「4대 사회보험 통합에 관한 시민사회단체 공청회」주제발표문

4대사회보험 통합, 지금 본격적으로 시도되어야 한다

이태수(꽃동네현도사회복지대학교 교수)

<차례>

1. 왜 4대 사회보험의 통합이 필요한가?

2. 4대 사회보험의 통합, 어떤 점이 고려되어야 하나?

3. 4대 사회보험의 통합, 어떤 방식으로 가능한가?

4. 4대 사회보험의 통합이 한국 사회보장제도의 발전에 미치는 영향은?

1. 왜 4대 사회보험의 통합이 필요한가?

1.1. □통합□을 논하는 대전제

○ 통합논의의 배경

; 국민연금, 의료보험, 고용보험, 산재보험 등 4대 사회보험의 관리운영기구를 하나의 기구로 통합해서 운영하자는 4대 사회보험 통합관리론이 구체화되고 있다. 이 시점에서 이러한 통합논의가 등장하는 근저에는 현재 한국의 4대 사회보험 관리운영체계가 매우 비효율적이며 따라서 보험료의 부과 및 징수, 자격관리 등의 행정업무를 일원화함으로써 미시적 효율성을 크게 증진시킬 수 있으며, 나아가 이러한 제도적 정비과정을 통하여 사회보장제도의 확대, 발전을 가져오는데 기여할 수 있다는 점이 인식되었기 때문이다.

○ 통합논의에서 경계해야 해야 할 점

□ 사회보험조직 축소론

주로 정치권 및 언론에 의하여 제시되는 주장으로서, 이들의 논리는 우리 나라 4대 보험의 관리운영비가 선진국에 비해 3배 이상 높으며 따라서 □4대보험 통합 → 중복·잉여 인력 감축 → 관리운영비 축소□를 통해 적은 예산으로 4대보험을 효율적으로 운영할 수 있다는 것이다.  즉 4대보험 통합의 주목적을 예산 절감과 효율성이라는 잣대로 평가하는 흐름이다.  이런 이유로 통합이 사회보험 종사자들의 고용조정(인력 감축)을 공론화 시킨다는 원망의 목소리가 나오고 있다.

이는 4대 사회보험의 통합을 미시적 효율성이라는 관점에서만 보게되면, □작은 정부□, □고용조정□이라는 신자유주의적 이데올로기와 맥락을 같이 하게된다.

□ 사회보험의 완전재편론

현재의 사회보험 통합논의가 기존의 4대보험체계의 기틀을 완전히 변화시킬 수 있는 □급여체계의 완전 재편□과 □기금의 혼합운영□까지 논의되는 것은 너무 과도한 변화를 꾀하는 것으로서 이는 현재 위험구조별로 정착되어있는 사회보험체계의 근간을 무너뜨리고 오히려 통합을 통한 부작용을 극대화시킬 수 있는 논리라고 본다.

) 여기서 급여체계의 완전 재편이란, 예컨대 현재의  급여체계를 현물의료급여와 현금급여, 서비스급여로 나누어 특히 산재보험에서의 현물의료급여는 의료보험으로, 현금급여는 연금제도로 분산시킴으로써 산재보험을 해체하자는 주장에서 이해할 수 있는 바이다.

) 기금의 혼합운영이란 산재보험기금과 고용보험기금, 국민연금기금 등의 구분을 없애자는 것으로 볼 수 있는데 이는 많은 연구를 거쳐야만 본격적인 실현가능성을 논할 수 있는 것이기도 하지만 각각의 사회보험이 지닌 존재목적을 지나치게 일원화하려는 위험을 지니고 있는 것으로 보인다.

1.2. 통합을 통한 기대효과 : 사회보장의 확대와 체계화

1.2.1. 전국민 사회보험화의 조기 달성

○ 현재 사회보험의 적용현황

; 1999년 5월 현재 사회보험을 통해 일정한 급여를 보장받는 계층은 보험별로 각기 다르며 그 내용은 <표 1>과 같다.

<표 1> 4대 사회보험 적용대상(1998년 말 현재)

구 분		산재보험	의료보험	연금보험	고용보험
근로자	5인이상	○	○	○	○
	5인미만	×	○	×*	○
자영자	도 시	×	○	×*	×
	농어촌	×	○	○	×
공무원		×	○	○	×
불완전취업자	일용직	○	△(2월 미만)	△(3월 미만)	×
	임시직	△	△(3월 미만)	△(3월 미만)	△(1월 미만)
	시간제	△	△(의보공단)	×	△(월80시간미만)
○: 당연적용, ×: 당연적용 제외, △: 일부 적용 * 1999년 사업장 가입자 및 공무원 연금 등의 적용을 받는 자 외의 18세 이상 60세 미만의 자는 모두 지역가입자로 당연적용 됨.

○ 사각지대에 있는 불완전 취업자의 포섭을 통한 전국민 사회보험화

1995년을 기준으로 국민연금은 경제활동인구 중에 59.7%가 배제되어 있고, 고용보험과 산재보험은 전체 피용자 중에 57%, 31.2%가 각각 배제되어 있으며(김연명,1997), 전국민의료보험이 시행된다는 의료보험도 전체 인구의 4.5% 정도가 보험 적용에서 누락된 것으로 추정되고 있다.

) 최근에 고용보험이 5인미만 사업장으로 확대되고, 국민연금도 도시지역까지 확대되고 있으나 영세 영세사업장 근로자, 도시건설 일용직 근로자, 영세자영자 등을 4대 보험의 틀로 완전히 편입시키는데는 한계가 드러나고 있다.

이때 4대보험에서 제외된 사람은 대부분 5인미만 영세사업장 근로자나 영세 자영자, 일용직근로자 등으로 실업이나, 산재, 일시적 소득상실 등의 위험에 노출될 가능성이 가장 높은 집단이고 일단 위험에 노출되면 소득상실과 가계파탄의 위험성이 높은 계층들이다. 특히 이들 중 상당수가 퇴직금 혜택에서도 제외되어 있다는데 문제의 심각성이 있다.  물론 최근 고용보험 등에서 5인 미만 사업장으로 적용대상을 확대하였으며 국민연금도 도시지역까지 확대하였으나 현체계에서 이들을 4대 사회보험체계안에 완전 편입시키는 것은 뚜렷한 한계가 있다.

○ 4각지대가 존재하는 궁극적인 이유

; 그렇다면 이들은 왜 보험적용에서 제외되어 있는가? 해답은 비교적 간단하다. 적어도 4백 50만명 정도로 추산되는 이들 집단은 잦은 사업장 이동이나 부정기적 소득으로 자격관리나 보험료부과 징수가 어려워, 개별 사회보험이 독자적 관리체계를 구축하기에는 너무나 많은 인력과 예산, 행정체계가 필요하기 때문이다.  결국 보험제도마다 독자적 관리체계를 구축하려는 의도가 그 의도와는 상관없이 결과적으로 보호를 받아야 할 다수의 저소득·불완전취업계층을 사회안전망의 사각지대로 몰아 넣고 있는 것이다.  4대 보험의 행정관리체계가 일원화되어 불완전 취업계층들의 4대 보험 적용을 통합적으로 관리한다면 독자적인 행정체계를 구축하는 것보다 훨씬 적은 비용으로, 그리고 가장 빠른 시간 안에 우리 사회의 취약계층들을 사회보장제도의 틀로 편입시킬 수 있을 것이다.

1.2.2. 사회보장 급여의 체계화

○ 급여의 중복, 과다지급 시정 계기

4대 사회보험은 보험급여의 연계 구상이 없이 독자적으로 발전하는 과정에서 각종 급여의 중복, 과다 지급 현상이 발생하고 있어 보험적용을 받는 층은 과도한 혜택을, 보험에서 제외된 층은 전혀 사회보장 급여를 받지 못하는 문제점이 발생하고 있다.  극단적인 경우 대기업을 그만 둔 실업자는 명예퇴직보상금, 근로기준법의 퇴직금, 고용보험의 실업급여, 국민연금의 반환일시금 등 수천만원에서 억대에 이르는 현금보상을 받을 수 있는 반면 영세사업장 근로자는 돈 한푼 받지 못하고 해고당하는 사태가 벌어지고 있다.

