786

자료; 한국보육시설연합회, 아동보육종합정보망 자료실 보육 통계

앞의 보육 아동 현황을 토대로 보호자들이 부담하는 보육 비용을 추계하면 다음 <표 8>에서 보는 것처럼 약 1조 200억여원에 달한다. 물론 이 추계치는 보육료 지원을 받는 아동의 보육비용이 중복 계상되고 보육료를 정부지원시설과 민간시설의 표준보육단가를 기준으로 계산했기 때문에 이보다 낮은 보육료를 내거나, 또는 가정보육시설을 이용하는 경우의 오차들이 발생할 수 있다.

<표 8> 보육비용 추계치

연령         구분        인원     표준보육단가1)	계

2세 미만	정부지원	13,185명 * 213,000 * 12개월 =   33,700,860,000

미지원	22,951명 * 304,000 * 12개월 =   83,725,248,000

2세          정부지원	33,375명 * 176,000 * 12개월 =   70,488,000,000

미지원	49,148명 * 247,000 * 12개월 =  145,674.672,000

3세 이상     정부지원	188,556명 * 109,000 * 12개월 =  246,631,248,000

미지원	249,447명 * 148,000 * 12개월 =  443,017,872,000

계	1,023,237,900,000

1) 표준보육단가는 정부지원 아동은 정부지원시설 단가로, 미지원 아동은 민간시

설 단가를 이용하였음

이러한 오차에도 불구하고 보호자가 부담하는 보육비용과 정부의 보육예산을 비교하면 약 10:1의 비율로 보호자 책임이 과중함을 알 수 있다.

결국 현행 보육정책은 저소득계층의 일부 아동에 대해서만 공적 재원이 지원되고 그외의 아동에 대해서는 민간보육시설과 보호자 부담에 의존하는 형태로 유지되어 왔다고 할 수 있다. 그러나 지금까지의 보육사업은 전형적인 시장방식으로 평가하기는 어렵다. 그 이유는 표준보육단가에 의해 보육료를 제한하고 보육서비스의 공급도 법령과 보육지침에 의해 기준이 제시되었기 때문이다.

Ⅳ. 결 - 앞으로의 정책 방향에 대한 제언

우리 나라의 보육 정책은 보호자의 우선적인 책임과 민간 시설에 의존한 공급 확대 위주의 정책을 실시해 왔다. 보육 시설 확충 3개년 계획이 그 대표적인 정책이라고 할 수 있다. 그 결과 양적인 측면에서는 비약적인 발전을 이루었으나 보육 서비스의 질적인 측면에서나 보육 책임의 분담, 보육의 보편성 등의 측면에서는 많은 문제들을 안고 있다.

앞으로의 보육 정책의 방향은 보육 사업이 가지는 사회경제적 의미(영향력)를 충분히 고려하여 선택되어야 한다. 보육 서비스는 단순히 한 가정의 자녀 양육과 관련된 문제는 아니다. 출산과 육아는 단순한 한 가정의 문제가 아니라 그 사회의 노동시장의 변화, 여성 경제활동에 대한 요구, 인구 구조의 변화(노령화와 노인의존율) 등과 관련된 문제이다.

기존의 노동시장에서의 임금은 가족임금의 성격이 강하였다. 가족임금이란 남성 세대주의 임금소득으로 가족의 생계를 유지하고 여성의 사회적 책임은 가족의 부양이 더 강조되는 가족 구조를 말한다. 그러나 앞으로의 사회경제적 구조-세계화로 인해 경쟁력을 요구받는-는 더 이상 가족임금을 허용하는 것이 용이하지 않다. 최근의 노동시장의 변화-임금수준의 하락과 고용상태의 악화-는 이를 잘 보여주고 있다. 결국 개별 가계의 입장에서는 가족의 생활 수준을 유지하기 위한 여성의 노동 시장 참여에 대한 필요성이 더 커지게 된다.

반면에 노령화 사회에서는 퇴직 세대에 대한 사회적 부양 부담을 줄이기 위해 새로운 세대에 대한 출산의 요구도 높아진다. 개별 가정에서의 노인 부양이 불가능한 상태에서 노인 부양은 사회적 부담이며 이 부담은 결국 차세대에게 맡겨진다. 이 때 부양부담은 노인의존율, 다시 말해 경제활동 인구비율과 노인인구 비율에 의해 결정된다. 따라서 다음 세대에서 노인 부양부담을 완화하기 위해서는 일정한 인구 증가가 필요하다.

결국 일반적으로 상충된다고 알려진 여성의 사회 참여와 일정 수준이상의 출산에 대한 요구가 동시에 발생하고 있는 것이다. 이러한 서로 모순되는 요구를 해결하기 위해서는 출산과 육아에 대한 사회적 서비스가 필수적이다. 출산과 육아를 위한 서비스를 공적으로 제공함으로써 여성의 경제활동과 출산율을 동시에 높인 스웨덴의 경험과 이와 반대로 보육서비스를 시장에 맡김으로써 여성 경제활동과 출산율이 동시에 낮아진 이탈리아 등의 경험은 우리에게 시사하는 바가 크다.

) 이에 대한 논의는 G. Esping-Andersen eds., Welfare States in Transition - National Adoptations in Global Economies, SAGE Publications, 1996, ch.1-ch. 3 참조

또한 보육 사업은 보육 아동의 보호자, 보육 시설의 시설장, 보육 교사의 이해관계가 첨예하게 상충될 수 있는 분야이다. 따라서 보육 서비스가 발전하기 위해서는 보호자와 아동, 시설장, 보육 교사의 권리가 존중되어야 하며 부담 가능한 범위내에서 책임이 분담되어야 한다. 이를 위해서는 상충되는 이해관계를 조정할 수 있는 정부의 적절한 책임과 정책적 지원이 필요하다.

이러한 점에서 국가책임 및 개입을 최소화하고 시장논리에 근거한 □민간주도 자율보육체계□를 도입하려는 정책 방향은 신중히 재검토되어야 한다. 특히 민간 시설에 의존한 보육료 자율화는 신중해야 한다. 물론 현재의 표준보육단가는 여러 가지 문제를 가지고는 있으나 나름대로 보호자의 보육료 부담을 완화시킨 측면도 있다. 보육료 자율화는 문제의 해결이 아니라, 정부와 보육시설 운영자에게는 유리할지 모르나 보육교사와 보호자에게 부담을 전가하는 새로운 문제를 야기할 수 있다. 또한 보육서비스는 시장에서의 경쟁을 통해 서비스의 질적 발달이나 서비스 생산 비용의 인하 효과를 기대할 수 있는 분야가 아니라는 점도 고려해야 한다.

) 표준보육단가의 문제점에 대해서는 김종해, □영유아보육 행정체계의 문제점과 개선 방안 모색□, 우리 아이들의 보육을 걱정하는 모임, 삼성복지재단 주최 제2회 영유아보육발전을 위한 학술 심포지움 자료집, □우리나라 영유아보육의 현실 진단과 발전 방안 모색□, pp. 115-111과 보건복지부, 한국보건사회연구원, op. cit., pp. 171-176, 정영숙, □보육료 책정의 문제 및 합리적 방안□, 한국영유아보육학회, □한국영유아보육 사업의 활성화를 위한 쟁점과 대안□에 관한 96 춘계 학술대회 자료집, 참조

결국 지금까지의 보육 정책이 부족한 보육 공급을 확대하기 위해 노력해 왔다면 이제는 정책의 방향을 보육 서비스의 질적 수준 향상과 더불어 보육에 대한 공적 책임-보육의 공공성-을 증대시킬 수 있는 방향으로, 다시 말해 보편적 보육서비스가 가능하도록 하는 방향으로 정책의 전환이 이루어져야 하며 이는 정부의 재정 확대를 통해서만 가능하다. 아울러 보육서비스에 대한 지침은 규제가 아니라 서비스 이용자를 보호하기 위한 기준으로 이해되어야 한다.

보육 서비스의 발전을 위하고, 건전한 육아를 기대하고, 사회 변화에 대처하기 위해서는 시장에 의존하여 정부의 책임과 개입을 최소화하는 것이 아니라 적절한 정부의 책임을 수행하는 방향으로 정책 방향이 선택되어야 한다.

<참 고 문 헌>

Esping-Andersen, G., Welfare States in Transion, SAGE Publication, 1996

보건복지부, 1999년도 보육사업안내

보건복지부, 한국보건사회연구원, 보육시설확충 3개년계획 평가에 관한 연구, 1998

서울시 민간·가정보육시설연합회, □서울시 민간·가정보육시설 운영실태 및 영·유아보육프로그램 질 평가□, 1997

우리 아이들의 보육을 걱정하는 모임(엮음), 21세기의 영유아보육, 한울, 1993

우리 아이들의 보육을 걱정하는 모임, 삼성복지재단 주최, 제2회 영유아보육발전  을  위한 학술심포지움 보고서, □우리나라 영유아보육의 현실 진단과 발전 방안 모색□, 1993

유아교육을 위한 전국교사모임, 유치원교사와 어린이집 보육교사의 권리확보를 위한 자료집, 1997

이석무, 아동보육사업 경영경제론, 혜화당, 1994

한국보육교사회, □우리네 아이들□, 1999 3/4월호

한국보육시설연합회, '99 보육제도 개선 토론회 자료, □21세기 아동보육의 질적 향상을 위한 보육정책·제도 개선 방안□, 1999

한국여성개발원, 보육서비스의 질적 수준 향상에 관한 연구□, 1998

한국영유아보육학회, '94 춘계 학술대회 자료집, □한국영유아보육사업의 장기발전 방안□

한국영유아보육학회, '95 추계 학술대회 자료집, □지방자치단체의 영유아보육 정책 과제와 방향□

[주제발표 2]

영유아보육법 개정방향에 대하여

남 인 순

한국여성단체연합 사무처장

영유아보육법의 개정방향에 대하여

남 인 순(한국여성단체연합 사무처장)

1. 들어가는 말

급속한 산업화가 진행되면서 여성의 사회참여가 증가하고 핵가족화가 심화되면서 자녀양육문제는 개별 가정내에서 해결하는 것이 더 이상 어렵게 되었다. 이에 정부는 1991년 영유아보육법을 제정하여 95년∼97년간 보육사업 확충 3개년 계획을 수립·시행한 결과 98년 상반기 현재 전국 17,127개 보육시설에서 546,477명의 아동이 보육 중에 있다. 그간 보육사업에 투자한 정부 예산도 91년도 419억원, 93년도 985억원, 94년도 1,188억원, 95년도 1,774억원, 96년도 2,375억원, 97년도 2,917억원으로 증가하였다. 한편 94년부터 97년까지 직장 및 민간보육시설의 확충을 위하여 보육시설 설치기금으로 국민연금기금 총 6,058억원을 연리 8%, 최대 9억원, 최장 5년 거치 10년 상환조건으로 융자지원하였다. 그 결과 97년까지 총 3,174개 보육시설을 확충하였다. 이처럼 보육사업 확충 3개년 계획이 종결됨에 따라 보육시설의 양적인 확충면에서 상당한 성과를 얻게 되었다. 하지만 보육프로그램을 비롯해 보육교사의 자질 등 보육서비스의 질적 수준은 아직 미흡한 수준에 있는 것이 사실이다.  따라서 보육서비스의 질적 수준을 향상하는 것이 중요한 과제로 제기되고 있다. 이처럼 보육사업의  질적인 변화를 꾀해야 한다는 필요성에 동의하면서 영유아보육법 개정의 공감대가 확산되었고 복지부에서는 개정안 마련을 위해 꾸준히 준비해 온 것으로 알고 있다. 그런데 영유아보육법 제정 일정을 늦추겠다고 하니 그 의도를 알 수 없다. 따라서 보육의 평등화, 다양한 보육서비스 개발, 보육비용의 공공성 확대 차원에서 영유아보육법은 반드시 개정되어야 한다.

2. 법 개정의 방향

□ 목적과 이념

지금까지 영유아보육사업의 목적은 □보호자가 근로 또는 질병 기타 사유로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아를 심신의 보호와 건전한 교육을 통하여 건강한 사회구성원으로 육성함을 목적□으로 해왔다. 즉 영유아보육의 일차적인 책임은 가정에 있고 보호를 받지 못하는 아동에 대해서만 보호하겠다는 것이다. 법 제정 당시 보육시설이 절대적으로 부족한 상태에서 가정의 보호를 받지 못하는 아동을 우선 사업의 대상으로 한 것은 일정 타당했지만 이제 보육사업의 질적인 성장을 위해서 모든 영유아의 보호와 교육으로 목적이 변화해야 한다. 또한 보육은 영유아가 안전하고 쾌적한 환경에서 보육받을 권리를 최우선으로 해야 하고, 영유아 보호자의 사회경제적 배경 등 어떠한 조건에 의해서도 차별받지 않아야 한다는 내용이 명시되어야 한다.

