국민연금 개혁에 대한 참여연대의 변

이 문서는 최근 국민연금 문제와 관련하여 전화를 통해 문의하거나 혹은 통신을 통해 참여연대에 제기한 질문에 대해 입장을 정리한 글입니다.  한편으로는 정부를 질타하는 많은 문의나 항의들에 공감하면서도 다른 한편으로는 98년 말에 개정된 국민연금법의 내용이 잘 알려지지 않아 생긴 오해에서 비롯된 문의도 상당히 많은 것도 사실입니다.  이 책자에는 국민연금의 쟁점에 대해 그 동안 참여연대가 가져던 생각과 입장, 그리고 국민연금 개혁에 어떤 식으로 접근해 들어갔는지에 대한 배경을 정리해 놓았습니다. 국민연금에 대한 저희들의 생각이 전적으로 옳다고 자만하지는 않습니다. 다만 국민연금이 국민을 위한 사회보장제도로 발전하는데 유익한 토론 자료가 되기를 희망합니다.  여기서 다루지 못한 쟁점에 대해 궁금하신 분은 참여연대 사회복지위원회에서 매달 발행하는 「복지동향」(나남출판사)을 참고하시기 바랍니다.  국민연금에 관한 최근 소식이 많이 담겨있습니다.

1998. 2. 12

참여연대 사회복지위원회

<   목   차   >

1. 국민연금 감시운동과 개혁 운동의 배경	1

2. 국민연금기금운용과 기금 손실 문제	2

3. 국민연금제도 운영에의 국민 참여 문제	5

4. 국민연금 정보 공개와 대민 서비스 강화 문제	6

5. 국민연금 의무가입 문제	7

6. 보험료 부과 체계 문제	9

7. 도시지역 연금 확대 문제	10

8. 맺는 말	12

1. 국민연금 감시 운동과 개혁 운동의 배경

최근 국민연금의 도시지역 확대 과정에서 나타난 여러 가지 문제에 대해 전화나 통신을 통해 참여연대에 의견을 전달해 준 여러분께 먼저 감사의 말씀을 전합니다.  참여연대는 1994년 창립당시부터 국민연금제도의 운영에 국민의 민주적 목소리가 반영되어야 한다는 점을 절실히 느끼면서 잘못된 제도를 바로잡기 위해 수많은 노력을 기울여 왔습니다. 아마 95년에 국민연금기금 문제로 참여연대가 정부를 상대로 헌법소원을 냈던 것을 기억하시는 분들은 나름대로 저희 단체가 국민연금제도의 올바른 운영을 위해 상당히 노력해 왔음을 알고 계실 것으로 생각됩니다.  그러나 최근에 도시지역주민에게 보험료가 부과되면서 나타난 국민들의 분노와 걱정을 보면서 그 동안 참여연대에서 기울인 노력들이 국민의 입장을 대변하는데 역부족이 아니었나 하는 생각을 마음깊이 되새기고 있습니다.

먼저 참여연대에서 국민연금제도 개혁운동을 시작하게 된 배경에 대해 말씀드리는 것이 최근의 사태를 이해하고 합리적 대안을 모색하는데 도움이 될 것 같습니다.  국민연금은 가입자들이 젊었을 때 보험료를 내고 20년 내지 30년이 지난 60세 혹은 65세가 되어야 연금을 받기 때문에 엄청난 규모의 돈, 즉 연금기금이 모이게 됩니다. 대략적으로 추정해보면 2020년경에 약 5백조원의 기금이 쌓이게 됩니다. 500조원은 95년 화폐가치로 계산된 것이기 때문에 95년 당시 우리 나라 정부예산 70조원의 7배가 넘는 엄청난 규모입니다.  극단적인 가정이기는 합니다만 만에 하나라도 500조원의 돈이 잘못 운영되어 막대한 기금손실이 이루어지게 되면 그 충격은 IMF 사태보다 훨씬 심각할 것입니다.  국가가 책임지는 연금이기 때문에 대한민국이 부도가 나지 않는 한 노인들에게 연금을 안 주지는 않겠지만 대규모 기금손실이 발생하면 연금액이 대폭 깎여 껌값 정도의 연금이 될 것입니다.  아니면 우리의 후세대들이 노인들의 연금을 지급하기 위해 막대한 세금을 부담해야 하는 사태가 발생할 것입니다.  어떤 경우든 국민연금기금 운용이 잘못되면 큰 사회적, 경제적 혼란이 발생하게될 것은 누가 보아도 뻔한 것입니다.

이런 이유로 국민연금기금을 국민의 눈으로 감시하는 것이 우리 나라의 장래를 위해 절실히 필요하다는 공감대가 참여연대 내에서 형성되었고, 95년부터 □사회복지위원회□를 중심으로 본격적인 국민연금제도 감시 활동을 시작하게 되었습니다.  95년 당시에 참여연대에서 국민연금 감시와 개혁운동을 시작할 때 주목한 것은 두 가지 문제이었습니다.  첫째는 국민연금기금 운용이 잘못되고 있다는 점이며, 둘째는 국민연금제도가 국민들의 의사를 무시한 채 비민주적으로 운영되고 있다는 점이었습니다.  이러한 두 가지 문제 중 저희는 국민연금기금운용의 민주성과 투명성, 그리고 국민연금제도 운영에 가입자 참여를 확보하는 것이 국민연금을 장기적인 관점에서 근본적으로 개혁하는 토대가 될 수 있다고 생각했고 이 두 가지 문제를 중심으로 운동을 전개하였습니다.

