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참여연대 공동대표:김중배□김창국□박상증 110-240 서울시 종로구 안국동 175 - 3 안국빌딩신관 3층 전화 : 723-5300  / 팩스 : 723-5055

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수 신	각 언론사 사회부
발 신	참여연대 사회복지특별위원회(정책실 위원장:백종만 담당 :이영옥간사 :723-5056 )
제 목	□사회보장발전 5개년계획(안) 평가□ 토론회 보도협조요청
날 짜	1998. 8. 21. (총 7쪽)

보   도   자   료

□사회보장발전 5개년계획(안) 평가 □정책토론회

······································

1. 참여연대 사회복지특별위원회(위원장:白鍾萬)는 8월 21일 오전 10시 참여연대 2층강당에서 □사회보장발전 5개년계획(안) 평가□에 관한 정책토론회를 개최하였다.

2. 최근 정부는 향후 5년간의 사회보장 발전계획에 관한 기본안을 마련하였다. 이번 □사회보장발전5개년계획(안)□은 사회보장기본법의 규정에 의해 최초로 만들어진 국가차원의 복지발전의 청사진이자, IMF시대 사회적 안전망 구축의 기본뼈대가 되기에 상당히 중요한 의미를 갖는다.

3. 이런 의미에서 사회보장발전 5개년계획(안)은 노동·시민사회의 견해를 충분히 반영하고, 향후 5년동안의 국민들의 복지수요에 대한 전망을 토대로 해야 2003년까지 우리나라 사회보장의 새지평을 여는데 기여할 수 있다. 따라서 이번 정책토론회는 사회보장발전 5개년계획(안)에 대한 노동·시민사회의 의견을 종합하고, 김대중정부가 추진해야 할 사회복지 개혁과제에 대한 폭넓은 논의를 하기 위해서 마련되었다.

4. 이번 토론회에서 주제발표를 한 조흥식교수(서울대 사회복지)와 백종만교수(전북대 사회복지)는 각각 정부의 사회보장발전 5개년계획(안)에 대한 평가와 국민의 정부가 사회복지개혁의 올바른 정립을 위해 추진해야 할 사회복지개혁의 방향과 과제를 총론부문과 각 사회복지부문별로 나누어 제시하였다.

5. 이번 토론회에서 조흥식교수는 정부의 기본안이 기존 보고서보다 진일보했지만,  □균형적 복지국가□라는 복지이념을 설정하여 여전히 복지를 경제의 종속변수로 보는 □생산적 복지□를 추구하고 있음을 지적하였다.  중장기적인 복지발전의 기본이념으로서  □성장과 복지의 조화□라는 방향을 제시하는 것은 복지후진국에서는 오히려 복지를 억제하는 기능을 할 수 있다고 지적하였다. 따라서 이러한 방향설정이 대량실업사회에 진입하여 국가복지의 확대, 공공부문의 사회안전망구축이 시급한 우리나라에는  적합하지 않다고 제기하였다. 또한 사안별 추진계획의 우선순위가 일목요연하게 정리되지 않았으며, 각 사안별 구체적 전략과 추가재정계획이 결여되어 현실성이 떨어진다고 지적하였다.

6. 또한 이날 토론회에서 백종만교수(참여연대 사회복지위원장)는 고성장-저실업사회에서 짜여진 우리나라 사회보장제도는 저성장-고실업사회에서 전반적으로 개혁되어져야 하며 무엇보다도 국가복지의 확대, 사회안전망구축이 시급함을 제기하였다. 그리고 구조조정과정에서 정리해고가 확대되는 상황에서 실직자들에 대한 기본적인 기초생활보장대책을 마련하지 않고서는 경제구조조정 역시 성공하기 어렵다고 언급하였다.

7.  토론회의 주제발표자인 백종만교수는 김대중정부가 임기 중에 추진해야 할 사회복지개혁의 기본 방향과 과제를 □신자유주의적 사회복지체계의 극복을 통한 국민복지 기본선의 확보□로 정하고 이를 위한 개혁과제로서 ▲ 4대 사회보험의 전국민확대  및 공공부조의 확대 ▲ 노인, 아동, 장애인, 여성복지부문을 포함한 사회복지서비스 분야의 강화 ▲ 사회복지예산확대, 행정체계개편, 사회복지제도 운영에의 시민참여강화 등 사회복지제도 기반확립 등 크게 세가지를 제시하였다.