□ 보육관련 기구에 대하여

(1) 보육평가위원회 신설

보육위원회가 규제개혁위원회에 의해 폐지된 상태에서 보육관련 전문가, 보육시설종사자 대표, 보호자 대표, 보육교사 등의 보육정책에 대한 의견수렴 통로와 참여구조가 부재한 상태이다. 영유아보육의 질적인 발전을 위해서는 보육수요자의 입장을 보육정책에 반영시키고 보육프로그램 및 시설 운영에 대한 평가를 할 수 있는 보육평가위원회를 설치해야 한다. 보육평가위원회는 보육의 질 제고에 있어서 결정적인 장치라고 볼 수 있다. 보육수요자에서 보육서비스를 평가하게 함으로써 더 좋은 보육서비스를 만들어 나갈 수 있기 때문이다. 보육평가위원회는 전국 단위와 시·군·구 단위에 설치해야 하고 복지 및 아동보육전문가, 보유시설 종사자 및 교사 대표, 보육수요자 대표, 관련공무원 등으로 구성하고 운영을 활성화해야 한다.

(2) 보육협의회를 법정 단체로 설립하는 것은 자율적인 사회 변화에         맞지 않는 부적절한 발상이다.

영유아보육 사업을 추진하는 주체는 다양하다. 보육시설 종사자, 보육교사, 보육수요자, 보육교사훈련원, 보육관련 전문가 등 다양한다. 영유아보육을 발전시키기 위한 다양한 주체들이 각각 발전하도록 보건복지부가 행·재정적인 지원을 하고 그 성장에 기초해서 협의회를 만드는 것은 자율에 맡겨야 한다. 보육 관련 기구를 협의회로 묶으려 하는 것은 행정편의적 발상이다. 다양한 보육관련 단체 및 세력의 독자성을 인정하여 이들 단체간의 협의체를 만드는 것은 민간 자율의사에 맡겨야 한다. 보육사업 관련해서 민간에게 위탁할 부분은 각각의 영역에서 전문화하고 세분화해서 추진하는 것이 바람직하다.

□ 보육비용 지원방식에 대하여

보건복지부가 준비 중인 영유아보육법 개정(6.23 / 한국보건사회연구원)안에 따르면 국가책임 및 개입을 최소화하고 □민간주도 자율보육체제□라는 기조로 시장논리에 근거하고 있다. 이런 기조하에 보육표준단가를 자율화할 경우, 영유아의 부모 소득 수준에 따라 보유서비스 질이 차이가 나게 되므로 보육의 평등을 달성하기 어렵게 된다. 보육표준단가는 보육의 공공성 확보를 보완하기 위해 법 제정 당시 많은 논의를 통해 도입된 제도이다. 현재 민간보육시설이 78%에 이르고 있고 민간보육시설에 대한 정부 지원이 미흡한 상태에서 표준보육단가를 자율화하면 보육의 형평성이 담보되기 어렵게 된다.

(1) 보육에 대한 욕구가 보편화되면서 보육비용에 대한 지원을 시설        중심지원방식에서 아동 중심 지원방식으로 변화해야 한다.

복지부가 준비하고 있는 개정안에 따르면 영유아의 보육에 필요한 비용은 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 하고 있다. 보육비용을 수익자 전적인 부담으로 하는 것은 보편적인 보육서비스를 지향한다는 것과 맞지 않는다. 영유아의 보육에 필요한 비용은 국가와 지방자치단체, 보호자가 공동으로 부담하는 것으로 해야 한다. 부모의 소득수준에 따라 차등보육료를 적용하고 차등보육료 기준은 대통령으로 정하면 될 것이다.  그동안 복지부에서는 차등보육료 도입을 검토해 온 것으로 알고 있다. 그러나 도시자영자의 소득 파악이 어렵다는 이유로 차등보육료 도입을 검토대상에서 제외시킨 것으로 알고 있다. 의료보험이 통합되고 국민연금 당연적용대상이 지역가입자까지 확대되면서 자영자에 대한 소득 파악을 국가적인 과제로 하고 있기 때문에 개별 가정의 소득 파악은 해결해 나갈 수 있을 것이다.

(2) 민간보육시설에 대한 지원을 제도적으로 마련해야 한다.

서울시 보육조례에 따르면 제 18조(비용의 보조) ②항에 □시장은 민간보육시설 및 가정보육시설이 시장이 정한 보육료 상한선을 준수하고 저소득층 아동을 우선 입소 조치하는 등 국·공립 보육시설과 동일한 기준으로 보육시설을 운영하는 경우에는 보육종사자의 인건비를 예산의 범위안에서 보조할 수 있다.□고 명시되어 있다.

서울시가 복건복지부의 지침이 없는 상태에서 조례에 민간보육시설에 대한 지원을 명시한 것은 매우 고무적이라고 본다. 민간보육시설 및 가정보육시설이 각 시·도에서 정한 보육료 상한선을 준수하고 저소득층 아동을 우선 입소 조치하는 등 국·공립 보육시설과 동일한 기준으로 보육시설을 운영하는 경우에는 보육종사자의 인건비와 시설운영비를 예산의 범위안에서 보조할 수 있도록 해야 한다. 현재 민간보육시설에서 담당하는 보육율이 78%를 넘고 있으며 민간보육시설에서도 저소득층 아동을 보육하고 있음에도 불구하고 민간보육시설이라는 이유로 정부의 지원을 받지 못하는 것은 불합리하다.

□ 보육서비스를 다양화해야 한다.

(1) 장애아·영아 보육시설을 확충하고 운영비와 인건비를 지원해야         한다.

1997년 12월 현재 장애아보육 전담시설은 36개이다. 전체장애인 1,028,900명(보건복지부 통계)규모에 비추어볼 때, 보육대상 아동을 정확히 추정하기 어렵지만 장애아보육 전담시설이 절대적으로 부족하다. 또한 영아보육전담시설은 운영비가 많이 소요되기 때문에 민간 차원에서 영아전담 보육을 하기가 매우 어렵다. 따라서 국·공립 장애아보육 및 영아보육 전담시설을 확대하고 기존 국·공립 보육시설에서 장애아 보육 또는 영아보육을 통합해서 운영해 나가야 할 것이다. 특수 보육서비스에 대한 정부와 지방자치단체의 지원을 명시해야 할 것이다.

(2) 방과후 보육을 지원해야 한다.

경제위기 이후 가구 소득이 줄어들면서 방과후 보육시설을 이용하는 저소득 가정이 늘어나고 있다. 특히 가정해체로 인해 방치된 아동이 늘어나고 있는 상황에서 기존의 학습 위주의 학원보다는 인성교육 위주의 방과후 보육활동을 찾는 아동이 늘어나고 있다. 이러한 변화에 조응하여 민간 차원에서 운영되는 방과후 보육활동을 활성화할 수 있는 국가와 지방자치단체의 지원이 명시되어야 한다.

3. 맺음말

지금까지 영유아보육법은 공급자 위주로 편제되어 있어 아동의 입장에서 법 내용이 구성되어 있지 못했다. 이번 영유아보육법 개정은 공급자 입장에서 벗어나 아동의 입장과 관점에서 법 개정이 이루어져야 함을 다시 한번 강조하고 싶다.

[주제발표 3]

차등보육료 도입방안에 관한 제안

허    선

참여연대 사회복지위원회 실행위원,

순천향대 사회복지학과 교수

차등보육료 제도의 확대에 관한 제안

허    선 (참여연대 사회복지위원회 실행위원,

순천향대 사회복지학과 교수)

1. 들어가며

최근 아동 보육 부문에 있어서 큰 쟁점 중 하나가 유아교육법의 제정이었다. 새정치국민회의 정책위에서 유아교육체제 개편을 목적으로 발족시킨 □유아교육법 제정 정책기획단□이 1998년 7월 14일부로 종결되면서 유아교육법 논란의 종지부를 찍은 것으로 보였으나, 최근에 다시 쟁점화 되어가는 경향을 보이고 있다. 그간 유아교육계와 영유아보육계간에 유아교육법(안)을 둘러싸고 팽팽한 긴장이 있어 왔는데, 논란 거리 중 하나가 무상 보육이냐, 아니면 보육료 차등이냐 하는 것이다.

무상 보육은 모든 아동들이 연령에 맞는 교육의 기회를 갖는다는 점에서 바람직하나, 고소득층 자녀에게도 예산이 쓰여진다는 점에서 예산의 효율적 사용이 어렵다는 단점을 갖고 있고, 소득에 따른 보육료 차등제도는 예산의 효율적 사용은 기대되나 이것은 대상자 선정이나 급여에 있어서 스티그마를 수반하게 되는 단점을 안고 있다. 어떠한 방식의 보육료 제도를 선택할 것인가는 그나라의 복지 이데올로기와 복지 수준, 경제력 수준, 여타 제도와의 형평성 등에 달려 있다. 그렇다고 하더라도 이 두 방식이 항상 대치 되는 것은 아니다. 소득에 따른 보육료 차등(혹은 보육료 지원) 제도를 계속적으로 확대하여 궁극적으로 전 계층의 아동에 대한 무상 보육으로 나아갈 수 있다.

따라서 본고에서는 현재 실시되고 있는 보육료 지원제도를 어떻게 개선, 확대해 나가는 것이 바람직한가에 대해 살펴보고자 한다.

2. 일본의 차등 보육료 제도

일본의 경우 보육료는 아동의 연령과 보호자의 수입에 따라 결정되는데, 보호자의 수입은 전년도 주민세 또는 전년도 소득세에 따라 등급을 정하고 그에 기초하여 보육료가 결정된다. 등급은 계층별로 4계층 26단계로 나누어 진다.

A (생활보호대상 세대)       무료

B (주민세 비과세세대)       무료

C (소득세 비과세세대)       주민세 납부액에 따라  3단계 구분

D (소득세 과세세대)         소득세 납부액에 따라 21단계 구분

보육료 징수기준은 구립과 사립이 동일하고, 보육소 보호자부담금(보육료) 징수기준은 국비정산기준과 구징수기준이 다르게 되어 있으며 그 차액은 구비로 충당(국가기준의 48% 수준에서 보육료 책정)된다.

한편, 보육료는 3개월분의 납입통지서를 보호자에게 송부, 보호자가 은행 또는 우체국을 이용 보육료 납부하고, 보육료는 구수입이 된다.

비용부담은 보육시설 입소아동 보육에 필요한 최저기준은 후생성에서 책정하여 일정비율에 따라 각각분담한다.(국비50%, 도비25%, 구비25%)

<표1> 일본의 보육시설 보호자부담금(보육료) 징수 기준액표 (1994년)

(단위; 엔)

계층구분	정 의	징 수 금	계층	조 건	징수
제 1	생활보호대상	0	A	생활보호세대
제 2	주민세비과세	5,000	B	주민세비과세세대
제 3	주민세균등할	12,000	C1	주민세 균등할	1,40
제 4	주민세 소득할	16,000	C2	주민세 5천엔 미만	1,80
			C3	주민세 5천엔 이상	2,30
제 5	소득세 3만엔 미만	21,000	D1	소득세 3천엔 미만	4,90
			D2	소득세 16.8천엔 미만	6,10
			D3	소득세 3만엔 미만	6,90
제 6	소득세 3만∼9만	30,000	D4	소득세 6만엔 미만	11,20
			D5	소득세 9만엔 미만	13,90
제 7	소득세 9만∼15만	40,000	D6	소득세 12만엔 미만	15,70
			D7	소득세 15만엔 미만	17,20
제 8	소득세 15만∼21만	49,000	D8	소득세 18만엔 미만	18,60
			D9	소득세 21만엔 미만	20,00
제 9	소득세 21만 ∼43만	57,000	D10	소득세 24만엔 미만	21,30
			D11	소득세 27만엔 미만	22,60
			D12	소득세 30만엔 미만	23,70
			D13	소득세 33만엔 미만	24,90
			D14	소득세 36만엔 미만	26,00
			D15	소득세 39만엔 미만	27,10
			D16	소득세 42만엔 미만	28,00
제10	소득세 43만엔 이상	보	D17	소득세 45만엔 미만	29,10
		육	D18	소득세 60만엔 미만	31,60
		단	D19	소득세 75만엔 미만	35,60
		가	D20	소득세 90만엔 미만	39,10
			D21	소득세 90만엔 이상	41,80

(자료) 서울시 가정복지과, 일본 보육제도 조사보고, '95.2

(참고) 3세 미만아 기준

일본의 보육시설 운영비 부담비율을 보면 <표2>와 같이, 1994년 동경도의 경우 국가가 13.2%, 도가 30.5%, 구가 38.6%를 부담하고, 보호자는 17.7% 밖에 부담하지 않는다.