2. 국민연금기금운용과 기금 손실 문제

많은 분들이 비난의 화살을 퍼붓고 있는 국민연금기금운용 문제에 대해 말씀드리겠습니다.  □국민연금기금을 국가가 싼 이자로 강제로 빌려쓴다□, □기금이 고갈된다□ 이런 말씀을 많이 들어보셨을 것입니다. 참여연대에서도 지난 수년간 이 문제에 대해 집중적으로 문제제기를 해왔습니다.  먼저 그 동안의 기금운용의 문제가 무엇이고, 최근에는 기금운용방식이 어떻게 바뀌었는지 말씀드리겠습니다.  수십조원에 달하는 국민연금기금을 어떻게 운용할 것인지에 대한 결정권은 법적으로 □국민연금기금운용위원회□에 있습니다.  다시 말씀드리면 기금운용위원회에서 돈을 정부에 빌려줄 지, 금융시장에 투자할 지에 대한 결정을 할 수 있습니다.  그런데 1994년에 당시 재정경제원에서는 □공공자금관리기금법□이란 법률을 만들어 각종 기금의 여유자금을 강제로 정부가 인수해 갈 수 있도록 했습니다. 흔히 줄여서 □공자법□이라고 불리는 이 법으로 인해 사실상 국민연금기금을 정부가 마음대로 갖다 쓸 수 있게 만든 것이었고, □국민연금기금운용위원회□는 아무런 권한이 없는 허수아비로 위원회로 전락되고 말았습니다.  □공자법□은 각 부처가 쌈짓돈처럼 쓰고 있는 각종 기금을 효율적으로 운용하게 하는 긍정적인 측면이 있습니다.  그러나 국민연금기금 같은 사회보장기금은 강제인수 방식이 아닌 국민과 정부와의 합의에 의해 결정되어야 한다는 것이 저희들의 생각이었고, 참여연대는 이 부분에 대해 다음과 같은 문제점을 주장했습니다.

첫째는 □공자법□에 의해 국가가 무한정으로 연금기금을 빌려쓸 경우, 나중에 상환불능 사태가 올 수도 있다는 점을 지적했습니다. 예를 들어 정부가 100조원을 빌려갔을 경우 10%이자를 지급해야 한다면 일년 이자만 해도 10조원이 되고, 나중에 원금까지 상환하려면 국가가 엄청난 무리를 해야하고, 극단적인 경우이긴 하지만 국가가 상환불능을 선언하지 않으리라는 보장이 없다고 저희는 생각했습니다.  그리고 □공자법□은 재정경제부 마음대로 연금기금을 갖다 쓸 수 있는 법적 장치이기 때문에 국민연금기금이 □정치적 필요성□에 따라 비정상적으로 운영될 수 있는 가능성도 충분히 있었습니다.  또한 국민연금기금은 다른 돈과 혼합되어 정부의 융자사업 재원으로 사용되기 때문에 연금기금이의 사용 내역이 정확히 밝혀지지 않고, 기금운용이 잘못될 경우 책임소재가 불분명해지는 문제점도 갖고 있었습니다.  그리고 연금기금을 정부가 차용하는 것은 국가가 빚을 진다는 것인데, 국가가 돈을 빌려 올 경우는 국회의 사전승인을 받도록 되어 있습니다. 그런데 국민연금기금은 국회의 사전동의 없이 □공자법□에 의해 정부가 자의적으로 돈을 차용할 수 있었습니다.

이런 문제점 때문에 참여연대를 비롯한 경실련, 민주노총, 한국노총 등에서는 □공자법□의 강제 차입 조항을 삭제하라고 주장을 해왔습니다.  참여연대에서 95년에 □공자법□ 위헌소송을 낸 것도 바로 이러한 배경이 있었습니다.  95년 이후 시민단체와 노동계의 지속적인 노력으로 98년 말에 □공자법□이 개정되어, 2002년부터는 국가가 강제적으로 연금기금차입하지 못하게 되었습니다.  앞으로 정부가 연금기금을 빌려가려면 □국민연금기금운용위원회□가 정한 이자율을 지급하고, 허가를 받아야만 합니다. 그리고 시민단체의 강력한 주장으로 98년 말에 개정된 국민연금법에는 연금기금을 정부가 차입할 경우는 무조건 국공채를 매입하는 형식으로 빌려가도록 규정을 만들었습니다.  국공채를 발행하여 연금기금을 빌려 가면 국회의 사전통제를 받아야 하고,  연금기금의 사용 내역이 분명히 밝혀지게 됩니다.  또한 대한민국이 망하지 않는 이상 확실하게 기금 상환을 받을 수 있으며, 정부는 상환능력을 초과하여 돈을 빌려가지 못하게 됩니다.  따라서 작년말의 □공자법□과 □국민연금법□의 개정을 통해 국민연금기금의 정치적 이용이나 불투명한 운용을 방지할 수 있는 여러 가지 통제장치가 만들어졌습니다.  물론 이 통제장치가 제대로 작동되는가를 감시하는 것은 여전히 국민과 시민사회단체의 몫으로 남아 있으며, 참여연대는 이 부분을 지속적으로 충실하게 감시해 나갈 것입니다.