또한 산재보험에서 연금을 받으면서 국민연금에서도 연금액의 50%를 동시에 받을 수도 있다.  그리고 4대 보험의 급여액이 제도마다 너무 편차가 커 산재보험은 비교적 관대한 수준의 급여가 지급되는 반면, 국민연금의 장애연금과 유족연금은 최저생활 유지에도 버거울 정도의 낮은 수준에 있다.  즉, 4대 보험의 독자적 발전은 사회보험 급여의 중복, 과다급여, 혹은 급여의 사각지대, 그리고 급여 수준의 편차문제를 발생시키고 있다.

○ 통합적 관리운영치계 구축을 통한 보험제도간 급여 조정

고질적인 정부부처간의 비협조나 무관심, 그리고 사회보장을 총체적으로 조정하는 강력한 조정기구가 부재하기 때문에 단순한 □연계□만으로 보험제도간 급여 지급상의 문제가 해결되지 않는다.  따라서 통합적 관리운영체계의 구축은 보험급여를 총체적으로 인식, 조정하고 부처간의 정책 갈등을 제어할 수 있는 틀을 만들어 주기 때문에 중복 급여의 조정, 급여 수준의 편차 조정, 그리고 출산수당(근기법의 유급출산휴가)의 사회보험화나 의료보험에서 상병수당을 신설하는 문제 등 사회보장 급여의 재정비에 현행 체계보다 훨씬 강력한 수단을 제공할 것이다.

1.2.3. 관리가능한 사회보험 행정체계의 구축

○ 통합을 통해 확보되는 인력을 자영자 등 관리에 집중 투입

우리 나라 사회보험에서 농어민을 포함한 자영자, 영세사업장 근로자 및 일용직근로자에 대해서 관리가능한 행정체계를 구축하는 것은 4대 보험의 성패가 달려 있다고 해도 과언이 아니다.  농어민연금의 경우 보험료 납부율이 50% 수준에 맴돌고 있으며,  최근 확대된 도시자영자 연금도 비슷한 현상이 나타나 사실상 관리 불가능한 상태로 빠질 가능성이 농후하다. 5인이상 10인미만 사업장으로 확대된 고용보험도 실제 보험료 납부율이 50% 이하로 추정되고 있고, 5인미만 영세사업장 근로자도 고용보험 적용이 가능할 것인지에 대해서도 근본적 의문이 제기되고 있다.  일용직근로자는 관리불가능을 솔직히 인정하여 아예 고용보험 확대적용에서 제외시켜 버렸다. 산재보험도 일용직이나 자영자업자까지 확대할 엄두를 내지 못하고 있다. 한마디로 4대 보험 전부가 자영자나 영세사업장 근로자에 대한 관리가능한 행정체계 구축 문제에 심각하게 노출되어 있다.

○ 미래 관리조직의 확대를 미연에 방지하는 비용절감 효과

문제는 한국 사회보험의 성패가 달린 이 사안에 대해 4대 보험이 아무런 연계체계 없이 독자적인 행정체계 구축을 위해 인력확충과 시설확보에 몰두해 왔다는 것이다.  더 큰 문제는 각 보험마다 3천-4천명의 인력을 충원한다 해도 자영자와 불완전 취업층에 대한 관리가능한 행정체계가 구축된다는 보장이 없다는 것이다.  4대 사회보험을 통합관리할 경우 임금근로자를 관리하는 중복인력을 자영자관리에 더 많이 투입할 수 있을 것이다. 따라서 적어도 연간 수천억원의 예산을 절약할수 있을 것이고, 사회보험의 성패가 달린 자영자와 불완전 취업층의 관리가능한 행정체계 구축에 성큼 다가설 것이다.

1.2.4. 4대보험 재정의 종합적 관리

○ 기금운용이나 재정전망에 대한 종합적 관점 유지 가능

의료보험제도에서 지출되는 급여비는 98년에 10조원에 달할 것으로 예상되며, 약 40조원 가량의 기금이 모인 국민연금은 2조 4천억원, 산재보험은 1조 6천억원, 고용보험은 2조 4천억원으로 4대 보험을 합치면 15조원에 이르고 있다.  이 규모는 웬만한 중견재벌의 매출액규모로서 4대 사회보험 전체의 재정운용 방식과 수입·지출비용의 경제적 파급효과에 대해 관심을 기울일 시기가 왔다는 것을 의미한다.  그러나 4대보험이 독자적으로 운영되기 때문에 기금운용이나 재정 전망에 있어서 종합적 관점이 결여되어 있고, 개인이나 기업의 보험료 부담수준 등의 적절성 여부를 논의하기 어려운 구조이다.

) IBRD에서는 구조조정차관(SAL) 협상과정에서 이미 이러한 문제점을 지적하고 보험재정을 통합적으로 조정할 조직의 설치를 강력히 권고한 바가 있다. 김창엽 외(1998)

○ 부담수준의 적정화와 경제적 효과 진단 가능

4대보험의 보험료 부담은 개인의 입장에서 보면 가처분 소득에 상당한 영향을 미치게 되며, 기업의 입장에서는 노동비용에 해당된다.  우리 나라 4대보험의 총기여율은 95년 기준으로 10.14%에 해당되는데(퇴직금 부담까지 합하면 16.44%), 동년도에 독일은 34.54%, 프랑스는 52.58%, 일본은 26.42%를 유지하고 있다(SSA,1995;xliii). 따라서 보험료 부담수준이 점차 높아지는 현재의 시점에서 적정 보험료 수준을 어느 정도로 설정하고, 보험료 부담 수준이 노동시장이나 고용창출 등에 미치는 효과에 대해 관심을 기울여야 한다.  4대보험 통합은 사회보험의 총 부담수준의 적절한 기준 설정이나, 경제적 효과 등을 전체적 시각에서 논의할 수 있는 틀을 마련해 주는 동시에 4대 보험의 재정전망 및 보험료 및 급여 수준 조정에 대한 종합적인 검토와 대안 마련에 있어서 독자적 보험운영체제보다 휠씬 강력한 수단이 될 것이다.

2. 4대 사회보험의 통합, 어떤 점이 고려되어야 하나?

2.1. 4대 사회보험 통합의 내용

○ 4대 사회보험 통합의 의미

본 글에서 말하는 4대 사회보험 통합을 정확히 표현하면 4대 사회보험을 관리하는데 있어서 행정적인 중복업무를 일원화시키자는 □행정기구의 통합□을 의미한다.  즉, 의료보험을 관리하는 국민의료보험관리공단, 의료보험연합회, 직장조합, 그리고 국민연금관리공단, 산재보험과 고용보험을 관리운영하는 근로복지공단 등 관리운영기구를 하나의 기구로 통합하여 사회보험을 운영하자는 것이다.

○ 현행 4대 사회보험 관리기구의 현황

현재 4대 사회보험을 관리하는 기구는 <표 2>에서 보는 것처럼 국민연금관리공단, 국민의료보험관리공단, 근로복지공단, 그리고 노동부로 다원화되어 있으며, 여기에 종사하는 직원은 약 2만 2천명에 이르고 있다.

< 표 2 > 4대 사회보험 관리운영체계 및 직원수 현황
제 도	조 직	직원수(명)
국민연금	국민연금관리공단 (70개 지사)	3,966 (□99)
의료보험	국민의료보험관리공단 (161개 지사) 직장조합 (140개)	15,090 (□98.10)
산재보험	근로복지공단(본부, 6개 지역본부, 40개지사) 산재의료관리원, 산업안전관리공단	4,322 (□97)
고용보험	노동부 (6개 지방청, 40개 지방사무소)	755 (□97)
합 계		22,333
비고) 고용보험의 징수업무는 근로복지공단에 위탁되어 있음.