<표2> 일본 보육시설 운영비 부담현황(1994년 동경도)

(단위 : 백만엔)

구 분	계	국	도	구	보 호 자
합 계	54,454	7,188	16,597	21,044	9,625
	(100)	(13.2)	(30.5)	(38.6)	(17.7)
국 기 준 (조치비)	34,425 (100)	7,188 (20.9)	3,594 (10.4)	14,018 (40.7)	9,625 (28.0)
				본래 법정 부담분 3,594 (10.4)	본래 법정 부담분 20,049 (58.2)
도 보 조	20,029		13,003	7,026
	(100)		(64.9)	(35.1)

(자료) 서울시 가정복지과, 일본 보육제도 조사보고, '95.2

(참고) 구 자체 가산경비 제외

* 국가 기준 보육소 운영비 34,425백만엔 중 보호자 부담분 (보육료)을 제외한 14,376백만엔 중 50% 국가부담

* 국가에서 정한 보호자가 부담하여야 할 보육료 중 52%를 구에서 부담하여 보육료를 낮춰 징수하므로 그 차액 10,424백만엔(20,049 - 9,625)을 구비 부담증액

* 도비 보조사업에는 3세미만 영아보육, 특별보육, 연장보육, 민간보육소 대책사업비 포함.

3. 보육료 지원제도의 현황

1) 보육료 지원 대상자

보육료 지원대상자는 전액 지원자와 일부 지원자로 구분되는데, 소위 법정저소득층은 보육료 전액을 국가로부터 지원 받는다. 즉, 생활보호대상자, 모자복지법에의한 보호대상자로 선정된 모자 가정, 부자가정보호 및 지원지침에 의한 부자가정의 자녀 및 아동복지시설 취학전 2년전 아동은 보육료 전액을 지원 받는다.

보육료 일부 지원대상자는 1999년 현재 도시근로자 가구당 월평균소득의 50%수준이하 및 가구당 재산이 3,200만원(4,800만원)이하 가정이다.

) 재산이 가구당 4,800만원이내인 경우는 재산가액이 주택(전세 포함)이거나 정기적인 소득(임대료, 정기적인 이자수입 등)없는 재산으로 한정되어 있는 경우 시장, 군수, 구청장이 당해연도 재산기준의 150% 이내까지 책정이 가능하도록 했기 때문이다. 또한 주거비(월세)의 경우는 전액, 의료비의 지출합계가 연간 240만원 이상인 경우는 해당 월 평균 지출의 20%를 가구당 월평균 소득에서 공제하도록 하였다.

이렇게 하여 결정된 1999년도 보육료 전액지원 아동수는 16,024명으로 1998년의 9,244명에 비해 대폭 증가했는데, 이는 한시적 생활보호대상자를 포함한 생보자수가 늘어났기 때문이다. 그리고 보육료 일부 지원 아동수는 59,659명으로 총, 75,683명의 아동이 보육료를 국가로부터 지원받고 있다.

<표 3> 연도별 보육료 지원 아동의 규모 및 예산

(단위; 명)

연 도		1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
아동수 (명)	전액지원아동	7,560	7,146	8,356	8,925	9,244	8,500	9,244	16,024
	일부지원아동	33,259	44,029	65,870	73,998	68,993	68,500	68,993	59,659
	합 계	40,819	50,817	74,226	82,923	78,237	77,000	78,237	75,683
예산(억 원)		131	140	180	221	259	258	279	287

(자료) 복지부, 보육사업지침, 각년도

한편 위의 보육료 지원 아동 및 예산의 규모는 복지부에서 편성된 예산에 의한 것이고 실재 보육료를 지원 받는 아동의 수는 이 보다 많다. 이는 한시적 생활보호대상자로 새로이 편입된 법정 저소득층이 늘어 났기 때문인 것으로 보인다.

<표 4> 참고

1998년 현재 보육료를 지원받고 있는 아동수는 총 115,286으로 전체 보육아동 545,433명의 21.1%에 달한다. 전액지원대상아동은 17,110명(한시적 생보자 자녀 포함)으로 전체 보육아동의 3.1%이고, 일부지원 대상아동은 98,176명으로 전체 아동의 18.0%이다.

<표4> 시도별 보육료지원 아동수와 생활보호대상아동수 (1998년)

시도 단위	보육 아동	일반가정 아동	보육료 지원아동수				5세이하 생활보호대상 아동수*
			법정 저소득층	기타 저소득층	한시적 생활보호	보육료 지원 아동 합계	거택보호아동	자활보호아동	소계
서울	110,417	100,645	2,095	7,687	0	9,782	128	572	700
부산	40,261	31,281	1,639	7,341	0	8,980	186	312	498
대구	26,199	18,363	860	6,860	116	7,836	64	210	274
인천	26,009	24,300	833	852	24	1,709	82	238	320
광주	24,642	16,363	1,280	6,901	98	8,279	86	482	568
대전	11,771	9,363	513	1,832	63	2,408	58	216	274
울산	11,498	11,274	99	121	4	224	8	14	22
경기	98,837	93,920	1,603	3,210	104	4,917	322	356	678
강원	21,248	14,708	667	5,853	20	6,540	182	334	516
충남	23,395	14,489	780	8,117	9	8,906	188	592	780
충북	23,684	14,106	584	8,974	20	9,578	94	290	384
전남	26,579	11,996	1,538	12,979	66	14,583	330	1,380	1,710
전북	28,843	13,404	1,331	14,108	0	15,439	186	676	862
경남	32,876	26,113	810	5,254	699	6,763	166	300	466
경북	27,049	20,456	831	5,715	47	6,593	270	538	808
제주	12,125	9,376	341	2,372	36	2,749	36	24	60
합계	545,433	430,157	15,804	98,176	1,306	115,286	2,386	6,534	8,920

(참고) * 생활보호대상아동의 연령별 분포가 자세히 나온 자료가 없기 때문에 5세이하의 아동수는 0-2세의 생활보호아동수의 2배로 가정한 수치임.

(자료) 복지부, □98 생활보호대상자 현황분석□, 1998.

복지부, 98 시군구 보육현황 조사자료, 1998.9

2) 보육료 지원 금액

정부로부터 지원받는 보육료의 수준은 <표4>와 같이, 연령에 따라 달라지는데, 전액 지원의 수준은 국공립보육시설의 표준보육단가와 동일한 수준이고, 일부 지원의 수준은 국공립 보육시설의 표준보육단가의 40%이다.

<표 4> 보육료 지원금액

(단위; 원)

구 분	연 령	1996	1997, 1998	비고
전액지원	2세미만 2세 3세 이상	163,000 136,000 82,000	213,000 176,000 109,000	국공립보육시설의 표준보육단가와 동일
일부지원	2세미만 2세 3세 이상	70,000 58,000 35,000	85,000 70,000 44,000	표준보육단가의 40%

(자료) 보건복지부, □보육사업지침□, 1996, 1997, 1998

4. 보육료 지원제도의 문제점

1) 지원대상 아동의 선정

생활보호대상자와 저소득 모자가구 등은 우리나라 가구중 가장 극빈층이기 때문에 보육료 전액 지원대상자로 결정한 것에는 별 문제가 없다. 문제는 이들 가구의 아동들이 모두다 보육료를 지원 받고 있지 않다는 데 있다. 위의 <표4>를 보면 5세 이하의 생활보호대상 아동수 보다 전액지원대상아동수가 많은 것으로 나타나긴 했지만, 주변에 이용할 수 있는 보육시설이 없어서 보육료 지원을 받지 못하고 있는 극빈층 자녀가 존재한다. 보육시설은 대도시에 상대적으로 많이 설치되어 있으므로 해서 보육시설이 설치되어 있지 않는 농어촌지역에 거주하는 생활보호대상가구에게는 보육시설을 이용하고 싶어도 이용할 수 없기 때문이다. 이는 보육료 지원이 보육시설을 이용해야만 지원되기 때문에 그러하다. 그리고 생활보호대상가구에 아동을 보호하기에 적합하지 않은 사람에 아동이 보호받고 있는 경우가 존재하고 있다.

농어촌지역에 거주하고 있는 생활보호대상가구라고 해서 도시지역의 거주자 보다 보육의 필요성이 적은 것은 분명 아닐 것이다. 따라서 이용할 수 있는 보육시설이 부족한 지역에 보육시설을 설치하여 그들로 하여금 보육료 지원의 혜택을 받도록 하던지, 아니면 이용할 수 있는 보육시설이 설치되어 있지 않은 지역에 거주하는 대상가구에게는 보육료 지원액에 해당하는 만큼의 지원금을 지급하는 것이 공평한 조치일 것이다.

<표5> 각종 사회복지 프로그램의 대상가구 선정기준

(단위:만원)

가구원수 선정기준	소득 기준						재산기준
	1인	2인	3인	4인	5인	6인
최저생계비(□98)*	24.4	42.1	64.6	78.9	90.6	99.8
생활보호대상 가구	23	46	69	92	115	138	2,900만원 (4,400만원)
저소득모자가구(98)		56.4	81.9	100.0	115.0	127.0	2-4인 4,500만원 5인 5,000만원 6인 5,500만원
저소득부자가구(98)		78.9	104.4	122.5	137.5	149.5	상 동
보육료 일부지원 대상가구(98)		100	110	120	130	130	3,200만원 (4,800만원)
장애인 자녀 교육비지원 대상가구	28	56	84	112	140	168	3,300만원
장애인 자립자금대여 대상가구	40	80	120	160	200	240	6,000만원
경로연금 대상가구	37.8	75.6	113.4	151.2	189	226.8	4,000만원

(참고) * 최저생계비는 보건사회연구원에서 추정한 연구결과임.

(자료) 변재관외, □한국의 사회보장과 국민복지 기본선□, 한국보건사회연구원, 1998.12

다음은 보육료 지원 대상가구의 선정기준이 합리적이지 않다는 것이다. 보육료지원대상자로 선정되기 위해서는 법정 저소득층이거나 가구당 월평균 소득과 재산액이 일정액 미만이어야 한다. 따라서 보육료지원대상자로 합당한 가구가 선정되고 있는지를 파악하기 위해서는 이러한 기준이 합리적인 가를 살펴보아야 한다. 보육료 지원사업의 주무 부서인 보건복지부 아동복지과에서  생활보호대상자와 저소득 모자가구의 선정기준을 결정하지는 않지만 지역간, 가구간의 공평성이라는 측면에서 생보자와 모자가구의 선정기준에 대한 검토가 필요하다.

생활보호대상자 선정기준에 대해서는 그동안 많은 연구가 있어 왔으며, 현행 대상자 선정상 문제를 요약하면 제도의 비합리성으로 인해 보호받아야 될 가구가 보호받고 있지 못하다는 것이다. 이미 여러 연구에서 지적되었듯이 대상자 선정상의 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다.

) 정복란 □허선외, □생활보호대상자 선정에 관한 연구□, 1991, 한국보건사회연구원 참조.

첫째, 현행 생활보호대상자 선정기준은 1인당 월평균 소득을 그 기준으로 사용하고 있는데, 이러한 방식은 가구규모간 공평성이라는 측면에서 심각한 문제를 안고 있다. 이는 생계비가 가구규모의 증가에 따라 규모의 경제를 보이면서 증가한다는 기본적인 사실을 무시한 행정편의의 대표적인 사례로 볼 수 있다. 즉, 현재와 같은 소득기준의 방식 하에서는 가구원수가 적은 가구는 대상자로 선정되기가 상대적으로 불리하고 가구원수가 많을수록 유리하게 되어 있다.