두 번째로 국가가 싼 이자를 주면서 기금을 사용했기 때문에 기금이 고갈되었다는 주장이 있는데 이에 대해 말씀드리겠습니다.  연금기금 중에서 국가에 빌려주는 돈을 □공공부문 투자□라고 하고 은행에 정기예금을 들거나 주식 투자를 하는 경우를 □금융부문투자□라고 합니다.  1998말 기준으로 공공부문에 투자된 돈이 대략 25조원, 금융부문에 투자된 돈이 10조원을 상회하고 있습니다.  정부가 돈을 빌려갈 경우 이자를 지급해야 하는데 평균 이자율이 약 11%정도 됩니다. 그리고 금융부문에 투자한 돈의 평균수익률이 94년까지는 14%를 유지했습니다.  정부가 싼 이자를 주어 기금손실을 초래했다는 말은 정부에 투자할 돈을 금융부문에 투자했더라면 정부가 주는 이자 11%보다 3% 높은 14%의 수익을 올렸을 것이기 때문에 결과적으로 3%의 손해를 보았다는 것이며, 그 것을 액수로 환산해보면 대략 8천 9백원 정도의 손실에 해당된다는 것입니다.  재정경제부는 빌려온 돈의 원금을 충실히 갚았다고 주장하며(이것은 사실입니다), 8천 9백원은 실제 손실이 아닌 □가상의 손실□이라고 주장합니다만 참여연대에서는 실제 손실에 해당되는 것이라고 보았습니다. 그래서 95년에 이 손실액에 대한 손해배상청구소송을 정부에 제기했던 것입니다.  작년 말에 개정된 국민연금법에는 그 동안의 시민단체의 주장을 받아들여 이자율을 □국민연금기금운용위원회□에서 정하도록 하였고, 가장 비싼 국공채 이자보다 더 많이 받을 수 있도록 명문화시켰습니다.  따라서 99년부터 정부가 빌려 가는 돈은 결코 금융부문 수익률보다 떨어지지 않게 되며, 이로 인한 국민연금기금 손실은 앞으로 발생하지 않게 될 것입니다.

다음으로 주식투자와 이로 인한 기금손실에 대한 참여연대의 입장을 말씀드리겠습니다.  주식에 투자한 국민연금기금은 전체 금융부분 투자액 10조원 중 13.73%에 해당되는 1조 1천억원 정도입니다. 작년에 국민연금관리공단이 주식투자로 인해 3천 5백억원 정도의 손해를 보았으며 이 때문에 금융부문의 수익률이 국가가 지급하는 이자율 11%에 훨씬 못 미치는 8.6%까지 떨어졌습니다.  여기서 3천 5백억원의 손실이란 주식 값의 하락으로 인한 평가차익을 말합니다. 예를 들어 작년에 1만원 주고 산 주식이 올해 7천원으로 내렸다면 지난 1년 동안 3천원의 평가 손해를 본 것입니다.  3천 5백억원의 손해를 봤다는 것도 바로 이러한 평가손을 의미합니다. 그러나 주식 값이 올라가면 다시 손실을 복구하게 되는 것입니다.  실제로 올해 주식 값이 오르면서 국민연금관리공단의 평가손이 상당부분 만회되기도 하였습니다.  참여연대에서는 주식투자에 문제를 제기한 것은 □정치적인 주식투자□이었습니다.  즉 증시부양을 위해 수천억원의 돈을 손해보는 줄 알면서 정치적 압력으로 투자할 수밖에 없는 관행이 없어져야 한다는 것이었으며, 이를 위해서는 기금운용에서 정치적인 입김이 배제되어야 합니다.

원칙적으로 참여연대는 연금기금에서 주식투자를 해서는 안 된다는 생각을 갖고 있습니다. 주식시장은 기금 손실의 위험이 너무 크기 때문에 기금의 안정적 운용을 결정적으로 저해할 수 있습니다.  특히 우리 나라 주식시장은 □투기시장□에 가깝기 때문에 아무리 유능한 펀드메니저도 손해보는 경우가 다반사입니다.  작년 말에 복지부에서는 앞으로 연금기금의 주식투자를 하지 않겠다고 발표한 적이 있고, 올해부터 규정이 바뀌어 정부의 투자간섭이 없어지는 등 과거에 비해 국민연금관리공단의 투자 자율성이 상당히 확보되었습니다. 때문에 □정치적인 주식투자□는 거의 없어질 것입니다. 그 동안 참여연대에서는 □공공부문□ 투자의 문제점 해결에 집중적인 노력을 기울여 왔으나 앞으로는 금융부문 투자에 대해서도 국민여러분과 더불어 더욱 집중적인 감시와 정책적 대안을 제시해 나갈 생각입니다.