○ 통합조직을 구상하기에 앞서 고려해야 하는 부문들

첫째, 4대 사회보험 보험료 부과기준을 일원화하는 방안.

둘째 동일한 대상자에게 서로 다른 4개의 기관이 보험료를 징수하고 피보험자 자격을 관리하는 것을 하나의 관리기구에서 통합관리하는 방안.

셋째, 4대 사회보험간 중복되는 급여의 연계를 강화하고, 급여의 사각지대를 제거하는 문제.

넷째, 의료보험, 고용보험 등의 여유자금을 통합관리공단에서 종합적으로 운용하는 방안 등 4대 사회보험 기금 운용 절차 및 여유자금의 통합관리방안.

2.2. 통합조직 구축을 위한 고려점 검토

2.2.1. 보험료 부과기준의 일원화 문제

○ 사회보험제도별 현행 보험료 부과 기준

사업장가입자(근로자)와 지역가입자(자영자)는 소득의 형태, 소득의 발생시기 등의 측면에서 매우 상이하기 때문에 보험료부과기준에 대한 접근이 다름다. 먼저 사업장 가입자의 보험료 부과기준을 보면 〈표 3〉과 같다.

〈표 3〉 사업장가입자에 대한 사회보험료 부과기준1)

제도 대상	국민연금	의료보험	산재보험	고용보험
소득범위	봉급／수당／상여금 (근로기준법상 평균임금에서 실비변상적 비과세소득 제외)	봉급／수당 (근로기준법상 통상임금의 개념)	사업장 임금총액 (근로기준법상 평균임금의 개념)
상하한	ㅇ상한선 : 360만원 ㅇ하한선 : 22만원 (45등급 분류)	ㅇ상한선 : 없음 ㅇ하한선 : 7만원 (53등급 분류)	ㅇ상한선 : 없음 ㅇ하한선 : 없음
부과소득 결정	ㅇ前年度 소득기준	ㅇ當月 소득기준	ㅇ當年度 소득기준 - 우선 □槪算보험료□ 부과, 임금총액 확정후 □確定보험료□ 부과; 추후 정산
주:1) 부과기준소득에는 봉급 및 20여 종의 수당이 있으며, 각 제도별로 수당을 포함하는 정도가 다름. 또한 법적 기준과 실제 적용사이에도 차이가 있음. 2) 비과세소득중 일부는 부과기준에 포함(예: 월100만원이하 생산직근로자의 시간외근무수당).

또한 地域加入者에 대한 국민연금과 의료보험제도의 부과기준은 다음 ＠표 4〉와 같다.

〈표 4〉 지역가입자에 대한 보험료 산정기준

의료보험 (2000. 1월)	국민연금(1999. 4)
ㅇ 世帶단위로 산정 ㅇ 標準所得은 세대원의 事業·資産의 運用 및 勤勞의 제공 등에서 얻은 收入 ㅇ 월보험료는 標準所得月額에 보험료율을 곱하여 얻은 금액 ㅇ 구체적인 소득기준은 연구 중	ㅇ個人단위로 산정 ㅇ□業種別 基準所得□을 추정하되, ㅇ개인별 보유자료에 따른 부과기준 다양화 1) 과세자료보유 자영사업자 2) 과세특례 자영사업자 3) 근로소득자 (5인미만 사업장) 4) 영세상인 등(의료보험자료보유) 5) 일용근로자 등(무자료) ㅇ표준소득월액의 등급과 상하한 : 45등급 (22만원 - 360만원)

○ 事業場加入者의 부과기준 일원화의 방안

부과기준일원화를 위해 제시된 대안들 중 현재 유력시되고 있는 두가지 대안은 <표5>와 같다.

〈표 5〉 사업장가입자의 부과기준 대안별 장단점 검토

	1안 소득세 과세대상□(전년도)	2안 임금총액(당년도)
	ㅇ임금총액에서 비과세소득을 제외함	ㅇ근로자에 지급된 임금총액 ㅇ 소득세과세대상 + 비과세소득
장점	ㅇ국세청이 제공하는 정산자료를 활용하므로써 기준이 통일되고 관리가 편리 ㅇ사업장에서의 산정비용 절감	ㅇ적시성 ㅇ임금총액을 망라하므로 부담의 형평성
단점	ㅇ전년도 기준이므로 適時性 문제(특히 산재, 고용보험의 일용근로자의 경우 문제) ㅇ사업장간 비과세소득의 범위에 따른 부담의 불공평 문제	ㅇ신고된 임금총액을 검색하는 기술적 어려움 예상 ㅇ실비변상적 급여 등에 부과함으로써 부담의 공정성 시비
비 고	ㅇ비과세소득이 높은 생산직 근로자의 경우 급여수준이 감소	ㅇ임금총액이 당년도중에는 가변적이므로 추후정산 필요

주 1) 월5만원 이하 식대, 월100만원이하 생산직근로자의 시간외근무수당(240만원 한도), 실비변상적 급여 등은 제외

○  사업장가입자  부과기준 일원화를 위한 대안의 선택

♤ 부담의 공평성, 새로운 임금체계에의 적응, 근로자에 대한 보호라는 측면에서 과세대상소득보다는 임금총액이 보다 바람직할 것이다.

♤ 과세대상소득을 보험료부과기준으로 활용하게 되면 기업별 비과세소득범위의 차이에 따라 부담의 불공평성 문제가 발생하나 임금총액을 사용할 경우에는 이러한 문제가 발생하지 않음

♤ 또한 비과세소득의 범주는 조세정책의 변화에 따라 영향을 받기 때문에  보험료부과기준의 안정성 측면에서 볼 때 과세대상소득은 임금총액에 비해 불리하다.

♤ 연봉제형 임금체계가 확산되고 있는 상황을 반영하기 위해서는 보험료부과기준은 가능한 당해연도 소득을 반영해야 할 것이다. 연봉제형 임금체계하에서는 연도별 소득의 편차가 크기 때문에 전년도에 비해 소득이 대폭 감소한 가입자의 경우 전년도 소득에 기준해 보험료를 부과하게 되면 부담이 상대적으로 가중되는 문제가 발생한다.

♤ 과세대상소득에 기준해 보험료부과기준을 사용할 경우 급여산정시 소득기준 또한 과세대상소득이 될 수 밖에 없다. 이 경우 비과세대상소득이 상대적으로 많은 저소득 근로자는 급여수준이 낮을 수 밖에 없다.

♤ 저소득근로계층에 대한 보호의 수준을 높이기 위해서도 소득의 범위면에서 과세대상소득보다 보다 포괄적인 총액임금이 바람직하다.

○ 地域加入者(자영자)의 부과기준 일원화

지역가입자의 부과기준 일원화에 대한 대안으로 지금까지 제시된 대안은 없으나, 현재 자영자소득파악위원회에서 지역가입자에 대한 보험료부과기준을 논의하고 있는 중이다. 그러나 부과기준 일원화에 대한 몇가지 원칙을 제시하면 다음과 같다.

♤ 세대단위로 부과하고 있는 의료보험을 개인단위로 전환한다.

; 이를 위해서는 □소득이 있는□ 모든 자영자는 가입자가 되고, 각 개인에 대하여 보험료를 부과하는 원칙이 확립되어야 하며, 특히 의료보험 사업장가입자의 배우자(혹은 피부양자)로서 자영업을 하는 경우 의무가입되어야 한다.

♤ 부과대상을 □소득□ 단일기준으로 통일한다.