둘째, 현행 생보자 선정기준은 지역간에 불평등하게 되어 있다. 생보자 선정기준은 전국 단일의 선정기준을 채택하였는데, 이는 대도시지역 거주자가 대상자로 책정되는데 불리하게 되는 상황을 초래하였다. 농촌지역에 비해 도시지역이 물가나 주거비가 훨씬 많이 든다는 것이 상식이기에 이러한 기준은 도시 거주 가구에게 불리하게 적용된다. 이러한 이유로 현재 6대도시의 인구수가 기타지역의 인구수보다 많음에도 불구하고, 전체 생활보호대상자중에서 차지하는 6대도시의 생보자의 비율은 20%가 되지 않는다. 다시 말해 중소도시나 농어촌에 거주하고 있는 빈민이 생보자로 책정되기가 대도시 지역의 빈민보다 훨씬 유리하다는 것이다.

셋째, 현행 생활보호대상자 선정기준은 가구유형 혹은 지출에 따른 생계비의 차이를  반영하지 못하고 있다. 최저생계비는 지역이 동일하고 가구규모가 동일한 가구일지라도 가구유형에 따라 많은 차이를 보이고 있다. 예를 들면 동일한 지역, 동일한 가구규모라 하더라도 가구 구성원의 연령분포, 특별가구지출을 발생시키는 환자, 학생 등이 가구 구성원 중에 있는지, 주거형태가 자가, 전세 혹은 사글세인지에 따라 지출수준은 극심한 차이가 나타나고 있다. 따라서 선정기준 및 방법도 가구유형에 따라 다르게 설정, 혹은 적용되는 것이 보다 합리적이다.

넷째, 부양의무자, 혹은 부양능력 규정이 불합리하게 되어 있다.

이러한 문제점을 해결하려면 자산기준이 최저생활 이하의 가구를 모두 포괄할 수 있는 수준이어야 하고, 대상가구간에 공평하게 적용될 수 있는 것이어야 한다. 즉, 가구원수별, 지역별, 가구유형별 최저생계비가 객관적으로 계측되어 공표되어 생활보호대상자 선정기준 뿐만 아니라 사회보장의 중요한 기준으로 사용되어야 한다.

한편, 보육료 일부 지원 대상가구 선정기준의 경우 가구규모가 큰 가구의 경우 그 선정기준이 생활보호대상자 선정(소득)기준과 별 차이가 없게 설정되는 모순을 보이고 있다. 즉, 소득기준만을 고려했을 때 6인가구의 보육료 일부 지원가구 선정기준은 있으나 마나한 수준이다. 그리고 재산기준도 생활보호대상자 선정기준과 비교하여 금액상의 차이가 별로 없다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서는 생활보호대상자 선정기준과 더불어 보육료 지원대상자 선정기준의 경우도 저소득모자가구의 선정기준(소득, 재산기준)과 같이 가구규모에 따른 선정기준을 설정하여야 할 것이고, 지역별 생계비 차이를 반영하고 가구의 소비지출형태를 반영할 수 있도록 지역별로 기준을 마련하여야 할 것이다. 그리고 보육료 지원 대상가구의 선정기준이 생활보호대상자 선정기준에 비해 훨씬 더 상향 조정되어야 할 것이다.

또한 법정 저소득층의 자녀에게는 보육료 전액을 지원해 주고 있으나 실질적으로 생활이 어려우나 생활보호대상자로 선정되기가 매우 어렵게 되어 있다. 따라서 면제 대상자와 감면 대상자를 확대하여 저소득층 실업자 가정에게도 보육료를 지원할 수 있어야 한다.

최근의 경제상황으로 인해 보육시설의 실질적 이용자가 잠재적 이용자로 대폭 전환됨으로서 시설입장에서는 보육아동이 감소되고, 시설 운영이 어려워졌다. 즉, 보육시설의 공급체계가 혼란되고 있다. 그리고 저소득층의 시설보육 포기로 빈곤에서 탈피하기가 어려워졌다(실업-->시설보육 포기-->소득원 상실-->가구 총재정 악화). 따라서 저소득층에 대한 지원을 확대하여 빈곤 탈피에 도움이 되게 하여야 할 것이다.

2) 보육료 지원 수준

보육료 지원 수준에서 나타나는 가장 큰 문제점은 보육료 지원이 일률적으로 이루어 지고 있다는 것이다. 현재 보육료 전액지원 대상아동(법정 저소득층 아동)에 대한 지원금(중앙정부 기준)은 국공립보육시설 표준보육단가의 100%를 지원하고 있다. 그러나 민간보육시설의 경우는 표준보육단가가 높음에도 불구하고 국공립 보육시설의 표준보육단가 수준의 금액만을 지원하기 때문에 보육료 전액지원 대상아동의 보육을 꺼리는 결과를 가져오고 있다. 이로 인해 주변에 국공립 보육시설이 설치되어 있지 않은 지역에 거주하는 가구가 보육시설을 이용하는데 있어서 상당한 제약 요인이 되고 있다.

그리고, 보육료 반액 지원대상아동에 대한 보육료 지원금은 국공립 보육시설 표준보육단가의 40% 수준으로 해당 가구에 커다란 도움을 주고 있지 못하다.

따라서 전액지원 대상아동에 대한 보육료 지원은 그 아동이 국공립보육시설을 이용하던지, 민간보육시설을 이용하던지 간에 해당 시설의 표준보육단가에 해당하는 금액의 전액을 지원해 주어야 한다. 그 이유는 그래야만 시설의 재정적 부담도 줄여줄 수 있고, 민간보육시설의 경우 해당 아동에 대한 보육을 기피하지 않게 될 것이기 때문이다. 서울시를 비롯한 몇몇 자치단체의 경우는 자체 예산을 편성하여 1997년부터 이와 같은 내용의 지원을 실시하고 있으나 재정이 빈약한 지역에서는 이와 같은 문제가 여저히 남아 있으므로 중앙정부 차원에서 대책이 마련되어야 할 것이다.

) 서울특별시, □1997년도 보육사업지침□, 1997, p.67

그리고, 일부지원 아동에 대한 보육료 지원액의 수준을 인상하여야 한다. 표준보육단가의 40%의 지원은 해당 가구에 그리 큰 도움이 되지 못한다. 그리고 2명이상의 아동을 보육시설에 보내고 있는 반액지원 대상가구의 경우는 보육료 지원액 비율을 조금 더 높게 하여야 한다. 그 이유는 보육료의 과중한 부담이 그들 가구로 하여금 취업을 하지 못하게 만들 수 있고, 그것은 해당 가구의 생활곤란으로 이어질 수 있기 때문이다.

한편, 보육료 지원은 실재적으로 소득수준이 낮다 하더라도 해당 가구에 아동을 돌 볼 사람이 없는 것을 전제로 하고 있는데, 일정 수준의 소득과 재산수준이하인 가구는 아동 보호자 유무와 상관없이 지원해야 한다. 왜냐하면 저소득가구의 경우는 노동을 통한 가계소득을 증대시킬수 있는 기회를 주어야 하기 때문이다.

끝으로 보육료 지원 프로그램에 대한 적극적인 홍보가 필요하다. 실직자나 빈민, 혹은 일반 시민에 대한 좋은 사회보장 프로그램을 만들어 놓고도 그것을 잠재적 이용자가 모른다고 한다면 별 의미가 없으므로 그에 관한 적극적인 홍보를 하여 이용할 수 있게 하여야 할 것이다. 그리고 잠재적 수요자들을 적극적으로 찾으려는 노력이 필요하다.

5. 차등 보육료 제도의 확대 방안

1) 고려해야 되는 정책 변화 : 국민기초생활보장법의 제정

얼마전 대통령이 국민생활기본법을 제정하겠다고 밝힌 적이 있다. 그것은 참여연대를 비롯한 시민사회단체가 청원하였고(1998년 7월 23일), 국회 보건복지위원회 법안심사소위원회를 통과하여(1998년 12월 28일) 현재 국회에 계류중인 국민기초생활보장법을 말하는 것으로 알려 지고 있다. 이 법은 취약계층에 대한 사회적 보호를 통한 사회적 안전망의 구축에 초점을 맞추어, 현행 생활보호제도의 전면개정을 요구하는 법률안이라고 할 수 있다. 이 법에서 담고 있는 주요 내용을 요약하면, 위에서 언급한 생활보호대상자 선정상의 문제들을 개선할 수 있는 방안을 포함하고 있을 뿐만 아니라 최저생계비 이하의 생활을 하고 있는 가구는 모두 대상자로 선정될 뿐만 아니라 노동능력에 상관없이 부족한 생계비를 지원 받을 수 있도록 하고 있다. 한 연구에 따르면 이 법이 제정되면 그 대상자 수가 2001년의 경우 전국민의 6% 내외가 될 것으로 예상하고 있다.

) 문진영, □국민기초생활보장법 제정의 쟁점과 운영방안에 관한 연구□, 한국사회복지학회 1회 포럼, □국민기초생활보장에 관한 토론회□ 자료집, 1999. p.23

2) 차등 보육료 제도 확대의 필요성

차등 보육료 제도를 확대해야 하는 이유 및 필요성은 여러 가지가 있다.

첫째, 국민기초생활보장법이 제정되어 최저생계비 이하 전 가구에게 생계비를 지원하게 된다면 현재 보다 추가 예산이 필요하게 되는데, 최저생활보장을 위한 예산을 절감하기 위해서는 차상위 계층의 가구에게 적극적인 노동 유인 정책을 펴서 그 가구가 빈곤가구로 전락하는 것을 막는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 보육료 지원제도를 확대해 나감으로서 저소득 가구로 하여금 스스로 일을 하여 생활할 수 있도록 하는 것이 바람직하고, 이는 궁극적으로는 정부 부담을 줄여 줄 수 있는 방안이다.

둘째, 보육료 지원제도의 확대는 저소득층 아동들에게 연령에 맞는 적합한 경험을 하게 하여 아동학대와 청소년 문제 등과 같은 사회문제의 악순환 고리를 끊는 기능을 할 수 있다. 현행 저소득층 아동 중 일부는 부모나 다른 사람들로부터 신체적, 정신적 학대를 받거나 방치되어 있는 경우가 많다. 설령 보호자로부터 보호를 받고 있다 하더라도 건전한 성장에 필요한 올바른 교육을 받고 있지 못한 경우가 허다하다. 따라서 이들에게 적합한 보호와 교육을 통해 사회에 피해를 주는 사람이 아닌 건전한 성인으로 성장해 갈 수 있게 한다는 측면에서 보육료 지원제도의 확대는 기초적인 정책일 뿐이다.

3) 차등 보육료 제도의 확대 방안

차등 보육료 제도를 확대해 나가는데 있어서 가장 큰 장애물은 여타 사회보장제도에서도 그러하듯이 자영업자의 소득 파악이 어렵다는 점이다. 따라서 일본과 같이 세금을 가지고 그 등급을 나누는 것은 현재의 우리나라 여건상 바람직 하지 못하다. 따라서 기초생활보장법의 제정을 통한 대상자 선정이 합리화 된다면 그와 같은 방식으로 대상자 등급을 나누고, 대상자를 선정하는 것이 바람직 할 것이다. 즉, 대상가구의 선정방식은 기초생활보장법과 동일하게 하되, 그 선정기준의 수준을 높이면 될 것이다.

현행 보육료 일부 지원대상자 선정기준이 도시근로자가구 평균 소득의 50% 수준인 것으로 알려 지고 있는데, 이를 대폭 인상하여 근로자가구 평균 소득을 지원 대상가구의 상한선으로 설정하고, 그 수준 이하의 소득이 있는 가구는 소득에 따라 5등급으로 나누어 보육료 지원수준을 차등화하는 방안이 바람직할 것이다. 지나친 등급 구분은 지원금액의 차이가 크지 않기 때문에 별로 바람직하지 않을 것으로 보인다.

<표6> 차등 보육료 제도의 대상자 선정수준 및 지원 내용

등급		선정 조건 및 생활수준	보육료 지원수준
1	생활보호대상자	생활보호가구	전액
2	전액지원대상자	기타 법정 저소득층가구	전액
3	부분지원대상자	소득수준 하위 20 %	80%
4	부분지원대상자	소득수준 하위 30 %	60%
5	부분지원대상자	도시가구 평균소득 이하가구	40%

6. 결 론

우리나라 1999년도 보육사업 예산은 중앙정부와 지방정부예산을 합하여 총 2,500억원 가량 된다. 1998년도 보육예산은 97년도에 비해 오히려 240억원 가량 감소하였고, 1999년도 예산은 98년도에 비해 조금 인상된 정도이다.