마지막으로 기금운용 문제와 관련하여 2033년에 국민연금기금이 고갈된다는 좀 복잡한 문제에 대해 말씀드리겠습니다.  이 문제는 많은 분들이 전화로 혹은 통신에서 제기한 문제입니다.  98년 말 국민연금법이 개정되기 전까지는 2033년에 기금이 고갈된다는 말이 맞습니다.  기금이 고갈될 수밖에 없는 이유는 1980년대 중반 국민연금제도 설계시 학자들의 의견을 무시하고 보험료보다 연금액을 높게 설계했기 때문이며, 전두환 정권은 연금 실시만 홍보했지 기금고갈 문제는 적극적으로 알리지 않았습니다.  그러나 2033년에 기금이 고갈된다고 해서 연금을 못 받는 것은 아니고 우리의 자식들이 우리의 연금의 지급하기 위해 상당한 보험료를 부담하게 되거나 국민들에게 세금을 걷어 적자를 메워야 하는 심각한 문제가 발생됩니다.  따라서 기금고갈은 어떤 형태이건 결코 바람직하지 않습니다.

작년말 국민연금법 개정 당시 연금액을 중간소득자 기준으로 70%에서 60%로 인하했다는 보도를 접하셨을 겁니다.  참여연대는 98년 법개정 당시 연금액 인하에 대해 동의했으며 다만 사망시 지급하는 유족연금과 장애연금을 인상할 것을 주장했습니다. 저희가 연금액 인하에 동의한 이유는 현재처럼 70%의 연금을 주기 위해서는 보험료가 지금보다 2-3배정도 인상되어야 하거나 아니면 국민연금기금 고갈이라는 사태를 피할 수 없기 때문입니다.  개정된 국민연금법에 의하면 계산상으로 2080년까지도 기금고갈이 발생하지 않습니다. 그러나 기금고갈이 안되기 위해서는 현행 9%의 보험료를 2010년부터 단계적으로 인상하여야 합니다.

국민연금의 기금고갈 문제와 보험료 인상 등의 문제는 국민에게 솔직하게 공개하고 국민의 이해를 구해야하는 문제로 생각됩니다. 그러나 과거의 정권들은 이 부분에 대해 솔직하지 않았고, 국민적 비판을 받는 것이 당연합니다.  뒤에서 말씀드리겠지만 시민단체에서는 국민연금 운영에 관한 정보공개 의무를 대폭적으로 강화할 것을 촉구하였고, 개정된 국민연금법에 상당히 반영되었습니다.  물론 이것 역시 국민적 감시가 적극적으로 이루어지지 않으면 안됩니다.

3.  국민연금제도 운영에의 국민 참여 문제

국민연금개혁운동을 하면서 저희들이 집중했던 또 하나의 부분은 국민연금제도가 완전히 관주도 움직이며, 실제로 돈을 내고 연금을 받게될 국민들은 제도운영에서 완벽하게 소외되어 있다는 점이었습니다.  국민들이 정책결정과 국민연금기금운용에서 소외되다 보니 대다수의 국민들은 연금이 어떻게 돌아가는지도 모르고, 이 과정에서 불신이 증폭되었습니다. 또한 여러 가지 불합리한 정책을 시정할 수 있는 최소한의 통로조차 마련되지 않았습니다.  가입자 참여가 일찍이 제도화되었다면 최근의 보험료부과에서 나타난 문제점 같은 경우도  어느 정도 예방이 가능했을 것입니다.  시민단체와 노동단체에서는 지난 수년간 국민연금제도와 기금운용에 가입자 참여를 제도화해야 한다는 점을 강하게 주장하였고, 작년에 개정된 국민연금법에는 이 부분에 있어서 획기적인 진전이 이루어졌습니다.  다만 이 부분을 저희들이 적극적으로 국민여러분께 알리지 못한 것에 대해 죄송스럽게 생각하며 어떤 부분의 변화가 있었는지 말씀을 드리겠습니다.

첫 번째로 구 국민연금법에는 국민연금기금의 투자 배분을 결정하는 □국민연금기금운용위원회□라는 것이 있었습니다.  그런데 이 위원회는 재경부장관이 위원장이 되고 5개 부처의 장관이 위원이 되며, 가입자 대표라고 한국노총과 경총 정도였으며 대부분이 정부측 인사로 구성되어 있습니다. 위원구성이 이렇다 보니 회의한번 제대로 열리지 않고, 재경부에서 마련한 기금 배분안이 그대로 집행되는 □도장찍는 위원회□이었습니다.  오죽하면 한국노총에서는 □서면회의□(실제 회의를 열지 않고 회의 내용만 문서로 보내어 결제 받는 행위)를 거부하는 사태가 벌어졌겠습니까. 그리고 무슨 내용이 오갔는지 회의 내용도 공개되지 않았습니다.  개정된 국민연금법에서는 시민·노동단체의 요구로 노동자, 농민, 도시자영자, 시민단체, 사용자 등의 대표가 과반수 이상을 차지하도록 위원 구성이 바뀌었으며, 서면회의 금지, 회의록 공개, 회의 개최의 의무화 등의 규정이 신설되었습니다.  따라서 국민연금기금운용을 가입자들이 민주적으로 통제할 수 있는 틀이 개정된 국민연금법에는 마련되어 있습니다.