; 국민연금과 의료보험은 공히 소득을 기준으로 보험료를 부과하고 있지만 의료보험의 경우에는 소득외에도 건물 및 토지, 자동차 등 재산에 근거하여 보험료를 부과하고 있으며, 따라서 국민연금과 의료보험의 보험료부과기준을 통일하기 위해서는 의료보험의 재산기준을 폐지하고 소득기준으로 단일화할 필요가 있다.

2.2.2. 적용 및 자격관리의 일원화

○ 4대 사회보험 적용대상 사업장 및 인구 현황

<표 6> 4대 사회보험 적용대상 사업장 및 적용인구현황 비교(1997년 12월 기준)

구분		사업장수	적용인구수(세대수)
국민연금	직장가입	172,759	5,600,947
	지역가입		2,085,489
	소계	172,759	7,835,878
의료보험	직장의보	177,246	17,100,000 (5,840,000)
	공교의보	9,169	4,940,000 (1,420,000)
	지역의보		22,890,000 (7,600,000)
	소계	186,415	44,930,000 (14,860,000)
산재보험		227,564	8,236,641
고용보험*		130,488	4,771,013
* 고용보험의 경우 1998년 4월 현재 기준임. 자료: 보건복지부 연금보험국, 「4대 사회보험통합을 위한 자료집 II」, 1998.12.

○ 4대 사회보험제도의 관리단위

<표 7>에서 알 수 있듯이, 현재 4대 사회보험제도는 각 제도별로 가입과 징수에 있어서 국민연금제도와 의료보험제도는 개인별 관리로 그리고 산재보험과 고용보험은 사업장별 관리로 운영되고 있으므로 그 결과 산재보험과 고용보험의 경우, 가입□징수와 급여보상 관리의 연계성이 미약하다.

<표 7> 각 사회보험별 관리단위의 비교

구분	국민연금	의료보험	산재보험	고용보험*
가입	개인	개인	사업장	사업장
징수	사업장, 개인(자영자)	사업장, 세대(지역보험)	사업장	사업장
사용자의 급여권	사업장 가입자로 인정	실무적으로 사업장 가입자로 인정	인정하지 않음	인정하지 않음
*단, 고용보험은 사업장중심으로 관리하되, 매년 개별근로자 임금화일을 별도로 관리함.

○ 적용부문 통합 가능성 확보 방안

<그림 1> 적용부문 통합을 위한 전개 과정

적용범위의 확대를 통한 사회보험 사각지대 해소

□

관리단위의 일원화

□

자격관리 프로세스의 일원화

□

생애주기(life course)별 사회보험 피보험자 자격유지 시스템구축

□ 적용범위 확대를 통한 사회보험 사각지대의 해소

; 현행 사회보험제도의 미적용 계층을 파악하여 이들을 사회보험제도에 적용시키는 방안을 강구하여야 한다. 단, 제도의 속성상 당장 적용하기 어려운 계층에 대해서는 단계적인 전략을 구상할 수 있다. 특히 경제위기의 하중을 가장 강하게 받고 있는 5인 미만 사업장 근로자, 일용직 근로자, 임시□계절근로자, 시간제근로자 등 불안정 취업자들을 사업장 가입자로서 사회보험제도에 안정적으로 관리할 수 있는 방안을 모색하여야 함은 물론이다.

이때 수시로 사업장이 바뀌는 일용직 근로자를 위해서는 복지카드제를 도입하고, 일용직근로자 공제조합(가칭) 등과 같은 별도의 관리체제를 만들 필요성이 제기되고 있는데, 이에 대한 검토가 필요하다.

□ 관리단위의 일원화

; 자격관리 부문에 있어서 가장 선결되어야 할 과제는 관리단위의 일원화라고 할 수 있는데, 사업장 관리에는 다음과 같은 장□단점을 지적할 수 있다.

우선 장점으로는 사업장 중심으로 관리가 이루어질 경우, 개별 근로자의 변동에 따라 관리가 되어야 하는 국민연금과 의료보험제도와는 달리 보험료 징수 및 자격관리가 비교적 간편하다. 또한 사업장별로 관리함으로써 일용직 및 시간제근로자에 대한 적용이 상대적으로 유리하다고 할 수 있다.

그러나 단점으로는 적용징수 행정과 요양(산재보험의 경우), 보상행정이 분리되어, 징수시 평균임금과 급여시 평균임금이 상이할 소지가 있으며. 또한 개별사업장별 임금총액이 실제 근로자들의 임금의 합과 일치하는 지 여부를 확인하기 힘들고 각 사업장별 근로자의 변동을 파악하기 어려우며, 따라서 재해(산재보험), 실직(고용보험)근로자가 피보험대상자인지의 여부를 확인하기 어렵다는 점이다.

따라서 현재 개인별 관리와 사업장 관리가 혼재되어 있는 고용보험 먼저 개별근로자 단위로 관리단위를 개편하고 장기적으로 산재보험에도 적용하는 단계적 접근이 필요할 것으로 생각된다.

□ 자격관리 프로세스의 일원화

; 각 사회보험제도가 독자적으로 도입 확대되는 과정에서 사회보험 업무 중 공통업무인 자격관리, 보험료 부과, 징수 등이 독립적으로 운영되고 있는 형편이다. 그 결과로 사회보험제도의 적용대상범위가 동일함에도 불구하고 적용대상 사업장의 수 및 적용대상자의 수가 서로 다르게 집계되는 등 정확한 관리가 이루어지지 않고 있을 뿐만 아니라, 동일업무의 중복으로 인하여 관리효율성이 매우 떨어진다고 평가할 수 있다.

그러나 각 사회보험제도별 속성과 현실적 여건을 고려하여, 자격관리를 통일적으로 수행할 수 있는 제도적 장치를 강구하여야 한다.

□ 생애주기(life course)별 사회보험 피보험자 자격유지 시스템구축

; 현재 사회보험제도는 철저하게 공급자 중심으로 이루어져 왔기 때문에, 가입자와 수혜자의 입장에서 현 사회보험제도의 자격관리를 다시 조명할 필요성이 있다. 즉 한 개인의 노동시장에서의 지위변동(사업장 근로자 → 산재 → 자영업자 → 실업자 → 노동무능력자 등)의 어떠한 경우에도 사회보험의 피보험자 자격을 유지할 수 있는 방안을 모색하여야 하는데, 예를 들어, 1인 1사회보험카드제 등을 고려할 수 있다.

2.2.3. 급여 조정 및 지급, 심사업무의 일원화

○ 4대 보험의 급여 현황

4대 보험의 급여를 현물급여, 현금급여, 각종 사업(서비스) 등으로 구분할 때 다음 <표 8>과 같다

.

〈표 8〉 4대 사회보험 급여
구분	국민연금	의료보험	고용보험	산재보험□
현물급여	-	□요양급여 □분만급여 □건강진단	-	□요양급여
현금급여	□노령연금 □장해연금 □유족연금 □반환일시금 □사망일시금	□요양비 □분만비 □장제비 □본인부담금보상금	□실업급여	□휴업급여 □장해급여 □유족급여 □장의비 □상병보상연금 □특별급여
관련 사업 (서비스)	□대부사업(생업자금) □복지사업(보육시설 융자, 노인휴양시설 등)	□보건교육 □직영의료기관	□고용안정사업 □직업능력개발사업□	□재활사업 □근로복지공단 사업□ □산업안전관리공단 사업□ □산재의료관리원사업□
주: 1) 고용안정사업: 고용조정지원금, 지역고용촉진 지원금, 고령자고용촉진지원금, 육아휴직 장려금, 고용촉진시설 지원 직업능력개발사업: 사업내 직업훈련 지원금, 교육훈련지원금, 재취직훈련, 직업훈련시설 비용대부, 중고령자 수강장려금 2) 勤勞福祉公團의 사업으로 중소기업근로자 장학사업, 복권사업, 실업자대부사업, 임금채권보장사업 등. 3) 産業安全管理公團(정부예산 및 산재보험기금 출연)은 산재예방사업 담당 4) 産災醫療管理院은 근로복지공단의 재투자기관이며, 산재보험기금 출연과 자체수입(단, □99년부터 자체수입으로 운영)

○ 중복급여의 내용

현재 4대 사회보험 급여에 있어서 중복급여의 종류와 각 법에 규정된 중복급여의 조정 내용은 다음과 같다.