사회복지서비스의 시행은 국가부담 위주이건 혹은 개인(시장)부담 위주이건 간에 어떤 형태로든 비용부담을 수반하게 되며, 비용부담의 형태를 결정하는 가장 중요한 변수는 역시 국가가 사회복지서비스의 비용을 어느 정도까지 부담하는가 하는 것이다. 우리나라는 □저소득층은 무료 또는 실비, 저소득층 이상은 유료□라는 소위 □자유주의적 복지모델□에 입각한 사회복지서비스 비용부담의 모형에 입각해 있다. 최근에 정형화된 이러한 사회복지서비스 비용부담에 대한 정부의 기본정책은 보육에 대한 정부 재정지원정책의 기본틀을 형성하는 것으로써 우리나라 보육정책의 특징 및 전망과 밀접하게 연관되어 있다.

보육예산은 10년 전 보다는 상당히 증액되어 온 것은 사실이나 보육현실에 비한다면 아직도 절대적으로 부족한 실정이다. 따라서 정부는 부모의 부담을 줄여 주어야 한다. 이는 보육욕구를 충족시키는데 장애요인으로 작용하고 있다. 일본의 경우는 보호자의 부담비율이 17.7%에 불과한 상황이다. 이는 결국 보육서비스의 질을 높이는 방안이기도 하다. 보육서비스의 질을 높이기 위해서는 무엇보다 시설의 운영이 문제없이 잘되어야 하며 정부의 보육료 지원의 확대가 시설운영의 어려움을 줄여주는 역할을 할 수 있는 것이다.

< 참고문헌 >

김종해, □보육시설에 대한 지방자치단체의 재정지원 방안□, 한국영유아보육학회, □한국영유아보육학□, 제5집, 1996.4

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, □생활보호사업지침□, 각년도

, □생활보호대상자 현황분석□, 각년도

서울시, □1997년도 보육사업지침□, 1997

서울시 가정복지과, 일본 보육제도 조사보고, '95.2

[토론문 1]

영유아보육법의 개정안에 대하여

고 경 화

한나라당 여성국장

영유아보육법의 개정안에 대하여

고 경 화 (한나라당 여성국장)

1. 개론

기존의 영유아 보육에 관한 주된 관점은 아동의 복지, 아동의 권리보호차원보다는 산업화로 인해 여성의 경제활동 참여가 늘어나면서 발생하는 아동양육의 문제라는 인식, 즉 보육문제는 마치 여성의 경제활동을 지원하기 위한 대책중의 하나로 생각하는 분위기였다. 다행히 이번 보육법 개정을 통해 영유아의 복지우선이라는 인식이 천명된 것은 늦었지만 다행스런 일이라 본다. 또한 선별적 보육에서 보편적으로 일반영유아로까지 보육의 대상을 확대함으로써 보육에 대한 공적 책임을 인식한 점도 대단히 환영할 만한 일이다.

그러나 이를 시행하기 위한 법안의 세부내용을 살펴볼 때는 별로 실천의 의지는 없어보인다. 향후 법안이 개정되고 시행령, 시행규칙이 만들어질 때 특히 이 부분에 강조를 두고자 한다.

2. 영유아보육의 공공성

일반영유아에게까지 대상을 확대, 보편적인 보육이 되기 위한 기본전제는 국가예산지원의 확대라는 것이다. 무상보육조항이 있기는 하지만 국가나 지방자치단체의 실질적인 지원이 얼마나 이루어지고 있는지는 회의적이다. 공공보육시설을 늘리고 민간보육시설에 대한 지원을 확대하면서 우선적으로는 저소득층지역의 민간보육시설을 정부지원시설화하는 등 공공영역을 확대해야 한다. 그러나 이번 개정안은 오히려 역행하고 있다. 민간시설, 민간참여위주로 되어있으며 민간의존도가 너무 높아지고 있다. 규제의 철폐도 중요하다. 그러나 저소득층 아동의 복지와 관련하여 복지의 사각지대에 내몰리는 아동이 없어야하는 점은 더더욱 중요하다고 하겠다.

3. 특수보육서비스

특수보육서비스 조항의 신설도 환영할 만한 일이다. 그러나 이를 위해서는 별도시설 및 설치 등 추가비용지원이 실행되어야하는데 이에 대한 정부의 의지를 확인하고 싶다. 더불어 영아만을 전담하는 보육시설, 장애아만을 전담하는 보육시설을 별도로 설치, 운영함으로써 오는 효율성과, 영아, 장애아, 일반영유아를  통합보육함으로써 오는 교육적 잇점등에 대한 다각적인 차원에서의 비교를 통해 어느쪽이 더 아동의 복지를 위하면서 경제적인 효율성이 있는지를 따져볼만한 일이라 하겠다.

4. 장학지도

보육프로그램 및 교재교구의 개발등 장학지도와 관련 교육부장관 협조요청조항이 삭제되었다. 교육부와의 현실적인 협조가 유명무실한 현실을 볼 때 일면 이해는 되지만 이를 보완할 수 있는 대안은 반드시 마련되어야한다고 본다. 교육의 이념, 교육전문가의 식견등이 수렴되어 영유아보육에 반영될 수 있도록 하는 제도적 장치가 필요하다하겠다. 보육지도위원회의 구성과 기능중에 교육전문가를 위촉하고 이들로 하여금 영유아교육에 대한 장학지도등을 할 수 있는 시스템이 구축되어야 할 것이다.

5. 직장보육시설

직장보육시설에 대해서도 철저한 기준이 적용되어야 한다.아동보육은 규제철폐니 고수니 하는 차원의 문제가 되어서는 안된다. 아동의 복지와 관련되는 문제이기 때문에 환경의 문제라든지, 보육시설의 위생, 보육교사등, 전반적인 사항에 대해 아동의 복지보다는 노동의 윤리, 경제적 이익이 우선시되어서는 안된다.

6. 보육수요조사

보육수요조사도 없이 방만하게 보육사업이 추진되었다는 비난을 면치 못했었는데, 과학적이고 합리적인 보육사업추진이 가능해졌다는 차원에서 보육수요조사는 매우 발전적인 일이라 하겠다. 그러나 매년 보육수요조사 실시가 현실적으로 필요하며 가능한지, 그리고 경제성이 있는지, 다른 복지수요조사와 더불어 실시할 수 있는 효율적인 방안은 없는지를 아울려 고려해 보아야 한다고 생각한다.

7. 보육형태의 다양화

이번 영유아보육법의 개정을 계기로 이제는 과거 양위주의 보육충족에서 질적인 차원의 보육으로 관심이 옮겨져야한다고 생각한다. 보육대상아동을 수용하는데 급급하다보니 편의위주로 보육시설의 기준이 완화되기도 하고 보육교사의 질문제에 있어서도 많은 부분이 양보되어 왔었다. 이제는 21세기에 맞는 선진형 보육이 되어야겠다. 보육의 질향상을 위한 보육교사의 처우개선문제, 보육교사 양성과정의 내실화 및 연장문제 등 다각적인 연구가 필요하며 더불어 보육형태가 이제는 좀 더 다양화되어야한다는 생각도 해본다. 일시적으로 보육시설을 이용할 수 있는 일시보육, 야간연장보육, 방문보육, 병약아보육 등 다양한 보육형태와 이와 관련한 프로그램 개발이 요청된다 하겠다.

[토론문 2]

차등보육료 도입방안에 관한 제안

박 정 혜

전국민간가정보육시설연합회장

<별지 참고>

[토론문 3]

영유아보육법 및 제도 개선 방안

서 문 희

한국보건사회연구원 책임연구원

영유아보육법 및 제도 개선 방안

서 문 희 (한국보건사회연구원 책임연구원)

영유아보육법 및 제도와 관련하여 개선되어야 할 부분에 대해서 몇 가지로 나누어서 제시하고자 한다. 편의상 서술 순서를 보육의 이념, 보육의 제공, 보육비 지원, 지도·감독 및 평가, 위탁 관련 사항, 보육수요조사 및 계획 수립, 종사자의 자질 향상, 지원체계의 정비 등으로 구분하였다.

첫째로 보육의 개념·목적·이념의 정립이다. 현행 영유아보육법에서는 보육의 목적을 □보호자가 근로 질병 등으로 보호하기 어려운 영유아를 건강한 사회성원으로 육성하고 보호자의 경제·사회적 활동을 원활하게 하기 위하여□ 라고 규정하고 있다. 법이 규정하고 있는 보육대상이 과거에 비해 확대되었다고는 하지만 보호자가 질병이나 근로하는 보호자의 아동뿐 아니라 일반의 모든 아동을 보육대상으로 한다는 보편주의에 기초한 세계적 보육 추세에 미치지 못한다. 또한 보육 이념 조항이 결여되어 있다. 영유아보육제도는 여성의 인력에 대한 사회적 요구, 여성 또는 부모의 사회활동 요구에 따른 부모의 자녀양육 욕구에 초점을 두었지 아동의 권리를 보장하기 위한 제도로서의 철학과 이념을 담지 못하였다. 그러므로 보육의 목적에서 일반 모든 아동을 대상을 함을 명시하고, 아울러 국제연합의 아동권리에 관한 국제협약에 제시된 아동의 권리의 기본원칙이 보육에서도 이념으로 반영되어야 한다. 아동은 보호자의 사회□경제적 배경 등 기타 어떤 요인에 의해서도 차별 받지 않고 보육서비스를 받을 권리가 있고, 아동의 이익을 최우선해야 한다는 등의 아동권리의 기본원칙이 영유아보육법에 반영되어야 할 것이다.

둘째, 특수보육의 활성화이다. 현재 영아보육과 장애아보육은 전담시설 설치기준 등 명시하고 있으나, 24시간, 야간, 시간제, 휴일 보육 등에 대해서는 별도 규정이 미비하다. 사회의 다양성이 증가하면서 보육에서도 다양한 형태의 서비스에 대한 수요가 증대하고 있다. 그러나 이는 수익성이 낮아서 시설 설치 및 운영을 기피하는 경향이 있다. 그러므로 국공립 등 정부의 지원을 받는 보육시설은 영아, 장애아, 야간, 24시간, 휴일, 시간제 보육 등 특수보육서비스 우선 제공하도록 의무 규정하고, 민간시설에 대해서도 이와 같은 특수보육서비스 제공 시에는 프로그램별로 지원할 수 있는 조항이 마련되어야 한다. 방과후 보육에 대해서도 특수보육의 하나로 법개정에 반영시켜야 한다.

셋째, 프로그램별 지원 이외에 보육에 대한 재정지원방식을 시설별 지원에서 아동별 자원으로 변경하는 것이 바람직하다. 정부가 국공립보육시설에 더 많은 재정지원을 하는데는 설립주체가 공공기관이라는 점 외에도 이들 시설은 주로 농어촌이나 도시 저소득층 지역에 위치함으로써 국공립보육시설에 지원하는 일은 저소득층을 지원하는 효과를 가져오기 때문이다. 그러나 대형 국공립시설이 중산층 지역에 위치하고 있다는 점이나 전체 보육시설 중 민간보육시설이 차지하는 비중을 고려할 때 현재와 같은 지원방식은 형평성 차원에서 바람직하지 못하다. 따라서 민간 시설에 대한 지원 근거가 마련되어야 하며, 그 방법은 시설중심이 아니라 아동별 및 프로그램별 중심으로 변경되어야 한다. 정부재정의 아동별 지원으로의 전환은 민간시설간의 경쟁을 통한 민간보육시설의 서비스의 질 향상 효과도 기대할 수 있다.

아동별 지원에 있어서는 보육료 차등지원방식이 바람직하다. 현재는 생활보호대상자, 모자복지법에 의한 모자가정 및 동 법에 준한 부자가정의 대상아동에게는 보육료 전액을, 그리고 매년 복지부장관이 고시하는 일정 소득기준 이하의 저소득층에게는 보육료의 약 40%를 지원하고 있다. 그러나 저소득층 한계계층의 영유아들이 소외되는 것을 방지하기 위해서는 가구소득별로 다단계로 차등을 두어 지원함으로써 보다 폭넓은 저소득 계층의 영유아이 혜택을 받을 수 있도록 해야 할 것이다. 보육료 차등지원은 자산조사에 기초하여야 하는데, 현재 자영자의 소득파악을 위한 연구가 진행 중이기 때문에 가까운 시일 내에 상당히 신뢰할만한 소득수준도 파악이 가능할 것으로 사료된다. 아동별 차등지원을 위한 방법론적 대안으로는 바우쳐(voucher)제도나 보육료 환불제도 등을 적극 검토할 필요가 있다고 생각된다.