두 번째로 많은 분들이 불만을 갖고 계시는 국민연금관리공단의 운영에도 가입자가 참여할 수 있는 틀이 마련되어 있습니다.  많은 국민들이 연금보험료를 납부하면서 보험료를 관리하는 국민연금관리공단에서 무슨 일을 하는지 잘 모르고 있습니다.  공단 측에서도 국민들이 무엇을 궁금해하고, 어떤 행정서비스를 원하는지 알려고 하지도 않고, 적극적인 서비스도 하지 않는 등 관행적인 운영을 해온 것이 사실입니다.  개정된 국민연금법에서는 국민연금관리공단의 이사회에 가입자대표들이 대폭 참여할 수 있는 틀을 마련해 놓았으며, 국민의 입장에서 행정을 펴게끔 강제할 수 있는 최소한의 장치가 마련되었습니다.  그리고 연금법의 개정과정에서 국민연금 공단의 임원으로 가입자 대표가 들어가야 한다는 점을 노동계에서 강하게 요구를 했고, 국민연금기금운용을 담당하는 기금이사를 가입자 대표와의 합의하에 선출하기로 법에 명문화하였습니다.

많은 분들이 통신상에서 지적한 국민연금제도 운영에 가입자 참여 문제에 대해서 개정된 국민연금법은 획기적인 조치를 마련해 놓았으며, 이는 지난 수년간 참여연대를 비롯한 시민사회단체, 노동계의 노력에 의해 만들어진 것입니다.  저희가 보기에는 개정된 국민연금법은 적어도 국민 참여를 제도화시킨 면에 있어서는 가장 모범적인 법률입니다.  다만 국민연금법이 작년에 개정되었기 때문에 민주적으로 바뀐 여러 가지 제도들이 국민들에게 제대로 알려지지 않았고 이제야 각종 위원회의 위원 선정이 이루어지고 있는 상태입니다.  이런 이유로 가입자 대표들이 도시지역 연금 확대 문제와 보험료부과체계를 충분히 심의하지 못했고 가입자들의 의견을 사전에 전달하지 못했습니다.   앞으로 참여연대에서는 다른 시민, 사회단체와 더불어 국민연금의 각종 위원회에 참여하여 정부의 잘못된 정책에 대한 □적극적□ 견제 세력의 역할을 충분히 수행해 나갈 것입니다.

4. 국민연금 정보 공개와 대민 서비스 강화 문제

국민연금이 어떻게 돌아가는지 모르겠고, 왜 정부와 연금관리공단에서는 연금관련 정보를 제대로 국민들에게 공개하지 않느냐는 비판을 하셨습니다.  맞는 말입니다. 이러한 불만은 저희들이 이미 수년 전부터 제기해 온 문제이며 국민들의 불만에 충분히 공감하고 있습니다.  예를 들어 1년 동안 기금운용을 해서 얼마나 이익보고, 얼마나 손해를 보았는지, 그리고 부실채권을 얼마나 갖고 있는지 이런 것들에 대해 자세히 알려주지도 않고, 보험료 부과는 무엇을 기준으로 하는지, 나중에 연금을 얼마나 타게 되는 것인지 등등에 대해 정부에서는 국민들이 납득할만한 충분한 대민 서비스를 하지 않았습니다.  개정된 국민연금법에서는 정보공개와 관련하여 두 가지 장치를 만들어 놓았습니다.

첫 번째는 국민연금기금을 어디다 어떻게 사용하고, 손해를 봤는지 이익을 봤는지 등등 기금운용과 관련된 모든 내용을 공개하도록 법률에 규정하였습니다.  물론 예전에도 공개가 전혀 안된 것은 아닙니다.  그 공개라는 것이 국민들이 잘 보지도 않는 경제신문에 결산공고를 내는 수준이었습니다.  그야말로 극히 형식적인 공개이었습니다.  개정된 국민연금법에서는 기금사용 내역에 대한 공시를 하도록 명문화되었기 때문에 공시된 내용을 신문뿐만 아니라 PC통신이나 인터넷 등등 모든 정보매체에 공개하여 국민에게 전달될 수 있도록 노력을 기울이겠습니다.

두 번째는 □국민연금기금운용위원회□와 □국민연금관리공단 이사회□의 회의록을 비치하여 열람할 수 있도록 하였습니다.  예전에는 이 위원회들이 회의도 제대로 열지도 않고 대부분 서면회의라는 요식절차만 거쳤다는 것을 앞에서 말씀드렸습니다.  가능한 저희 단체에서는 위원회의 회의 내용 중 중요한 부분을 공개하도록 하여, 기금운용과 관련하여 어떤 내용들이 논의되고 있고, 어떤 부분들이 쟁점이 되고 있는가에 대해 국민들이 보다 더 잘 알 수 있도록 정부와 국민연금관리공단에 촉구해 나가겠습니다.