8. 김용익교수(서울의대 의료관리/참여연대 집행위원)의 사회로 진행된 이번 토론회에 민주노총 허영구부위원장, 한국노총 노진귀정책본부장, 한국사회복지사협회 김융일회장, 한국사회복지학회 김성이수석부위원장, 장애우권익문제연구소 김정렬소장, 한국노인의 전화 서혜경상임이사, 여성단체연합 남인순사무처장, 한림대의대 사회의학 김선민교수가 지정토론자로 참석하여 열띤 토론을 벌였다. 끝.

◑ 별첨자료 : 발표문 요약 1부

<발표문요약>

사회보장발전 5개년 계획(안)에 대한 평가

조흥식(서울대 사회복지학과 교수, 참여연대 집행위원)

1. 총평

□ 우리나라 사회보장제도의 현 위치에 대한 진단과 향후 5년간의 복지수요에 대한 전망을 토대로 새로운 사회보장정책을 모색하여 2003년 우리 나라 사회보장의 모습을 담은 사회보장 5개년 발전계획(안)의 전체 틀은 짜임새있게 갖추어져 있다. 그리고 향후 5개년동안의 사업분야와 추진년도를 명확히 제시한 것과, 사회안전망 확충방안에 대해 정리해 놓은 것도 기존의 보고서보다 충실을 기했다는 점에서 진일보하다.

□그러나 중요한 복지이념을 보면, 성장과 복지의 조화라는 구태의연한 복지이념을 □균형적 복지국가□라는 이상한 용어를 사용하여 경제와 복지를 대등한 위치인 것처럼 하고 있지만, 세부적인 정책과제별 추진계획의 내용을 보면 복지를 경제의 종속변수로 보면서 생산적 복지를 추구하고 있음을 알 수 있다. 그 뿐만 아니라 세부적인 정책과제별 사업내용을 보면, 각 사업에 대한 구체적인 재원조달 방안과 정부부처간 협의과정에 대한 언급이 잘 나타나 있지 않아 선언적이다. 즉 사회안전망 확충을 부르짖으면서 사회복지재정 확대에 대한 구체적 대안과 계획을 제시하지 못하고 있는 것은 현재의 경제위기상황에서 사회복지예산 확충은 자칫 공염불로 그칠 우려가 크다.

□결론적으로 본 보고서는 총론적으로는 잘 되어 있으나 각론적으로 볼 때 성실성과 충분성이 부족하다. 우선 사안별 추진계획이 우선 순위를 정해 일목요연하게 정리되어 있지 않고, 각 사안별 구체적인 전략이 결여되어 있기 때문이다. 특히 제도개선에 소요되는 추가재정이 얼마인지가 잘 나타나지 않고 있기 때문에 현실성이 떨어진다.

2. 부문별 평가

1) 사회보장발전의 이념적 목표( □균형적 복지국가□ )에 대하여

□첫째, □균형적 복지국가의 달성□이란 이념적 목표는 현 단계 우리 나라 사회보장의 목표로서 부적합하다. 또한 균형적 복지국가의 개념이 확실치 않고, 국제적으로 쓰이는 용어도 아니며, 오히려 국가의 책임을 회피하는 듯한 인상을 줌으로써 전체적인 기조와 어울리지 않는다.

□둘째, □성장과 복지□의 조화라는 용어는 복지가 발달되지 않은 복지후진국에서는 교묘하게 복지를 억제하는 기능을 할 수 있기 때문에 대량실업이 만연하여 공공부문의 사회안전망 구축이 절실한 우리의 현시점에서는 전혀 어울리지 않다.

□셋째, '생산적 복지이념의 추구' 라는 기조도 위와 같은 맥락에서 볼 때 우리나라 실정에 맞지 않는다. 사실 우리 나라의 사회보장제도 중에서 근로능력이 있고, 일하지 않는 사람에게 □공짜□로 주는 사회보장 급여는 하나도 없다. 실업급여도 일할 의사가 있으면 지급하지 않으며, 생활보호도 근로능력이 있으면 원천적으로 제외되고 있고, □상병수당□은 아예 의료보험급여에서 제외되어 있는 형편이다.