넷째, 지도·감독의 강화와 평가인증제도의 도입이다. 보육시설은 신고에 의하여 설치할 수 있고 시설의 변경도 신고로 가능하도록 되어 있다. 보육시설의 신고제는 규제의 완화 차원에서 추진된 것이지만 다른 한편으로는 보육시설의 난립을 초래하여 보육시설의 운영을 어렵게 만들고 보육의 질을 감소시키고 있다는 우려가 있다. 현재 보육시설에 대한 지도·감독은 질 관리라기보다는 지원예산 감사에 중점을 둔 점이 강하다. 교육부를 통한 장학지도도 사실상 유명무실한 조항이 되고 있다. 따라서 구조, 설비, 운영관리, 재정관리, 프로그램 등 전반적인 사항에 대한 지도·감독을 강화할 수 있는 제도의 개선이 있어야 한다.

보육의 질적 제고를 위하여 가장 바람직한 형태는 평가인증제도를 도입하는 일이다. 현실적으로 평가인증제도의 도입이 시기상조하고 보기도 하지만 법개정을 통하여 일정기간마다 평가인증을 실시할 수 있는 근거 조항이 마련되어야 한다. 평가인증제도는 보호자의 보육시설 선택을 돕고, 시설들이 선의의 경쟁을 통하여 자율적으로 보육의 질을 개선하도록 유도하는 메커니즘을 갖는다. 현재 보육위원회가 폐지되므로 그 대신에 가칭 보육지도평가위원회를 두어 지도·감독 기능을 하도록 하고, 동 위원회 하부구조로 평가단을 구성할 수 있을 것이다.

다섯째, 위탁과 관련하여 위탁 과정 및 관리의 투명성 제고를 위한 제도 개선이 필요하다. 현재 대부분의 국공립보육시설이 위탁 운영되고 있고 보육교사나 시설장 양성교육과 보수교육 등이 보육교사교육원 등에 위탁하여 실시하고 있으며, 보육정보센터도 위탁하여 운영되고 있다. 그러나 위탁자의 자격, 계약기간이나 반환방식, 평가 등에 대한 법 조항이 미비하다. 위탁과정의 투명성을 확보하기 위해서는 자격을 갖춘 자를 가려내어 계약에 의하여 위탁기간을 정하고 그 기간이 완료되면 공정한 평가를 통하여 재계약 여부를 결정할 수 있는 절차 등이 요구되기 때문에, 이에 대한 근거 조항이 법에 포함되어야 한다.

여섯째, 매 3∼5년마다 정기적인 지역 보육수요 조사 및 이에 근거한 시설 수급 계획수립을 지방자치단체에 의무화하여야 한다. 보육시설 확충정책은 보육 요구가 있는 집단이나 계층뿐 아니라 정부와 민간, 학계 및 사회일반의 광범위한 합의가 이루어져 추진되어야 할 정책과제로서, 정책추진과정에서 정책효과에 대한 정기적인 검토 작업은 필수적이다. 즉 보육요구의 정확한 추계, 보육재정의 적절성, 보육의 질적 개선문제, 보육교사수급의 원활성, 사회와의 통합성 등 여러 가지 측면에서 종합적인 검토가 지방자치단체 책임으로 이루어져야 한다. 특히 시설수요와 공급계획을 수립할 때에는 지방자치단체별로 자체적인 보육수요 및 공급계획을 세워 추진하되, 이때 유치원, 사설학원의 분포 등 지역적 특성을 반영하여야 할 것이다.

일곱째, 종사자의 자질 향상과 자격관리를 위한 개선이 필요하다. 현행법은 종사자 관련 규정이 미흡하고 산만하고, 임면, 결격사유, 정년 규정 등이 미비하므로 이와 같은 사항에 관한 규정을 정비되어야 한다.

종사자에 대한 교육과 관련하여서는 현재 보육교사교육원에서 매년 18,000여명의 2급 보육교사가 배출되고 있는데, 보육교사의 수요와 공급 측면이나 자질 면에서 개선되어야 한다는 목소리가 높다. 단기적으로는 복지부에서 보육교사교육원에 대한 관리를 강화하는 방안의 모색이나 교육기간의 연장 등이 검토되어야 할 것이지만, 장기적으로는 인력수급의 적절성에 대한 근본적인 논의가 있어야 할 것으로 생각된다.

보수교육도 강화되어야 한다. 보건복지부장관은 종사자 보수교육을 20∼40시간 실시토록 하고 있다. 보수교육 시간이 짧고 보수교육 과목이 별도로 규정되어 있지 않는 등 관련 규정이 미흡하다. 그러므로 교육 종류별로 교과목 및 교육시간을 정비하여야 한다.

자격관리를 위한 개선방법으로는 보육교사 등급에 있어서 유치원교사 등 타 자격과 형평성 측면에서 현행 1급을 1, 2급으로 구분하고 현 2급을 3급으로 하여 보육교사 1, 2, 3급제로 하고, 자격증 발급을 제도화하여야 한다. 현재 2급 보육교사는 보육교사교육원 수료증이 자격증을 대신하고 있으나, 1급 보육교사는 취업시 마다 졸업 및 성적증명서를 첨부해야 하는 번거로움이 있고, 자격 여부에 대한 확인방법이 합리적인지도 검증할 수 없는 상황이다. 따라서 1급 및 2급 보육교사에 대해서는 자격여부를 검증하여 자격증을 발급하도록 하고 당분간 3급(현 2급)은 수료증으로 자격을 대신하도록 한다.

여덟째, 건강, 영양, 안전 등 영유아보육법만이 가질 수 있는 보육적 특성이 반영된 법 조항이 추가되어야 한다. 보육은 아동의 발단단계에 따른 건강, 영양, 안전이 교육과 더불어 제공되는 사회복지서비스로, 유아에게 알맞은 교육환경과 아동연령에 맞는 지적발달을 체계화하는 교육과는 다르다. 그러나 현행 영유아보육법에서는 년 1회 아동에 대한 건강진단의 실시만을 명시하고 있을 뿐, 보육의 차별적인 특성이 반영되고 있지 않다. 특히 3세 이상 유아의  보육과 교육의 일원화가 논의되고 있는 상황에서 보육의 교육에 대한 차별성을 강화할 필요성이 증대되고 있다.

끝으로 보육지원체계로서 보육정보센터와 보육관련 단체에 대한 제도적 개선이다. 정보화 사회에서 보육정보센터는 매우 중요한 보육지원체계이나, 현재 보육정보센터에 관한 법□제도는 그 중요도에 비추어 현실성이 결여되어 있다. 개선되어야 할 사항은 첫째, 영유아보육법에는 보육정보센터를 시□군□구에 두도록 하고 있어서 중앙, 광역 및 기초자치단체에 두고 있는 현실과 거리가 있으므로 보육정보센터를 중앙  및 시□도에도 둘 수 있는 근거를 마련해야 하고, 둘째로 보육정보센터의 기능을 보육지도원의 직무가 아닌 정보센터의 기능으로 정하되, 정보망 구축·운영, 통계·정보의 수집, 제공, 프로그램 및 교재·교구의 개발보급 등 내용이 추가되어야 한다. 셋째, 보육정보센터의 設置基準을 정보화 사회에 적합하도록 데이터베이스 구축 및 인터넷을 이용한 접근이 가능하도록 전산시스템을 제도적으로 보완하여야 할 것이다.

한편 보육시설관련단체가 보육계의 의견을 수렴하여 이를 효과적으로 정책에 반영하기 위해서는 보육시설 관련 단체나 개인 등이 모두 참여할 수 있어야 한다. 그러므로 보육시설의 장, 보육교사뿐 아니라 보육관련 연구자나 전문가, 사회 지도층 인사 등이 단체를 구성하거나 또는 개인의 자격으로 참여하여 보육 관련 의견 수렴에 기여할 수 있는 협의회 성격의 단체를 구성할 수 있도록 개선되는 것이 바람직하다.

[토론문 4]

차등보육료 도입방안에 관한 제안

신 종 원

서울YMCA 시민사회개발부장

<별지 참고>

[토론문 5]

보육법 개정과

제도적 문제점 개선방안

정 병 호

공동육아연구원장, 한양대 교수

보육법 개정과 제도적 문제점 개혁방안

정 병 호 (공동육아연구원장, 한양대 교수)

보육사업은 산업화·도시화·핵가족화 등으로 급격하게 변해버린 사회환경 속에서 더 이상 포괄적인 육아의 기능을 담당할 수 없게된 가족과 지역사회를 대신하여, 또한 이들과 함께, 우리 사회의 미래를 열어갈 어린 아이들에게 새로운 삶의 현장을 마련해 주는 일이다. 이 안에서 이 시대의 어린이들이 다양한 인간관계와 풍부한 체험을 통해 유년기의 삶을 만끽하고 미래 사회가 요구하는 자발적 사회성과 개성, 그리고 창의력을 키울 수 있도록 하고자 하는 것이다.

문제는 현재 보육사업이 이미 가시화 되어있는 보육수요에 대해서도 적절한 보육 서어비스를 제공하지 못하고 있다는 점이다. 잠재되어 있는 보육수요에 대응하여 급변하는 사회구조 속에서 왜곡된 성장 경험을 하고 있는 많은 아동들의 보호와 교육, 그리고 생활의 질을 높이는데 기여하지 못하고 있다. 더욱이 그 동안 대량의 공공투자로 설립된 어린이집들이 폐쇄적으로 운영되고 있거나, 일부는 사유화되는 경향까지 보이고 있다. 이렇게 졸속하게 만들어진 어린이집에서 생활하고 있는 어린이들의 보육도 기존의 유치원이나 학원과 뚜렷한 차별성이나 경쟁력이 없어진 형편이다.

이 상황에서 우리 사회 일각에서는 3세 이상 아동을 차라리 학교제도에 통합시켜 일원화된 체제 속에서 교육시키자는 주장도 나오고 있다. 동일 연령층 아동들에게 하나의 지원체계를 마련하자는 일견 설득력 있는 이 주장에는 아직 우리 사회의 급격한 문화변화 양상을 개념화하지 못한 상식적 오류가 있다. 즉, 같은 연령층의 아이들이라고 해서 하나의 동질적인 집단이라고 여겨서는 안된다는 점이다. 변화하고 있는 한국의 가족구조 안에서 핵가족과 확대가족, 맞벌이 부모의 아이들과 전업주부가 있는 가정의 아이들간에는 거의 다른 문화권에 속한다고 봐도 될 만큼 커다란 생활조건의 차이가 있다. 그 아이들의 교육과 보호에는 그만큼 다른 지원방법이 모색되어야 한다는 말이다.

획일적인 일원화보다 차라리 급격한 사회변화 속에서 세분화되고 있는 서로 다른 사회집단의 요구에 적절히 대응하는 아동의 보호 및 교육 서어비스의 다양화가 필요한 실정이다. 이것이 산업사회 대부분의 일반적인 대응방식이기도 하다. 더욱이, 이러한 일원화는 법과 제도의 변화를 통해 일시에 전국적으로 강제할 성격의 것이 아니라 각각의 현장에서 아동과 부모들의 생활상의 필요에 따라 내용적인 질적 결합 가능성을 모색하고, 연구하여 그러한 실천과 연구성과의 축적 위에서 사회집단의 변화를 고려하여 점진적으로 이루어져야 하는 것이다.

Ⅰ. 보육수요 : 효과적 대응의 필요성

대단히 급격한 사회변화의 소용돌이 안에 있는 오늘날 한국사회에서 사회적 보육에 대한 필요성은 지역, 계층, 사회집단을 초월하여 거의 전 인구층에 골고루 나타나고 있다. 다만 그것이 사회적으로 가시화 되었는가, 가족과 개인의 희생 속에 잠재되어 있는가의 차이가 있을 뿐이다. 즉, 사회적 보육의 필요성은 어떤 특정 계급 또는 계층만의 문제가 아니라, 사회구조 변화와 가족 및 공동체문화 변화에서 비롯된 가족 생활상(life-style)의 차이에서 발생하는 것이다. 물론, 사회적·경제적 완충장치가 부족한 저소득층의 보육수요는 적절히 지원되지 않았을 때 끔찍한 희생으로 가시화되고 있으나 본질적으로는 전 계층에서 사회적 보육에 대한 다양한 수요가 발생하고 있다. 이것은 개별가족의 측면에서는 모두 절실한 문제이고, 이에 대한 사회적 대응도 다각적으로 필요한 형편이다. 보편적이고 포괄적인 보육이 가능하도록 하는 가장 근본적인 제도적 장치인 보육료 차등제도의 마련은 더 이상 미룰 수 없는 당면과제이다.