저희 단체에서는 또한 국민연금관리공단이 대민 서비스를 강화하도록 촉구하는 운동을 벌려 나가겠습니다.  이 번 도시지역 보험료부과에서 나타난 것처럼 공단은 여전히 보험 관리자라는 공급자 위주의 시각에서 벗어나지 못하고 있으며,  국민들이 입장에서 사고하고, 행정을 펴 나가는 시각이 매우 부족합니다.  최근에 보험료 납부 통지를 받은 많은 국민들이 사전에 한마디도 얘기도 없이 불쑥 보험료를 내라는 처사에 대해 상당히 불쾌해 하는 것을 저희는 알고 있습니다.  이는 비단 국민연금관리공단의 문제만 아니라 의료보험관리공단이나 산재보험을 담당하는 근로복지공단 등 사회보험을 관리운영하는 모든 □공단□에서 공통적으로 나타나는 현상이라고 저희는 보고 있습니다.

얼마 전에 국민연금관리공단에서는 인터넷에 홈페이지를 개설하여 연금과 관련된 정보를 이전보다 많이 공개하고 있습니다. 그러나 저희가 보기에는 이 정도로는 부족하다고 생각합니다.  국민들이 원하는 자료와 정보를 청구하면 반드시 본인에게 송부하게 한다던지,  연금 보험료를 낸 기록을 연말마다 본인에게 알려주어 미래에 어느 정도의 연금을 받을 수 있는지 알게 해 준다던지, 가입자가 민원을 제기하면 즉각적으로 민원을 처리하는 시스템을 도입하는 방안을 촉구해 나가겠습니다.  그 동안 참여연대에서는 기금운용을 바로잡는 일에 온통 신경을 쓰다 보니 공단의 대민서비스 업무의 개선을 촉구하는 활동을 적극적으로 벌이지 못했습니다. 앞으로 공단이 국민들에 대한 서비스를 획기적으로 강화할 수 있도록 지속적으로 촉구하고, 감시하는 활동을 벌여 나가겠다는 것을 약속드리겠습니다.

5. 국민연금 의무가입 문제

이번 도시지역 연금 확대와 관련하여 많은 분들이 왜 자유민주주의 국가에서 강제 가입을 하라고 하느냐? 공산주의 아니냐? 하는 의견을 전해 주셨습니다.  그리고 참여연대가 이 문제에 대해 왜 조용하냐? 하는 비난도 많이 들었습니다.  저희들은 이 문제에 관한 한 확고한 입장을 갖고 있습니다.  국민연금이 민간보험회사에서 운영하는 개인보험과 다른 점은 사회보험이라는 점이며, 사회보험인 이상 의무가입이 될 수밖에 없습니다.  의무가입은 국민연금 뿐만 아니라 우리 나라 의료보험, 산재보험, 그리고 고용보험 등의 사회보험에 모두 적용되는 공통된 원리이자 가장 기초적인 원리입니다.  가장 자본주의적이라는 미국에서도 우리 나라의 국민연금에 해당되는 OASDI 제도(연방정부가 운영하는 국민연금제도)는 강제가입을 원칙으로 하고 있습니다.  그리고 대부분의 선진국에서도 연금이나 의료보험 등의 사회보험은 강제가입 형태를 취하고 있으며 예외적인 경우만 한정적으로 제외시키고 있습니다.

원하는 사람만 가입하고 그렇치 않은 사람은 가입하지 않으면 될 것 아니냐는 생각도 충분히 제기될 수 있다고 봅니다.  그러나 문제가 그리 간단하지 않습니다.  예를 들어 강제가입으로 되어 있는 의료보험을 원하는 사람만 가입하는 임의가입 제도로 바꾼다고 합시다.  그러면 건강한 사람은 보험에 들지 않을 것이고, 몸이 자주 아프거나 병약한 노인들은 거의 대부분 가입할 것입니다.  예를 들어 20-40대의 젊고 건강하고 돈벌이를 하는 사람은 대부분 가입을 안 할 것이고 소득능력이 없는 노인들만 가입하게 될 것입니다.  그렇게 되면 보험료보다 병원진료비가 몇 배 많이 나가 의료보험은 금새 파산이 될 것입니다.  따라서 임의가입을 할 경우 사회보험은 유지될 수가 없습니다.

의료보험에 대한 국민들의 불만도 많지만 의료보험이 없을 때보다 국민들이 병원에 가기가 훨씬 쉬어졌다는 것은 모두 인정하실 겁니다.  60년대 의료보험이 없을 때 병원에 입원하려면 거액의 보증금을 내야지만 입원이 가능했었고, 치료비도 엄청나게 비싸 서민들은 병원을 제대로 이용할 수가 없었습니다.  그러나 강제가입인 의료보험이 실시되면서 서민들도 이전보다 더 쉽게 병원을 다닐 수 있게 되었습니다.  이것은 강제가입이라는 수단을 통해 일정한 기금을 조성하여, 건강한 사람이 병약한 사람을 도와주는 시스템을 만들었기 때문에 가능한 것입니다.

연금의 경우도 마찬가지입니다.  임의 가입을 하라고 하면 능력이 없는 국민들은 대부분 가입을 하지 않을 것이고 여유가 있는 분들은 가입을 하게 될 것입니다.  그러면 나중에 은퇴한 이후에 비교적 경제적으로 여유 있는 분들은 국가에서 연금을 타서 노후생활을 풍족하게 지낼 수 있는데, 정작 사회적 도움이 필요한 가난한 사람들은 연금을 타지 못하는 빈익빈, 부익부 현상이 발생하게 됩니다.  이럴 경우 계층간 사회적 통합을 유지할 수 없으며, 위화감만 커지게 될 것입니다.