□넷째, 세계적 보편성과 한국적 특수성의 조화라는 부분도 전체적인 기조와 어울리지 않는다. 과연 복지와 관련하여 한국적 특수성의 모색이 의미 있는 것인지 생각해 볼 필요가 있다. 유일하게 언급하자면 가족의 복지기능이 살아 있으며 이것을 어떻게 한국의 공적복지체계와 연결시킬 것인가 하는 점인데, 공공복지제도와 가족의 복지기능을 연계시키는 프로그램은 제시되어 있지 않다.

2) 우리 나라의 사회보장비 지출 규모에 관하여

□첫째, 사회보장비 지출규모는 사회보장의 수준을 측정하는 지표로 많이 사용되기 때문에 중요한 의미를 갖는다. 그런데 보고서에는 우리 나라의 사회보장비 지출이 96년의 경우 GDP 대비 5.3%로 나와 있는데(p.4의 표1) 산출근거가 무엇인가? OECD 기준을 적용한 것으로 보이는데 산출의 근거가 밝혀져야 한다.

□둘째, 지출규모 못지 않게 수입구조도 밝혀야 한다. 정부와 개인, 그리고 기업의 사회보장비 수입의 분담비율이 밝혀져야 GDP 5.3%의 내용적 의미가 있다.

3) 사회보험 부분에 대하여

□첫째, 4대 사회보험에 관한 부분은 기존의 개별 사회보험제도의 발전방향을 모아 둔 □짜깁기□에 지나지 않는다. 4대 사회보험의 종합적 개혁방안이라는 측면에서 별다른 개혁방안이 나오지 않고 각 부처에서 추진하고자 하는 것을 모아 둔 것에 불과하며, 총론적인 개혁 프로그램이 없다. 따라서 좀더 범정부적이고 종합적이고 일관된 대책이 필요하다.

□둘째, 사회보험운영에의 가입자 참여는 당연한 권리이며, 사회보험기금의 낭비와 정치적 이용, 그리고 비효율적 운영을 제어할 수 있는 효율화 촉진 메커니즘이 될 수 있다. 따라서 각종 위원회의 가입자 참여 활성화와, 관리공단 등 행정기구에의 가입자 참여 감시메커니즘을 구축하는 방안이 구체화되어 제시되어야 한다.

□셋째, 사회보험제도에 있어 가장 기초적이고 중요한 부분 중의 하나가 사회보험기금에 대한 가입자 통제와 재정운영방식에 대한 개선방안이다. 보고서에 이 부분이 빠져 있는데 기금운용에 대한 가입자 참여방안에 대해 구체적인 안을 제시하여야 한다.

재정운영에 관해서도 산재보험에서 수정부과방식으로 전환한다는 원칙만 제시되어 있을 뿐 나머지 보험제도에 대해서는 별 언급이 없다. 최소한 재정운영방식의 개선방안은 나와야 하며, 기금운용의 민주화와 재정운영방식의 개선에 대하여 사회보장법 혹은 각 개별법에 기금운용에 대한 가입자 참여를 강화하는 법적·제도적 장치를 마련하여야 한다.

□넷째, 4대 사회보험통합은 보험체계의 효율화라는 측면에서 중요하다. 그러나 효율화 논리 못지 않게 중요한 것은 4대 보험 통합으로 각 제도별로 적용되고 있는 보험급여체계와 적용범위를 정비할 수 있다는 것이다. 그러나 4대 보험통합을 접근하는 시각이 효율화라는 논리에만 집중되어 있고, 보험통합을 통해 보험급여를 어떻게 확대하고, 5인 미만 사업장근로자나 일용, 건설직 근로자를 어떻게 4대보험이 종합적으로 관리할 것인가에 대한 시각이 없다.

그리고 더 중요한 것은 4대보험 통합에서 파생되는 근로자의 고용보장문제이다.  4대 보험을 통합함으로써 생기는 잉여인력은 자영자나 불완전고용층의 자격관리나 보험료 징수에 투입함으로써 고용유지와 보험체계의 효율화를 달성할 수 있는 일석이조의 효과가 있다.

그러나 보고서에 나타난 바에 따르면 행정관리기구를 일원화할 것인지 아니면 기존의 분립된 행정체계를 그대로 둔 채 보험료부과기준이나 보험관리단위 등을 통일하여 연계만을 강화할 것인지 명확한 원칙이 없다.