♤ 국민연금의 장애연금과 산재보험의 장해급여

; 현재는 산재보험에서 장애급여를 받는 경우 국민연금에서 장애연금액의 50%만 지급함.

♤ 국민연금의 유족연금과 산재보험의 유족급여

; 장애연금과 동일

♤ 고용보험의 구직급여와 국민연금의 노령연금 ;

; 국민연금법에는 55세이상 65세 미만의 노령연금수급자가 고용보험에서 구직급여를 받을 경우 지급액 노령연금의 지급정지 규정을 두고 있으나 고용보험법에는 국민연금의 연금을 받을 경우 구직급여를 감액하는 것으로 고용보험법에 규정되어 있음.

♤  퇴직금과 구직급여의 조정

; 1억원 이상 퇴직금 수령시 3개월간 구직급여 지급을 유예할 수 있음.

○ 중복급여 조정의 원칙

중복급여의 조정은 다음과 같은 원칙 하에 조정될 필요가 있음.

♤ 병급 급여의 총액수가 가입자 평균임금의 일정 비율을 초과할 수 없도록 조정함(예, 90%)

♤ 장기급여와 단기급여가 중복 지급되는 경우 단기급여를 먼저 지급하고, 단기급여가 지급되는 기간동안에는 장기급여의 지급을 하향조정하거나 지급을 정지 함.

○ 진료비 심사의 문제

진료비 심사업무는 산재보험과 의료보험이 모두 동일한 업무의 성격을 갖고 있으므로 의료보험의 진료비 심사 기관에서 심사업무를 담당하도록 한다. 즉 산재보험의 진료비심사업무를 의료보험의 진료비심사기관에 위탁하도록 하며, 장기적으로 자동차보험의 진료비 심사업무도 일원화시킨다.

단, 4대 사회보험의 독자적 심사업무, 예를 들어 산재 여부 심사, 국민연금, 의료보험 등의 급여이의 신청시 심사, 재심사 업무 등은 기존처럼 4대 사회보험별로 존속시키되, 심사위원회의 구성이나 권한, 절차, 시기 등은 법률 정비차원에서 통일시키도록 한다.

○ 장애등급 통일 문제

; 산재보험과 국민연금의 장애등급을 통일시킴. 즉 산재보험의 장애등급의 구체적 항목들을 국민연금의 항목과 일치시켜 동일 장애에 대해 동일 등급이 적용되도록 한다.  물론 국민연금의 장애등급이 세분화된다 하더라도 기존의 등급별 장애연금액은 변화가 없도록 한다는 측면에서 장애등급만 조정하되, 기존의 등급별 장애연금액은 그대로 유지되도록 한다.

2.2.4. 재정의 통합관리

○ 4대 사회보험 기금의 개괄

각 보험의 재원조달방식은 국민연금을 제외하면 모두 부과방식으로 운영되고 있으며(고용보험기금은 불분명), 또한 부과방식적 성격을 갖는 보험 기금이라 하더라도 일정한 급여 준비금(적립금)을 적립하도록 법으로 규정하고 있다.

98년을 기준으로 4대 사회보험의 지출규모는 13조 3,917억원으로 98년 일반회계 예산의 17%를 차지하는 규모이며, 적립금의 규모는 46조 5,318억원으로 일반회계 예산의 50%정도에 해당되는 막대한 규모이다. 물론 4대 보험의 적립금 중 대부분이 국민연금기금에 해당되나 나머지 3대보험의 적립금 규모도 7조 873억원으로 상당한 규모에 이르고 있다(<표 8> 참조).

< 표 8 > 4대 사회보험 기금의 개관 (단위 : 억원)
	국민연금	의료보험	고용보험	산재보험
명칭	국민연금기금	준비금1)	고용보험기금	산재보험기금
재원조달방식	부분적립방식	부과방식	부과방식(?)	부과방식
지출규모(98)1)	24,645	81,054	11,907	16,311
누적적립금규모(98)	394,445	39,803	23,485	7,585
기금관리 주체	복지부(연금관리공단에 위탁)	국민의보공단 직장조합	노동부	노동부(근로복지공단 일부 위탁)
여유자금 운용 실무 기구	국민연금관리공단 기금운용실	국민의보공단 재정 관리실, 직장조합	노동부 산재보험과, 근로복지공단 보험관리국	노동부 고용보험기획과
기금운용 관련 위원회 및 기능	국민연금기금운용위원회의 심의·□의결□	재정위원회의 □심의□(?)	고용정책심의위원회의 □심의□	산재보험심의위원회의 □심의□
기금의 법적 성격2)	공공기금	법적 규정 없음	공공기금	공공기금
비고 1) 지출규모는 급여비와 관리운영비의 합계임 2) 기금관리기본법에 의해 정부가 구분하는 기준임.

○ 기금관리운용의 주체

기금의 관리운용 주체는 중앙정부(고용보험), 공단 위탁(연금, 산재), 혹은 개별 조합(의보) 등 다양하여 기금관리운용에 있어서 일관된 기준이 없으며, 여유자금 운용 실무기구도 중앙부처(고용, 산재), 공단(연금, 산재, 의보), 개별 조합(의보) 등으로 나뉘어져 있어 통일적인 운영을 하지 못하고 있음.

각 사회보험 기금 및 적립금 운용의 담당 기구를 구체적으로 보면,

♤ 국민연금: 국민연금관리공단 기금운용실

♤ 의료보험: 국민의료보험관리공단 재정관리실, 직장조합

♤ 산재보험: 노동부 산재보험과, 근로복지공단 보험관리국

♤ 고용보험: 노동부 고용보험기획과

이 된다.

또한 기금관리기본법 외에 기금운용에 대한 법적 결정 권한은 국민연금의 경우 □국민연금기금운용위원회□에 있는 반면에, 산재보험과 고용보험은 기금운용에 대한 결정권이 없고 심의 기능만 있다. 한편 의료보험의 경우는 국민건강보험법상의 재정위원회에서 적립금 운용에 대한 의결권이 있는지 여부에 대한 법적 규정이 모호하여 논란의 소지가 발생할 가능성이 있다.  따라서 국민연금을 제외하면 3대 사회보험에서 가입자들이 기금운용에 대한 영향력을 행사할 수 있는 통로는 매우 미약한 상태이다.

) 국민건강보험법 제35조 3항에는 □준비금의 관리운용은 보건복지부장관이 정한다□고 규정하고 있으나 동법 30조에는 재정위원회가 □보험료율 조정, 기타 보험재정과 관련된 주요 사항을 심의·의결할 수 있다□고 하여 법 해석을 놓고 논란의 여지가 발생할 소지가 있다.

또한 의료보험을 제외한 3대 보험은 기금관리기본법에 의해 공공기금으로 분류되어 정부가 공식 문서로 기금운용계획서, 결산보고서를 작성, 공표하고 국회에도 보고하나 의료보험은 기타 기금에도 포함되어 있지 않아 기금관리기본법의 적용도 받지 않고, 적립금 운용 계획 및 결산에 관한 공식보고서가 작성되지 않고 있는 문제가 있다.

○ 기금 통합관리의 원칙과 방향

♤ 4대 사회보험 각 기금을 분리계정함으로써 보험재정의 독자성은 유지하되, 여유자금 투자, 기금운용 절차, 보험재정 추계 등의 공통된 업무는 □통합공단□내의 단일한 기금운용조직에서 종합 관리함으로써 기금의 혼합운용은 배제한다.