1) 대상집단의 재개념화

1991년에 제정된 영유아보육법에 기초해서 시행령과 시행규칙이 마련되고 구체적인 재정투자가 이루어졌지만, 그 기본틀은 보육대상의 10% 정도로 파악한 저소득층 아동을 위해서는 국공립 보육시설을 제공하고, 나머지 90%의 일반 아동은 민간 보육시설에 맡긴다는 것이었다. 이후, 농어촌 지역과 저소득층 밀집 지역에는 요새와 같이 거대한 어린이집 건물이 세워지고 정부예산의 집중투자가 이루어졌지만, 현재 그 대부분이 정원미달 사태에 시달리고 있다. 이는, 소득계층과 거주지역에 대한 자의적 판단의 오류와 연령별 인구층 변화 등의 보육수요에 대한 체계적 기초조사 없이 추진된 사업이었기 때문이다. 그 동안 신규 보육사업에 투자된 정부예산 중 상당부분은 이러한 지역에 대형 어린이집을 짓고자 매입한 부동산과 건물의 신축 경비였다.

한편, 90%의 보육대상 아동을 담당하기로 기대했던 민간어린이집과 가정보육시설들은 정부의 재정지원 없이 자부담으로 마련한 상대적으로 열악한 시설·설비와 부모의 보육료에만 의존하는 부족한 운영경비로 기존의 유치원이나 사설학원에 비해 시설과 내용 면에서 경쟁력을 갖출 수 없었다. 이른바 중산층의 보육수요에 대응하기에는 제도적으로 방치된 상황에 놓인 것이다.

국가가 재정적으로 뒷받침하기로 한 저소득층 보육을 위해서 정부는 생활보호 대상자 자녀에 대한 보육료 전액, 월 가구 당 소득 100만원 이하의 저소득층 자녀에 대해서는 보육료의 50%를 지원하고 있다. 사회복지적 차원에서는 절실히 필요한 일이었겠지만, 실질적 보육수요와는 뚜렷한 상관관계가 없는 경우도 많고, 전체적인 보육사업에 도움이 되는 투자도 아니었다.

실제로 가장 절실한 보육수요가 있는 경우는 확대가족이 아닌 핵가족으로 맞벌이 취업자 가정, 편부모 가정, 장애아동이 있는 가정, 계절적으로 일손이 달리는 농어촌 가정이다. 그러나, 그들 거의 대부분은 생활보호 대상자도 아니고, 가구 당 월 소득 100만원 이하도 아니며, 이 사회가 육아의 부담을 덜어주어야 할 산업인력인 것이다. 보육제도가 주된 서어비스의 대상으로 삼아야할 사람들에 대해서는 아직까지도 시설 면에서나 보육지원 부분에서 실질적인 재정지원이 이루어지지 않고 있는 것이다. 이 상황에서 수많은 가족에게 고통과 어려움을 주고있는 보육의 필요성이 현실적으로 폭 넓게 존재하고 있음에도 불구하고 국공립과 민간 어린이집 대부분이 정원을 채우지 못하는 기현상이 발생하고 있는 것이다.

이제, 보육정책과 정부 재정지원이 실질적인 보육수요에 대응할 수 있도록 그 주된 대상층을 재개념화할 필요가 있다. 계층적 선입관보다는 가족형태에 주목하고, 부모의 취업형태와 생활상의 필요에 따라 실질적으로 도움이 될 수 있는 지원체계를 마련하여야 할 것이다.  이를 위하여는, 사회 모든 계층에 적용될 수 있도록 현행 의료보험 제도와 유사한 부모의 소득과 재산 정도에 따른 보육료 차등제의 개발과 시행이 필수적이다. 처음에는 상징적인 차이를 두는 정도로 시작하여도 점진적으로 그 차이를 확대하여 실질적 도움이 되도록 하여야 한다.  이외에도, 맞벌이 부모의 보육비 부담금에 대한 파격적인 세제혜택이나, 남녀직원의 보육료를 지원하는 기업에 대한 세제혜택 등 간접적인 지원책도 종합적으로 개발할 필요가 있다.

2) 어린이집의 숫자, 규모 및 위치의 재구성

그동안 어린이집 숫자는 □92년 4,513개소에서 □97년에 15,375개소(국공립: 1,158, 민간: 8,172, 직장: 158, 가정보육: 5,877)로 늘었고, 보육아동도 520,959명(국공립: 89,002, 민간: 358,245, 직장: 5,245, 가정보육: 68,467)이 되었다. 이러한 보육제도의 놀라운 확대의 이면에는 양적 팽창에 치중하여 졸속하게 만드는 과정에서 키워진 거품도 포함되어 있다. 즉, 많은 어린이집들이 지역 실정과는 무관하게 만들어져 상당부분 비어있거나, 예산지원과 융자금에만 매달린 자생력 없는 기관들이 많다는 것이다.

국공립의 경우, 많은 수의 어린이집을 가능한 한 빨리 확보하기 위해서 활용 가능한 공간이면 보육의 수요과 공급상황을 고려한 위치선정의 체계적 기준 없이 설립을 추진한 경향이 있었다.  따라서, 국공립 어린이집 분포의 불균형과 주변 민간 어린이집과의 마찰이 문제가 되기도 하였다.  토지나 건물(주로 종교시설)활용 가능성만 있으면 그 위치나 규모에 관계없이 설립비용과 국공립에 준하는 운영경비를 지원하는 정부지원 어린이집으로 지정하였다.  그 대부분이 대형시설로 수치상 많은 보육아동을 수용할 수 있는 시설로 되어있으나, 지역의 보육수요와 맞지 않아 실제로는 비어있는 공간이 많은 형편이다. 거품은 빼야 한다. 그러나 이 거품을 가능한 한 큰 피해나 충격 없이 빼내는 방법을 기술적으로 잘 강구해 내는 일도 여간 중요한 일이 아니다.  그렇게 불안정한 구조 위에서 생활을 하는 어린이들이 겪게될 피해와 보육제도 전반에 미칠 충격도 고려하여야 하기 때문이다.

3) 보육 서비스의 다양화

방만하게 양적으로 확대된 보육제도의 내용을 채워나가고 내실을 다지는 일은 대단히 시급한 과제이다. 우선, 좁은 지역단위에서 대형 국공립 어린이집과 중간크기의 민간 어린이집, 그리고 소규모 가정보육 시설간의 유기적 연계망을 구성하여 각각의 기능을 특성화하고, 지역주민들의 총체적 보육수요에 종합적으로 대응할 수 있는 방안을 모색해 볼 수 있겠다.

보육사업은 그 특성상 지역적 기반이 중요한 사업이다. 특히, 현재 보육수요자들이 가장 절실하게 필요로 하는 2세 이하의 영아의 보육을 위해서는 부모가 아이를 안고 걸어갈 수 있는 거리 안에 위치하는 것이 이상적이다. 이미 설립되어 있는 대형 어린이집들이 이러한 보육 수요에 탄력적으로 대응할 수 없다면, 중·소형 민간 및 가정보육시설과 유기적 연결망을 만들고, 이들 민간 시설을 집중 지원을 하여 영아들의 보육을 담당하게 하는 것도 하나의 방법이다 (스웨덴 방식).  중·소형 어린이집들을 초등학교 방과후 생활교육이나 야간보육, 개성 있는 프로그램들에 대한 특수한 보육수요에 대응하도록 지원하는 방법도 있다. 즉, 국공립과 민간을 획일적인 체제로 묶어놓고 국공립에만 재정지원을 하는 현재의 구조적 문제점을 과감히 탈피하고, 민간역량을 공적제도 안에 흡수하여 다양한 보육수요에 유기적으로 대응할 수 있는 체제를 만들어 나아가야 한다는 말이다.

대규모 시설건축보다 장소와 시설비용을 최소화한 소규모 어린이집의 다량확보가 재정투자 면에서 효율적이고 보육수요에도 더 잘 대응할 수 있다. 특히, 농어촌 지역의 경우 어린이집 시설에 대한 고정관념을 극복하면 장소 마련의 어려움이 적고 최소한의 시설규모로 교사파견 등을 통해 계절적으로도 탄력성 있게 운영할 수 있다. 대도시에서도 좁은 지역 안에서 아동연령층 변화에 따라 보육 수요가 매우 빠르게 변화하는 현상에 대처하여야 한다.  장기적으로 볼 때, 역시 대형 어린이집 건축은 예산낭비가 많고 변화하는 보육수요에 효율적으로 대처하기 어렵다. 이때 기존의 건축물을 장기 임대하여 사용하거나, 마당이 있는 큰 주택을 개조하여 활용하는 등 지역실정에 맞는 융통성 있는 대응이 필요하다.  보육사업은 이러한 방식의 섬세하고 탄력적인 행정력이 요구되는 사업인 것이다.

잠재되어 있는 민간역량을 보육사업으로 유도하기 위해서는 다양한 사회집단이 다양한 가치관과 육아관을 실현할 수 있도록 특성 있는 보육현장을 육성하여야 한다. 장애아동을 둔 부모들은 취업여부와 관계없이 사회적 보육의 도움을 필요로 한다. 동시에, 실업자 가정은 불안정한 생계활동을 지원해주는 보육이 필요하다. 이 밖에 특정지역 주민의 특수한 보육요구가 나올 수 있고 직장단위, 동호인 단위의 조합형 보육이 모색될 수도 있다. 이러한 보육수요들은 자치적 운영능력을 갖춘 부모조직으로 발전할 수도 있다. 이러한 보육 수요자들 스스로의 보육사업 참여동기는 존중되어야 하고, 이를 적절히 지원하여 공공화 시키는 일은 보육사업에 소요되는 예산과 행정력 절감효과로 직결된다.

Ⅱ. 열린 운영체제 마련

현행 영유아 보육제도가 우리사회에 폭넓게 존재하는 보육수요에 제대로 대응하게 하기 위해서는 국공립은 저소득층 대상, 민간은 일반아동 대상이라는 관념적 도식에서 빨리 벗어나야 한다. 아울러 공공투자와 지원대상을 국공립에만 국한시키고 민간 어린이집을 제외하는 안이한 행정체계를 바꾸어야 할 것이다. 일본과 같이 운영경비에 있어서는 국공립과 민간은 구별하지 않고 평등하게 지원하는 것이 가장 바람직하나, 예산상의 어려움이 있다면, 민간 어린이집의 비영리적 운영을 유도하면서 그 운영의 투명성과 공공성이 확인될 경우 우선 교사 인건비나 각종 공과금 비용을 지원하여 민간 보육료를 국공립 수준으로 낮출 수 있도록 하여야 한다.

민간보육시설이 영리화되지 않도록 하는 가장 확실한 방법은 보육수요자인 부모들이 자치적으로 직접 운영하는 조합형 보육형태이다. 자신의 아이들에게 돌아가는 복지혜택이기 때문에 일상적인 자체 감사 기능이 강하고 또한 참여 민주주의적 구조이기 때문에 공공성이 높다. 이러한 주민 스스로의 자발적 참여 주체가 조직화되어 어린이집의 설립과 운영을 책임지고자 할 경우에는 공공시설 사용이나, 지방자치제 소유건물이나 토지 등의 장기 임대 등의 방식으로 지원하여 민간의 역량과 자본을 적극적으로 보육사업에 끌어들어야 할 것이다.

복지도 경쟁력이 있어야 한다. 예산 및 기구의 확대도 중요하지만 현재 가장 시급한 과제는 보육시설의 투명하고 효율적인 운영방안을 마련하는 일이다. 이를 통하여 보육제도의 사회적 신뢰도 쌓아갈 수 있고, 본연의 보육기능도 제대로 수행할 수 있게 된다. 이때 가장 필수적인 장치는 개별 어린이집의 열린 운영이 가능하도록 하는 □어린이집 운영위원회□의 설치이다. 원장, 교사, 부모, 주민, 지역의 교육 전문가(초등학교 교사 등 교육의 연계성을 고려해 현장 교육 전문가도 바람직하다)로 구성된 운영위원회를 통하여 어린이집 재정문제를 포함해서, 어린이들의 영양, 보육환경, 교육내용에 이르기까지 자체적으로 상의하고 평가할 수 있는 민주적 체제를 만들어야 한다는 말이다.