□다섯째, 보험급여 부문에서 국제적으로 인정되는 사회보장급여인 의료보험의 상병수당, 출산수당, 아동수당 등 세가지에 대한 언급이 없다.

한편, 보험급여의 적정화와 관련하여 ILO에 수준에 못 미치는 국민연금의 장애급여와 유족급여의 수준이 현실화되어야 하는데 이것도 전혀 언급이 없다.

□여섯째, 수백만명에 이르는 임시직, 계약직근로자와 5인 미만 사업장 근로자, 건설·일용직근로자 대부분 사회보험 적용대상에서 제외되어 있는데, 이러한 불완전 고용층을 어떻게 사회보험내로 편입시키고, 자격관리를 어떤 식으로 할 것인지가 보고서에는 전혀 나타나 있지 않다. 최소한 불완전고용층을 적용하기 위해 4대 사회보험의 관리체계를 어떻게 구축할 것인지에 대한 구체적인 안이 제시되어야 한다.

□일곱째, 사회보험의 정보공개와 서비스 증진에 대한 대책이 필요하나 이번 5개년 계획에서도 이 부분이 철저히 제외되어 있다. 따라서 사회보장기본법에 사회보장제도의 정보공개 및 대국민 정보공개서비스, 정보공개 청구권 등의 내용을 규정하는 조항을 신설하고, 개별 법률에 관련 규정을 신설하여야 한다.

□여덟째, 이번 안에는 사회보험을 보충하는 의미로서 민영보험의 도입을 지원한다는 정책방향이 있는데,  우리 나라 사회보장의 발전단계가 지금 정부가 민영보험을 육성할 정도로 성숙되어 있지않기 때문에 최소한의 안전망 구축이라는 차원에서 사회보장의 인프라를 구축해야 하는 것이 훨씬 중요하다. 따라서 정부는 민간보험 유도에 신경 쓰기보다는 기존의 사회보험의 급여확대에 더 신경을 써야 한다.

그리고 기업연금의 경우, 현재와 같이 노동시장의 유연성이 강조되고 있는 상황에서는 근로자들이 가입하고 있는 기업연금의 계정이 이직을 하는 경우에도 유지될 수 있도록 하는 방안이 강구되어야 한다.

이외에 자영자에 대한 개인연금에 있어서도 현재 퇴직금제도의 적용대상이 아닌 5인 미만 사업장 근로자들까지 포함하는 제도가 도입되어야 할 필요성이 있다.

□아홉째, 한국의 사회보장제도를 확대, 정비할 수 있는 계기의 하나로서 사회보장에 대한 국제적 기준으로 널리 원용되는 ILO의 102호 조약(사회보장의 최저기준에 관한 조약) 등 사회보장조약을 향후 5년내에 비준할 것을 제안한다.  그리고 4대 사회보험제도의 급여 종류, 적용범위, 급여수준, 자격조건 등을 ILO의 각종 사회보장 관련 조약 수준으로 맞출 것을 요구한다. .

4) 국민기초생활의 보장 부분에 대하여

□첫째, 생활보호대상자수와 관련해 볼 때, 현재 사회안전망 사각지대에 놓인 한계계층으로 실업자 100만명 정도로 추산되며 향후 더 늘어날 전망인데, 보고서에 있는 □99년 4.6%, 215만명은 너무 적은 수다. □99년은 적어도 현재의 148만명 + 100만명 = 248만명은 되어야 할 것이다.

□둘째, 생활보호대상자에 제공되는 주거보호수준은 최소한 총생계비에 대한 임대료의 비율을 기준으로 30-35% 정도로 책정해야 한다. 따라서 가족수와 지역에 따른 최저주거기준을 적용시켜 각 지역의 임대료 및 주거 상황에 맞는 주거보호가 이루어져야 하며, 금융보조도 필요하다.

□셋째, 일시적 긴급보호제도로 제공되는 일인당 월 6만원 정도의 식품비는 나이에 따라 달라야 한다.