♤ 중앙부처는 기금운용계획의 수립, 운용 감독, 운용평가, 장기재정운용 기획 등의  정책구상 기능만을 담당하고, 실무적 자금운용은 통합 공단의 실무기구에 완전 위탁하여 운용하며, 중앙정부는 포트폴리오 구성 및 투자의 원칙과 비율만을 정한다.

♤ 단기 자금과 여유자금(적립금)의 운용을 분리하여 여유자금의 경우는 기금운용을 담당하는 단일조직에 운용을 위탁관리한다.  즉, 통합방식과 관계없이 통합공단 내에 각 보험별로 기금운용단위를 두되, (예, 산재기금운용과, 고용보험기금운용과) 각 보험운용과는 단기자금운용을 전담하며, 여유자금 운용은 국민연금투자조직에 위탁 운영하는 방식을 취한다.

♤ 각 보험재정의 장기 재정전망과 이에 따른 보험료율의 조정 및 급여 조정 등을 한 기구에서 전체적으로 조망할 수 있는 조직을 구성할 필요가 있다.  이는 사회보험의 국민경제적 파급효과를 전체적으로 파악하고, 공적 사회보험제도의 장기 발전 방향을 종합적으로 구상하는데 필수적이다.

○ 기금의 통합관리시 필요한 조치

♤ □국민건강보험법□상의 준비금을 의료보험기금으로 명칭을 변경하고, 의료보험기금도 기금관리기본법의 적용을 받도록 하여 기금운용 계획, 결산, 통제 등에서 일관된 공적 통제원칙이 적용될 수 있도록 한다.

♤ 4대 보험의 기금관련위원회의 존재 형태를 통일시켜야 한다. 국민연금은 기금운용위원회가 별도로 존재하고 기금운용에 대한 의결권을 갖고 있으나, 의료보험은 재정운용위원회가 있으나 준비금운용에 대한 통제권이 애매한 상태이며, 고용·산재는 독자적 기금운용위가 없고, 의결기능도 없으므로 고용·산재보험도 기금운용위원회를 신설하고 의결권을 부여하는 방향으로 제도가 개편되어야 한다.

) 고용보험의 경우 고용정책기본법에 의해 설치된 고용정책심의위원회에서 고용보험기금에 관한 심의를 할 수 있으나 정기적인 회의가 개최되지 않고, 서면회의가 진행되는 등 실질적 심의기구로의 역할이 의문시되고 있음.

♤ 중앙부처는 기금운용 전반에 대한 정책 구상 및 감독, 공단은 단기, 여유자금 운용 등 중앙부처는 □구상□, 공단은 □집행□이라는 원칙에 입각하여 중앙부처와 공단의 기금운용 역할을 분담한다. 즉, 중앙정부는 포트폴리오 구성 및 투자의 원칙과 비율만을 정하게 한다.

♤ 4대 사회보험 전체의 재정전망, 보험료 및 급여수준 조정 등에 대한 종합보고서를 매년 발간할 수 있는 조직 구상이 필요하다.  또한 각 보험기금 결산보고서의 세부 양식을 통일하여 4대 사회보험 재정 전체의 흐름을 일관되게 조망할 수 있도록 하며, 기금운용에 대한 정보 공개를 대폭적으로 강화하는 방향으로 제도가 개편되어야 한다.

3. 4대 사회보험의 통합, 어떤 조직구성으로 가능한가?

3.1. 4대 사회보험 통합 모형의 구축

위에서 살펴본 바대로 사회보험제도 간의 보험료 부과, 적용 및 자격관리, 급여의 조정, 그리고 기금의 통합관리 측면에서 통합의 효과를 거두는 이른바 □완전통합방안□은 다음과 같은 조직 기구를 갖추어야 한다.

첫째, 4대 사회보험의 개별기구를 가칭 □사회보험관리공단□으로 일원화하고 그에 따라 조직형태가 구상되어야 한다.

둘째 □사회보험관리공단□의 지방조직에 대한 조직형태 구상이 이루어져야 한다.

아래에서는 이 두 측면에서의 조직형태를 논의함으로써 □완전통합방안□을 좀 더 구체화시켜 보기로 한다.

3.1.1. 4대보험 관장 기구의 신설 : 가칭 □사회보험관리공단□ 신설

○ □사회보험관리공단□의 조직 및 업무

4대 사회보험을 관리운영하는 중앙기구의 □완전통합방안□은 국민연금관리공단, 국민의료보험관리공단, 근로복지공단, 그리고 지방노동청에서 수행하는 고용보험 관련 업무를 가칭 □사회보험관리공단□으로 흡수 통합하여 일원화된 행정기구를 만드는 것이다.  우선 □사회보험관리공단□에서 4대 사회보험의 통합적 업무 수행이 가능한 조직과 각 조직의 주요 업무 관장 영역을 살펴보면 다음과 같다(<그림 3> 참조).

첫째, 사회보험관리공단 전체의 기획, 예산, 회계, 인사 등의 총무 업무등은 4대 사회보험 모두에게 공통된 업무이므로 □기획조정실□에서 관장하도록 한다.

둘째, 4대 사회보험 피보험자의 자격취득 및 상실 등의 관리, 보험료부과·징수, 납부 등의 관련 업무 역시 동일한 피보험자와 사업장을 대상으로 하고 있으며 4대 보험에 공통된 업무이므로 □적용징수실□에서 관장하도록 한다.

셋째, 4대 사회보험의 전산업무 역시 통합전산망과 동일한 프로그램을 이용할 경우 효율성을 크게 증진시킬 수 있으므로 □전산관리실□에서 해당 업무를 관장하도록 한다.

넷째, 4대 사회보험기금의 운용은 보험별 분리계정을 원칙으로 하되, 여유자금의 투자, 기금운용 절차, 기금운용 평가 등의 공통업무를 □기금운용실□에서 관리하도록 한다.

다섯째, 근로복지공단에 속해 있는 산재의료관리원 등 병원과 재활훈련원, 그리고 국민의료보험의 직영병원, 국민연금의 휴양시설 등 각종 복지시설을 □시설관리실□에서 총괄적으로 관리한다.

여섯째, 근로복지공단의 업무 중 복권 발행·판매업무, 산재자녀 장학사업, 대부사업 등의 산재 및 근로자복지 관련업무를 □복지사업실□에서 관장한다.

일곱째, 4대 사회보험의 급여 자격 심사, 실업급여 지급 등의 업무는 고유성과 전문성이 어느 정도 필요한 부분이므로 위험별 보험구조를 반영하여 □고용보험실□, □산재보험실□, □의료보험실□, □국민연금실□에서 관장하도록 한다. 산재보험 및 의료보험의 요양기관 관리는 해당 보험실에서 담당한다.

여덟째, 고용보험 관련 업무 중 직업훈련, 직업상담·지도, 직업능력개발사업 등의 관련 업무를 □고용정책실□에서 관장한다.

아홉째, 4대 사회보험의 재정 현황, 재정 전망 등의 업무와 각종 통계 수집, 분류, 발간 업무는 □재정통계실□에서 관장한다.

열째, 의료보험과 산재보험의 진료비심사업무를 일원화하여 □진료비심사기구□에서 관장한다.  진료비심사기구는 국민건강보험법에서 독립된 기구로 설정되어 있으므로 사회보험관리공단과는 별도의 독립된 조직으로 존재할 수 있으며, 산재보험 진료비 심사업무를 위탁 수행할 수 있다.

지금까지 논의한 □사회보험관리공단□의 조직구조 및 주요 업무 분장을 정리하면 <그림 2>와 같다.