현재, 각 시·군·구 단위까지 설립이 추진되고 있는 보육정보센터가 이러한 개별 어린이집을 직접 실사하여 실질적인 □보육운영의 평가 및 감사□ 기능을 담당하도록 하여야 한다. 지역보육정보센터는 일종의 직능전문기관으로서 그 실무를 민간단체가 대행하도록 할 수도 있다. 기존 복지행정기구는 지역보육정보센터의 업무 감독과 정부지원 예산에 대한 회계감사만 주로 담당하면 되므로 행정과 관리에 필요한 예산 및 기구의 확대는 최소화 할 수 있다.

그 동안 형식적인 자문기구에 그쳤던 중앙과 시·도 단위의 □보육위원회□도 그 기능과 역할이 실질적으로 보육사업의 시행과 운영에 도움이 되도록 개편되어야 할 것이다. 각 시·군·구의 지역보육정보센터와 연계된 광역 보육정보센터와 함께 어린이집의 보육내용과 운영평가에 대한 기준안을 만들고, 매년 보육정보센터의 평가 및 감사 보고를 토대로 보육제도 전반의 운영실태에 대한 내용파악 위에서 실질적 자문이 가능하도록 하여야 한다. 한 두 사람의 보육담당 공무원의 기안자료에만 의지한 정책운영의 안이함에서 벗어나야만 한다는 말이다.

맺음말

산업화 과정의 비교적 늦은 단계에 비로소 보육제도의 수립에 착수한 한국사회는 그동안 경제적 풍요에 힘입어 방대한 규모의 보육제도를 비교적 단기간안에 확립해 놓았다. IMF등의 경제적 어려움이 닥치기 전에 이만한 사회적 육아에 대한 지지기반을 만들어 놓은 것은 그나마 다행스런 일이라고도 할 수 있다.

그러나, 급속하게 확장된 한국의 보육제도는 다른 많은 국책사업의 경우처럼 여러 가지 구조적 문제점과 부실의 위험성을 안고 위기에 직면하고 있는 상황이다. 현재 한국 보육제도의 구조적 문제점은 주로 다음과 같은 현실로 나타나기 시작했다.

1) 보육수요에 적절히 대응하지 못해 보육사업이 목적했던 바 그 본연의 역할과 기능을 제대로 하지 못하고 있다.

2) 보육문제와 보육수요에 대한 사전 연구 부족으로 재정투자가 편향적으로 이루어졌다.

3) 보육제도의 실질 운영 주체의 선정과 보육 내용 및 운영 실태에 대한 적절한 평가와 감사의 장치가 없다.

4) 민간의 자발적 역량을 수용하지 못하고, 영리추구 집단에 의해 만들어진 거대한 거품을 내포하고 있다.

5) 차별성 있고 경쟁력 있는 프로그램이 제도화되지 못한 채 오늘에 이르렀다.

이러한 구조적 문제들을 극복하고 보육제도가 오늘날 같은 국가적 위기 상황에서 더욱 절실히 필요한 아동, 가족, 그리고 지역공동체에 대한 복지 및 교육 지원 기능을 제대로 수행하기 위해서는 근본적인 개혁과정을 통해 거듭나야 할 것이다.

첫째, 다양한 보육수요에 대응할 수 있는 보편적인 재정지원 체계를 갖추어야 한다. 이를 위하여는 부모의 재산과 소득에 따른 □보육료 차등제□의 수립이 필요하다.

둘째, 국공립 어린이집과 민간어린이집에 대한 재정지원의 차이를 줄여야 한다.

셋째, 어린이집의 열린 운영 방안을 제도화하여 그 운영의 투명성과 효율성을 높여야 한다.

넷째, 민간, 특히 보육 수요자 스스로의 자발적이고 자치적인 역량을 보육사업으로 유도하여야 한다.

다섯째, 다양한 사회집단의 가치관과 생활상에 맞는 특화된 보육프로그램을 다각도로 모색하여야 한다.

여섯째, 보육수요에 대한 보다 정밀한 조사 및 보육사업의 내용과 효과에 대한 장기적인 안목의 연구가 필요하고, 이러한 조사와 연구의 축적위에서 유치원 등 동일 연령층을 교육하는 교육기관과의 지속적인 프로그램 조정작업이 필요하다.

[토론문 6]

영유아보육법 개정의 방향

정 희 연

한국보육교사회 회장

영유아보육법 개정의 방향

정 희 연 (한국보육교사회 회장)

주지하다시피 우리나라에서 본격적인 보육사업이 시작된 것은 1991년 영유아보육법의 제정이후이다.

급증하는 보육수요와 그에 양적으로 훨씬 못미치는 시설로 인하여 방치되는 아이들의 문제가 중요한 사회적 이슈로 대두되었고 이는 우리 회의 전신인 지역사회탁아소연합회와 여성단체연합을 중심으로 한 관련단체와 보육운동가들의 노력으로 영유아보육법의 제정이라는 결과를 낳게 되었다. 그러나 관련단체들이 상정한 법안이 본 법으로 통과된 것이 아니었기때문에 제정당시부터 일정부분의 기본적 한계들은 가지고 있었다.

그러나 노동자의 저임금구조에 근거한 경제발전이 저소득층에 있어서는 여성의 경제활동을 강제할 수밖에 없었던 사회적 상황으로 인한 방치아동의 문제를 볼때는 보육사업만을 규정하는 단독법이 제정되었다는 것만으로도 상당한 의미부여가 되었던 것이 사실이다.

1998년 정부는 그간의 보육사업에 대한-특히 1995년에 시작되어 1997년에 사업이 완료된 「보육시설확충3개년계획」-중간평가를 실시하였다.

이는 보육수요에 비해 턱없이 부족하던 보육시설에 대한 양적확충을 중심으로 시행되어온 보육사업에 대한 중간점검의 성격이었던 것으로 안다.

그간의 보육사업의 기조는 시설수를 늘리는 것에 초점이 맞추어져 질적인 측면에서는 많은 문제점이 드러나고 있는 것이 사실이다. 이에 정부는 □보육사업의 질적인 수준의 향상□이라는 방향으로 보육사업의 정책기조를 전환한 바 있다. 따라서 올해는 작년의 평가에 근거한 구체적인 제도 및 정책의 개선방안이 나와야 할 매우 중요한 시기이다. 그러한 방안은 향후 몇 년 동안의 우리나라 보육사업을 규정할 정도의 중기적 계획으로 자리매김되어야 할 것으로 보인다.

현재까지 진행되어온 보건복지부의 영유아보육법 개정작업의 시도는 그러한 맥락에서 매우 바람직하다고 생각된다. 왜냐하면 보육정책과 보육제도의 근거가 되는 것이 바로 영유아보육법이기 때문이다.

본 글에서는 전반적인 영유아보육법의 개정방향과 영유아보육사업의 발전방향에 대해서 논의하되 특히 보육교사 관련부분에 대한 내용을 중심으로 살펴보도록 한다.

영유아보육사업의 발전방향에 대해서는 앞서 김종해 교수님의 기조발제에 전적으로 동의를 표하며 문제는 그간 우리 보육사업의 한계로 누누히 지적되어온 공공성의 미흡, 민간영역에 대한 과도한 의존도의 문제를 어떻게 해결할 것인가에 대한 구체적인 내용의 생산이 필요하다고 본다.

정부의 정책기조는 시급한 양적 확충은 해소된 것으로 보아 시설확충에 대해서 더 이상의 신규계획은 거의 없을 것으로 보이는데 공공시설의 신규설치는 이제 다른 방향으로 전환되어야 하지 않나 생각한다. 이는 앞서의 발제문에서도 보여지듯이 3개년 시설확충의 기간동안 올린 238%의 양적팽창은 대부분이 민간영역에서 이루어진 것으로 공공재원의 투여에 의한 것이 아니었음이 드러났다. 이 부분에 대해서는 정부의 민간영역에 대한 시각의 전환이 반드시 필요하다고 본다. 이제껏 정부는 민간보육시설들에 대하여 설립주체가 개인이라는 이유로 제공하는 서비스는 공공성이 있음을 인정하면서도 개인이 운영하는 시설이므로 공적재원의 투여는 불가하다는 시각으로 민간에 대한 정책을 펴왔다. 양적으로 민간영역이 점하는 비율이 높아질수록 아동보육이 사적시장의 기재에 맡겨질 개연성이 높은 것은 자명한 사실이다. 궁극적으로 이러한 문제를 해결하기위해서는 현재의 비용지원의 방식에 있어서 시설중심의 지원체계에서 아동별지원 체계로 전환하는 것이 가장 바람직할 것이나 당장의 전면적 실시가 어렵다면 과도기적으로 민간영역에 대한 공적재원의 투여를 적극적으로 고려해보아야 할 것이다. 이를테면 일정한 운영기준과 방침을 정해 그러한 기준을 준수하는 시설에 대해서는 설립주체가 누구냐에 의하지 않고 지원을 받을 수 있도록 하는 방안을 둘 수 있을 것이다. 또한 점점 높아지는 요구에 비해 활성화되지 않고 있는 특수보육서비스분야에 있어 이들 프로그램을 운영하는 시설에 대해서 우선적으로 지원하는 방안 등을 들 수 있을 것이다. 아동별지원체계로의 지원에 있어서는 부모의 소득수준에 따른 차등보육료제도의 도입이 바람직할 것으로 보인다.

어쨌든 민간영역에 대한 정책의 전면적 전환은 향후 우리나라 보육사업이 시장에 맡겨질 것이냐 아니냐에 매우 중요한 역할을 하리라 생각한다.

영유아보육법의 개정방향에 대해서는 앞서 논의된 것과 중복된 것을 제외하고 몇가지를 은급한다면 다음과 같다.

첫째, 현행의 영유아보육법은 법의 목적에서 □보호자가 근로 질병 등으로 보호하기 어려운 영유아를 건강한 사회성원으로 육성하고 보호자의 경제·사회적 활동을 원활하게 하기 위하여...□로 규정하고 있다. 이는 모든 아동을 보육의 대상으로 하는 보편주의에 상충되는 내용으로 그 대상이 모든 아동으로 확대되어야 한다.

둘째, 현행법 4조의 보육위원회에 관한 내용이다. 올초 국무총리행정조정실에서 활성화되지 않은 위원회의 통폐합 지시에 따라 보육위원회가 폐지되는 것으로 알려져 있다. 이는 보육위원회가 왜 활성화되지 않았는지의 원인규명이 없이 현상적으로 활성화되지 않는다는 이유로 폐지되어서는 안된다고 생각한다. 왜냐하면 보육에 관련된 주체들의 민주적인 참여통로로서 보육위원회가 가지는 의미가 있기 때문이다. 지방자치제가 정착되면서 지역의 특성에 맞는 보육정책 및 계획의 수립에 있어 보육위원회의 역할은 매우 중요하다. 실제로 몇몇 지방자치단체의 보육위원회는 그러한 역할을 수행하고자 노력하고 있는 것으로 알고 있다. 오히려 보육위원회의 기능에 보육의 질적 수준향상을 위한 평가의 기능을 첨가해야 한다.

셋째, 비용의 보조에 있어 위에서 언급한대로 시설설립의 주체에 따른 비용지원 방식을 아동별지원과 설립주체가 개인이더라도 운영기준에 따라 지원을 받을 수 있도록하는 법적근거가 마련되어야 한다.

넷째, 보육의 질적수준 제고에 있어 가장 중요한 요인인 보육교사 관련제도의 정비와 이의 법적근거 마련이 필요하다.

1) 현행의 자격인정제에서 자격증제도로의 전환이 요구된다.

2) 자격에 있어서는 광범위한 관련학과와 이수과목의 재정비가 요구된다.

3) 보육교사교육원의 교육과정과 실습이 강화되어야 한다.

4) 자격연수교육과 일반연수교육이 명확히 구분되고 정기적인 일반연수교육의 실시로 보육교사의 전문성을 강화해야한다.

5) 보육교사에 대한 전반적인 처우개선이 이루어져야 한다.

6) 시설장의 자격기준이 강화되어야 한다.

[토론문 7]

영유아보육법 개정의 방향

최 민 식

새정치 국민회의 사회복지전문위원

<별지 참고>