□넷째, 보고서에는 자활보호대상자에 대한 생계보호를 실시할 계획이 없다는 것을 알 수 있다. 그러나 자활보호대상자에 대한 생계보호는 반드시 실시되어야 한다. 그 이유는 무엇보다도, 자활보호대상자가 단지 노동능력이 있다는 이유로 생계보호를 실시하지 않는 것은, 근로의 의사와 능력만 있으면 노동시장에 진입할 수 있었던 고성장·저실업의 시기에 타당한 것이지, 현재와 같이 저성장·고실업의 경제상황에서는 설득력이 없다. 특히 일용직 근로자의 근로일수가 격감하는 현실에서 이들에게 아무런 공적 생계보호가 없다는 것은 너무도 부당한 인권의 문제이다. 그리고 자활보호대상자가 생계보호를 못받게 되면, 사회안전망의 의미가 퇴색된다.

□다섯째, 생활보호대상자 선정을 위한 재산기준을 가구규모에 따라 차등화하고, 거택 및 자활보호대상자 선정기준을 단일화(□99)한다고 하는데, 저소득층 대부분이 전세금이 전재산인 경우가 많으므로 재산기준 또한 지역별 저소득층의 실제 재산상태를 반영하여 차별적으로 적용하여야 할 것이다.

□여섯째, 현행 생활보호법 제7조에 의하여 실시되고 있는 보호의 종류에 결혼보호가 추가되어야 한다. 즉 혼례보호제도를 신설하고 혼례 시에 비용을 절감할 수 있는 공공시설의 설치, 혼례보조비, 혼례 시의 주거마련 보조를 위한 금융보조 등의 제도가 추가되어야 한다.

5) 보편적·예방적 복지서비스의 확충에 대하여

□첫째, 가족과 지역사회에 대한 예방적 서비스가 무엇인지 구체적으로 나타나 있지 않다. 전체적으로 물질중심이 아닌 생명(인간)중심의 사회적 서비스에 대해 충분히 이해하지 못하고 있다.

□둘째, 전반적으로 복지서비스 강화에서 여전히 양적인 면에만 치중하고 있는데, 소비자(클라이언트) 입장에서 필요한 질적 측면의 개선방안이 제대로 나와있지 않다.

□셋째, 복지서비스와 관련하여 전문인의 역할이 매우 중요한데, 이들 전문인의 양성, 배출, 재교육 등에 대한 언급이 없으며, 전문인 자격제도와 연관지어 검토하고 있지 못하고 있다. 아울러 복지서비스를 전달하는 종사자에 대한 획기적인 처우개선에 대한 언급이 미흡하다.

□넷째, 자원봉사 협의체를 구성하여 수요와 공급을 조정한다고 하였는데 자원봉사자 또는 단체의 협의체가 수요 공급의 조정, 개발, 교육 등을 담당할 수는 없다.

6) 사회보장기반의 조성에 대하여

□첫째, 복지공동체에서 가족-이웃-지역사회-국가간의 책임분담의 문제가 불명확하다. 잘못하면 가족과 이웃에 책임을 전가할 수 있다.

□둘째, 복지자원의 다원화 계획에서 국가의 책임한계를 우선 명확하게 설정해야 한다. 즉, 민간에서 동원될 수 있는 자원은 잔여적 욕구를 충족시키는데 국한되어야 하며, 국민의 보편적 욕구를 충족시키는데 필요한 자원은 여전히 국가가 동원해야 할 것이다.

그리고 민간자원 동원에서 국가의 보조역할이 반드시 명시되어야 한다.

□셋째, 시민영역의 활성화를 위하여 현재 □기부금품모집규제법□은 폐지되거나, 상당한 정도로 완화되어야 한다. 이는 민간의 선의를 조직화하는데 매우 중요한 걸림돌이 되고 있으며, 국가와 시장의 역할이 점차 축소되고 있는 상황에서 시민영역의 활성화를 가로막는 제도적 장애물이 되고 있다.

□넷째, 일반국민과 사회복지종사자들이 사회보장 정책과정에 참여할 수 있는 제도적 장치 마련에 대한 언급이 없다. 우리 나라 사회보장정책 운용에서 중요한 것이 관리운영의 민주화와 수급권자 참여구조의 확대화이다. 새로운 제도의 도입 및 사회보장 운영과정에 국민의 의사반영과 사회복지종사자들의 의견수렴과정에 대한 제도적 장치의 구축방안이 강구되어야 할 것이다.