많은 분들이 실업자로 소득이 없는 분이나, 학생, 그리고 학교를 졸업하고 직장을 못 구하고 있는 사람에게까지 보험료를 내라고 통지한 공단의 처사에 격한 불만을 토로하셨습니다.  물론 소득이 없는 분들은 직업이나 직장을 구할 때가지 □납부예외□ 신청을 하면 되기 때문에 소득이 없는 분들에게까지 강제적으로 보험료를 징수하지 않을 것입니다.   그러나 이 문제에 관한 한 정부는 어떤 변명도 할 수 없고 비난을 받아 마땅합니다. 한 마디로 탁상행정의 표본이라고 볼 수 있습니다.

저희 단체에 전화를 해 강제가입에 대해 불만을 제기하신 분들 중 강제가입은 좋으나 사회보험을 관리하는 정부나 관리공단을 믿지 못하기 때문에 강제 가입을 반대한다는 분들이 많았습니다.  국민들의 입장에서는 이런 생각을 충분히 하실 수 있으리라고 생각합니다.  그러나 그 반대로 생각해보는 것도 중요하다고 봅니다.  즉 사회보험이 전체 국민의 공통적 이익을 추구하는 제도이기 때문에 가입을 하되, 가입자들이 가입자의 권리로서 정부와 공단에 국민연금의 올바른 운영을 촉구하고 지속적으로 감시하는 것입니다.  저희들은 이러한 점에서 국민연금이라는 사회보험제도를 적극적으로 인정하고, 잘못된 정책과 제도를 개선해 나가야 한다는 입장을 초지일관 고수해 왔고, 앞으로도 이러한 입장에서 국민연금 개혁 문제를 접근해 나갈 것입니다.

6. 보험료 부과 체계 문제

보험료 부과 기준이 어떻게 되는 것이냐?  소득 산정의 기준이 뭐냐? 이런 질문이 통신과 전화로 많이 접수되었고, 언론들도 이 문제를 집중적으로 제기하고 있습니다.  이 문제는 복잡한 문제인 동시에 예민한 문제입니다.  그러나 비난을 받을 각오를 하고 이 문제에 대한 참여연대의 입장을 말씀드리겠습니다.  이 문제는 피해가야 할 문제가 아니라 국민들의 힘으로 정면으로 돌파해야 될 문제이기 때문입니다.

국민연금의 보험료를 매기기 위해서는 국민들의 소득이 정확히 파악이 되어야 합니다. 임금근로자들은 월급명세서에 소득이 얼마인지 다 나오기 때문에 객관적인 소득파악이 가능하고 그에 따라 보험료를 부과할 수 있습니다.  그러나 자영자는 그렇치 않습니다.  국세청에 소득신고 할 때 대부분의 자영자들이 터무니없이 소득을 적게 신고한다는 사실은 사천만이 아는 공공연한 비밀입니다.  여러 조사들에 의하면 국세청에 신고한 소득이 실제소득보다 평균적으로 2배-4배정도 적은 것으로 나옵니다.  국민들이 소득신고를 제대로 하는 문화가 정착되어 있었더라면 이번에도 보험료가 정확히 부과되어 나왔을 것입니다.

국민연금의 보험료 부과는 기본적으로 국세청 과세자료에 근거하고 있습니다.  그런데 국세청 자료가 이렇게 형편없다 보니 보험료를 매기기가 쉽지 않습니다.  그래서 고안해 낸 방법이 그 동안 나와 있던 각종 소득 관련 통계자료를 기초로 하고, 임금근로자와 자영업자의 평균소득을 비교해가면서,  사업장의 위치, 사업의 종류를 고려하여 자영자의 소득을 □추정□해 낸 것이고, 이것이 □신고권장소득□이라는 것입니다.  잘 알려지지는 않았지만 국민연금 소득신고가 이루어지기 직전 2월 4일에 보험료 부과체계에 대한 토론회가 있었고 거기 참석한 대부분의 학자들은 이번 도시지역 자영자의 소득 추정 기법에 대해 완벽한 것도 아니고 최선은 아니지만 □차선□으로 선택할 수밖에 없는 점에 대해 대부분 공감을 했습니다.  그리고 기존에 나와있던 자영자의 소득파악 기법에서 상당히 진전된 방법이라는 평가를 받았습니다.  저희는 이번의 보험료 부과체계를 변호하자는 것이 아닙니다.  이번 보험료 부과체계의 긍정적인 측면을 객관적으로 보고 평가하자는 것입니다. 최선은 아니지만 차선이라는 점은 인정되어야 합니다. 물론 앞으로 보완될 여지는 많은 것도 사실이며 보완될 가능성도 충분합니다.