< 그림 2 > □사회보험관리공단□의 조직기구표
	이사회											사회보험관리공단 이사장
		재정통계실																				진료비심사기구
기획 조정실			적용 징수실			고용 보험실			고용정책실			산재 보험실			의료 보험실			국민 연금실			전산 관리실			기금 운용실			시설 관리실					복지 사업실
기획 인사 회계 예산			자격 관리, 부과 징수			급여 심사, 지급			직업훈련, 능력개발			급여 심사, 지급,			급여 심사, 지급			급여 심사,지급			전산 조정,운영			기금 투자, 관리			병원 관리, 복지시설관리					복권관리 장학사업 대부사업

3.1.2. 하부의 통합 조직 설치 : 가칭 □사회보험사무소□의 신설

○ □사회보험사무소□의 기능

사회보험관리공단의 지역조직은 가칭 □사회보험사무소□로 하되, 4대 사회보험의 기존 업무를 통합적으로 수행하는 형태가 되어야 한다.  사회보험사무소는 적어도 시군구 단위에 1개소씩 설치하는 것을 원칙으로 하되, 도시 농촌 등 지역적 특성에 따라 변형된 형태의 조직이 가능하며, 지역적으로 포괄하는 범위가 넓은 경우 출장소 같은 형태의 말단 조직을 읍면동 사무소에 병렬적으로 설치하는 것을 검토할 수 있다.

시군구 단위에 설치될 사회보험사무소는 4대 사회보험의 공통된 업무로서 가입자 혹은 사업장의 보험적용과 자격관리를 담당하는 업무와 보험료 부과 징수를 담당하는 업무, 그리고 보험급여 수급자격 심사와 지급 업무가 공통적으로 적용된다.  사실상 지역에 설치될 사회보험사무소의 대부분의 업무는 자격관리와 급여 심사·지급업무에 집중되어 있으므로 가입자 관리 적용 및 급여관련 업무는 2개 정도의 과로 분리시키는 것이 타당한 것으로 생각된다. 공통된 업무 외에 보험별로 고유업무가 있는데, 장애등급 판정이나, 의료보호 업무, 그리고 산재근로자 및 자녀의 복지사업, 그리고 요양기관관리 등이 있다.  고용보험에서 구인, 구직 및 직업알선, 직업훈련 및 직업안정사업 등 직업안정과 관련된 사업은 보험적 요소와는 어느 정도 거리가 있으므로 사회보험사무소 내에 별도의 조직으로 분리시키는 것이 타당하다.

○ □사회보험사무소□의 조직와 업무

이러한 고유업무와 공통업무를 종합적으로 고려하여 사회보험사무소의 이념형적 조직형태와 각 하부조직의 주요 업무 분장을 구상해 보면 <그림 3>과 같이 6개과, 2개센타 그리고 지역본부에 해당되는 지사에 설치될 전산지원센타 등으로 분류하여 볼 수 있다.

< 그림 3 > 사회보험사무소의 조직 기구표
															사회보험사무소
																												전산지원센타
총무과					관리1과					관리2과					급여1과					급여2과					복지과					고용안정센타					민원센타

앞에서 언급한 것처럼 <그림 3>의 조직구성은 도시와 농촌의 특성, 그리고 지역의 포괄범위에 따라 부서가 축소될 수 있으며,  주요 지역에 □취업센타□같은 출장소 형태를 설치할 수 있다.  <그림 3>에서 제시된 □사회보험사무소□ 각 과 및 하부조직의 주요 업무분장은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 총무과 : 총무, 예산, 서무 등 지사조직 전체 행정 업무

둘째, 관리1과 : 사업장 보험 적용, 근로자의 자격관리, 보험료 부과 징수

셋째, 관리2과 : 자영자의 적용 및 자격관리, 보험료 부과·징수

넷째, 급여1과 : 보험 급여 지급, 수급자격 심사

다섯째, 급여2과 : 산재심사, 장애 판정, 건강진단업무, 의료보호

여섯째, 복지과 : 근로복지업무, 요양기관, 복지시설관리

일곱째, 고용안정센타 : 직업알선·상담, 직업훈련, 직업능력사업

여덟째, 민원센타 : 각종 민원업무 처리

아홉째, 전산지원센타 : 전산망관리, 타 전산망 연계(지역본부에 해당되는 지사에 설치)

3.2. □完全統合方案□의 長短點.

지금까지 검토한 4대 사회보험의 □완전통합방안□은 여러 가지 기대효과 예상되는 반면 통합의 이행과정 및 통합조직에서 예상치 못한 단점이 나타날 수도 있는데 그 장단점을 정리해 보면 다음과 같다.

3.2.1. 완전통합방안의 장점

○ 4대보험의 사회보장적 기능 제고

먼저 장점으로는 4대 사회보험을 종합적으로 관리하는 틀을 제시해 줌으로써 4대 사회보험의 사회보장적 기능을 제고시킬 수 있다. 예를 들어 4대 보험의 사각지대에 있는 영세사업장 근로자나 소규모 자영업자를 사회보장의 틀로 편입시키는데 기존의 보험별 구조나 2;2 통합방안보다 휠씬 유리한 효과가 기대된다. 따라서 전국민 사회보험을 조기에 달성하는데 상당히 유리한 도구가 될 수 있다.

) 김연명, 앞의 글 참조

○ 가입자의 접근성 제고 및 민원 경감

□완전통합방안□은 4대 사회보험의 공간적 집합을 의미하기 때문에 가입자의 사회보험의 접근성을 크게 제고시킬 것이며, 민원 처리 능력의 향상도 예견된다. 또한 보험별로 흩어져 있는 기업의 사회보험관련 행정업무의 부담을 상당부분 감소시키는 효과도 기대할 수 있다.

○ 보험료 부담의 형평성 제고

□완전통합방안□은 4대 보험별로 개별적으로 부과되던 보험료 부과 체계를 근본적으로 재검토하는 계기를 마련해 줌으로서 부담의 형평성을 제고시킬 수 있다.  이는 자영자와 근로자간에 부담의 형평성 제고, 그리고 자영자간의 형평성제고(국민연금과 의료보험) 등 다양한 형태로 나타날 수 있다.

○ 관리운영비 감소

중복된 업무 및 기능을 통합관리함으로써 관리운영비를 감소시키고, 그만큼 보험급여 확대에 유리하게 작용할 수 있다.  물론 관리운영비의 절감은 현재 한국 사회보험이 확대기에 있다는 점을 고려한다면, 개별 사회보험의 독자적 확대가 가져올 수 있는 미래 비용의 낭비를 줄일 수 있다는 점도 고려하여야 한다.

○ 보험료 부담의 적정성 및 재정의 건전성 유지

4대 사회보험의 재정을 통합관리함으로써 개인의 종합적인 보험료 부담의 적정성, 장기적인 보험재정의 건전성 유지 등 4대 사회보험의 재정상태를 종합적으로 관리할 수 있는 틀을 마련해줄 수 있다.

3.2.2. 완전통합방안의 단점

□완전통합방안□의 이러한 예상되는 장점에도 불구하고 통합 이행 비용 및 이행 이후의 조직운영에 있어서 단점도 예상된다.

○ 중앙부처의 통합상의 난점

가장 기본적인 문제로 □완전통합방안□은 중앙행정기구인 복지부와 노동부로 양분된 정책기능과 감독기능의 통합이 전제되어야 효과가 극대화되기 때문에 이행과정에서 상당한 논란이 예상된다.  물론 복지부와 노동부의 완전통합 혹은 양대 부처에서 사회보험관련 업무를 분리시켜 가칭 □사회보장부□로 독립시키는 방안도 검토될 수 있으나 어떤 경우든 중앙부처의 행정기구 개편이 선행되어야 하는 부담감이 있다.

○ 거대 관료조직의 대두 가능성

둘째, 4대 사회보험이 □사회보험관리공단□으로 일원화될 경우 총 직원수가 2만여명을 상회하며, 연간 예산이 수십조원에 이르는 거대 조직이 탄생함으로써 규모의 경제 혹은 관료주의 등의 병폐가 나타나 이를 제어할수 있는 다양한 메커니즘을 제대로 구축하지 않는 경우 효율적 운영의 장애가 나타날 수 있다.

○ 각 보험 고유업무의 원활한 처리 부담

□완전통합방안□은 4대 사회보험의 공통된 보험업무를 일원화시키는 것이 기본적 골격이기 때문에 각 보험의 고유업무를 어떻게 조직적으로 소화시킬 것인가에 대한 전망이 불확실하다. 특히 서비스업무가 많은 부분을 차지하는 고용보험 관련 업무에서는 통합의 장점이 기대만큼 나타나지 않을 가능성도 있다.

3.3. 그외의 통합관리 모형

위에서 본 완전통합모형과 대비되는 모형으로서 □2:2 통합모형□과 □일선조직 통합모형□이 있다. 그 각각의 내용과 장단점을 살펴 본다.

3.3.1. 2:2 통합모형

○ 통합모형의 핵심

♤ 현행 사회보험 관장조직을 부처별로 2 : 2 로 통합하되, 적용·징수는 4대보험을 통합관리

♤ 복지부는 국민연금-의료보험을 통합하여 가칭 □국민보험공단□에서 관리하고, 노동부는 고용-산재보험을 통합하여 가칭 □근로복지공단□에서 관리

○ 통합모형의 기구도

<그림 4> 2:2 통합모형의 조직
보건복지부																			노동부
국민보험공단 (가칭) □의료보험 □국민연금																			근로복지공단 (가칭) □산재보험 □고용보험
국민보험공단 지사																			근로복지공단 지사

자격관리·징수 위탁

□4대보험 자격관리, 부과·징수	□산재, 고용보험 급여관리

□연금, 의료보험 급여관리	□산재, 고용보험 재정(기금)관리

□연금, 의료보험 재정(기금)관리                   단, 회계상 분리

단, 회계상 분리

○ 2:2 통합모형의 근본적인 문제

이 방안은 부처별 관리체계를 고착시켜 기존의 분립된 형태의 사회보험이 갖는 문제점을 그대로 내포하고 있다. 가장 큰 문제는 각 제도에서 달리 접근하는 5인미만 영세사업장 근로자 및 일용근로자들에 대한 문제가 그대로 남게되며, 또한 급여간의 연계조정도 불완전하다. 예컨대 국민연금과 산재보험의 장해연금, 산재보험의 휴업급여와 국민연금의 노령연금, 고용보험의 실업급여와 국민연금의 조기노령연금간의 연계문제가 미해결된 채 남아있게 된다.

3.3.2. 일선조직 통합 모형

○ 모형의 핵심

♤ 기존 공단의 일선조직을 통폐합하여 社會保險事務所(가칭)를 설립하고, 여기서 징수업무 및 급여전달을 통합관리

♤ 기존 공단 본부는 □기금□으로 재편

♤ 공단 본부(□기금□)와 사회보험사무소 사이에 사회보험공단 설립

○ 모형의 기구도

<그림 5> 일선조직 통합모형의 조직
보건복지부									감독 기구				노동부
국민연금기금			건강보험기금					집행 기구				근로복지기금
□자격, 급여심사 □재정(기금) 관리.			□자격, 급여심사 □ 재정(기금) 관리.									□ 산재,고용보험 자격, 급여심사 □ 산재, 고용보험 재정(기금) 관리.
			사회보험공단
			적용·자격관리국, 보험료부과·징수국, 전산정보관리국, 통계조사국, 인력 및 조직관리국
사회보험사무소 (시, 군, 구)
적용징수과, 현금급여과, 요양급여과, 고용안정과, 서무과
□ 4대보험 자격관리, 부과·징수 □ 4대보험 급여관리

○ 일선조직통합안의 근본적인 문제점

이 모형은 제도별 기금과 통합 지역조직간 인사 및 전달체계가 명확하지 못하며, 관리감독의 책임이 명확하지 않은 것이 근본적인 문제이다. 또한 같은 이유로 중앙의 제도별 기금과 통합관리공단간에 업무연계가 효율적으로 이루어지지 않을 경우 one-stop-service 가 현실화되는 데에 장애요인이 발생하며, 고용보험의 취업서비스 및 실업급여업무가 다른 사회보험의 급여·서비스와 함께 사회보험사무소에서 제공되는 예는 없다는 것도 일반성이 없는 근거가 될 수 있다.

4. 4대 사회보험의 통합이 한국 사회 및 사회보장제도에 미치는 영향력은?

4.1. 현재의 고용감축 기조에 대한 대안

최근의 국민연금의 도시지역 확대, 그리고 고용보험의 5인미만 사업장 확대과정에서 보여주듯이 지금의 관리인력으로는 자영자 및 5인미만 사업장 및 일용직 노동자들의  보험업무를 효과적으로 관리하기에는 부족하다는 것이 여실히 드러나고 있다.  그리고 국민들의 불만사항이 수요자들에 대한 행정서비스를 강화하기 위해서는 현재의 인력만으로 충분치 않다는 점도 확인되었다. 이런 점을 고려한다면 4대 보험의 통합으로 인한 고용조정은 기존 인력의 감축이 아니라 최소한 보험관리 인력을 효율적으로 재배치한다는 개념으로 접근해야 한다. 4대보험 관리인력을 효율적으로 재배치한다면 독자적으로 4대보험이 발전되면서 신규로 채용할 인력 수천명에 대한 관리운영비를 줄일 수 있다.  이것은 4대보험 통합이 현재와 같은 경제위기 속에서 사회보험 종사자의 고용안정을 보장함으로써 실업자를 줄이는 동시에 4대보험의 효율적 관리와 전국민 확대를 가능케 하는 강력한 수단이 된다는 것이다.

즉, 4대 사회보험 통합으로 인한 고용조정 문제에 대한 사회내의 대응전략으로 통합의 장점을 적극적으로 인정하고 통합을 미시적 효율성의 측면으로 인식하는 시각을 비판하는 적극적이고 능동적인 자세가 필요하다.  사회보험 통합의 핵심은 고용조정이 아닌 사회보장의 확대와 체계화, 그리고 대국민서비스 강화에 있다는 점을 적극적으로 부각시키는 동시에 이러한 통합의 근본적인 목적을 달성하기 위해서는 고용조정이 아닌 고용인력의 효율적 재배치 내지 고용인력의 확대가 필요하다는 논리의 개발과 전파가 필요한 것이다.

4.2. 장기적인 사회안전망으로서의 사회보험제도 정비

우리나라에 1962년 산재보험이 도입된 이후 현재까지 약 40년이 흐르는 동안 각종 사회보험제도가 시차를 두고 도입되긴 하였으나 이들 제도가 주로 조합주의 또는 clientalism에 의거하여 비체계적으로 도입된 관계로 적절한 기능을 수행하기에 커다란 한계를 지니고 있었다.

따라서 차제에 4대사회보험 통합을 지렛대로 하여 각 보험제도간 형평이 맞지 않는 것과 각 사회보험내에 존재하는 왜곡의 일단을 극복할 수 있다면 향후 사회보험제도의 균형적인 발전은 물론 궁극적으로 한국민들에게 가장 탄탄한 사회안전망을 제공하는 것이 될 것이므로, 사회적 위기를 통해 사회 제분야에 대한 대대적인 점검과 개혁이 논해지는 바로 이 시점에서 4대 사회보험의 통합은 반드시 본격화되어야 할 것이다. 이것이 실현될 때 한국사회보장제도에는 큰 획이 그어지는 것이라 평가하여도 결코 과장은 아니며 그만큼 국민의 삶은 사회로부터 보장받는 것이다.

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