우리 나라 조세행정체계, 특히 자영자의 소득을 제대로 파악할 수 있도록 국세청의 행정이 근본적으로 바뀌지 않는 한 자영자의 소득은 여러 가지 자료를 이용하여 □추정□하는 수밖에 지금으로서는 다른 방법이 없습니다.  이렇게 보면 문제의 핵심은 국세청의 부실한 조세행정에 있는 것이고, 보험료 부과체계 문제를 근본적으로 풀기 위해서는 조세행정이 근본적으로 바뀌어야 합니다.  그리고 실제 소득보다 소득을 적게 신고하는 국민의 관행도 바뀌어야 합니다.  그래야 비교적 정확한 소득을 파악하고 객관적인 보험료를 매길 수 있습니다.

그 동안 시민단체와 노동계에서는 자영자 소득파악을 제대로 하라고 지속적으로 정부에 촉구해 왔습니다.  여러분이 잘 아시는 □노사정위원회□에서도 □자영자소득파악위원회□를 별도로 구성하여 자영자소득파악을 강화하기로 합의하였으나 실제는 제대로 진척이 되지 않고 있습니다.  수십년간 지속되어 온 조세행정의 근본을 바꾸는 것은 쉽지 않습니다.  몇몇 시민단체가 나선다고 되지 않습니다.  국민들의 여론과 조직화된 힘이 더 필요합니다.  대통령이 조세행정체계에 특단의 조치를 취하도록 국민적 압력을 행사해야 합니다.  그래야만 장기적으로 형평성있는 보험료 부과가 가능해질 것입니다.

소득이 전혀 없는 실업자와 학생, 그리고 사업을 하지 않는 사람에게도 소득이 있다고 신고서가 날아와 항의하는 분들의 주장에 저희도 공감을 하고, 이 부분은 국민의 입장을 전혀 생각하지 않은 공단 측의 무성의를 엄중하게 비판하여야 하고, 공단 측에서도 심각하게 반성을 해야 될 것입니다.  하다 못해 보험료를 부과하기 전에 전 국가행정력을 동원하여 전화 한 통화라도 했으면 이런 일은 벌어지지 않았을 것입니다.  이 부분에 대해서는 저희도 공단 측에 적극적인 개선을 촉구하고 있습니다.

7. 도시지역 연금 확대 문제

마지막으로 도시지역 연금 확대에 대해서 말씀드리겠습니다.  작년에 국민연금법 개정 당시 도시지역 자영자 확대 문제가 쟁점이 된 적이 있습니다.  시기를 늦추자는 의견도 있었고, 더 늦기 전에 빨리 시행해야 된다는 의견이 팽팽하게 맞섰습니다.  참여연대는 기금운용방식의 개선과 가입자 참여 문제에 온 역량을 집중했기 때문에 시기문제를 소홀히 다루고 있다는 비판을 받았고 이 점에 대해 부인하고 싶은 생각은 없습니다. 다만 저희들이 그 당시 연기 문제에 대해 소극적이었던 이유는 다음과 같았습니다.

다 아시는 것처럼 1988년에 연금을 시작한 근로자들은 20년 동안 보험료를 납부한 2008년경이면 본격적인 연금을 받게됩니다.  물론 □감액노령연금□이라는 것이 있어  15년만 보험료를 내도 연금을 받게 됩니다. 그리고 국민연금은 개인연금에 비해 수익률이 2-3배정도 높기 때문에 초기 가입자들은 많은 혜택을 받게 될 것입니다.  그러나 이제 시작된 도시자영자들이 본격적으로 연금을 받으려면 올해 실시된다고 해도 근로자와 10여년 정도의 차이가 생기게 되고, 연금을 받지 못하는 도시자영자들은 심각한 박탈감을 느끼게 될 것입니다.  이런 이유로 저희는 연기 문제에 소극적으로 대처한 것이 사실입니다.  다행히 작년에 국민연금법이 개정되면서 연금 최소가입 기간을 20년에서 10년으로 단축시켰기 때문에 올해 도시지역 연금이 확대되면 임금근로자는 연금을 타고, 도시 자영자는 연금을 못 타게 되는 불행한 사태는 상당부분 완화될 것입니다.

도시지역 자영자연금 확대를 연기해야 한다는 주요한 근거는 당시 약 890만명으로 추산되던 도시지역주민에게 보험료를 부과하고, 가입자의 자격을 관리하는 일이 현재의 연금관리공단 인력으로는 턱없이 부족하다는 점이었습니다.  현재 공단의 관리인력은 약 4천명이고, 인턴사원 3,500명 정도를 지원 받고 있는 것으로 알려져 있습니다.  그러나 이 정도 인력으로 1천만명의 소득을 파악하고, 가입자격을 심사하고, 보험료를 부과한다는 것은 상당한 무리이며,  이번 사태가 발생하게 된 직접적인 원인 중에 하나입니다.  당시 국민연금관리공단 노동조합에서도 이러한 우려를 집중적으로 제기했고,  참여연대에서도 공개적인 토론회나 비공개 간담회 자리에서 이 점에 대해 정부가 대책을 세우라는 점을 누차 지적해 왔습니다.

1천만명이 넘어가는 자영자들의 국민연금이나 의료보험을 체계적으로 관리하는 것은 결코 쉬운 문제가 아닙니다.  아마 대한민국 국민이면 누구나 다 의료보험의 대상인 동시에, 국민연금의 대상자가 됩니다.  즉 동일한 사람을 대상으로 연금도 적용하고, 국민연금도 적용합니다.  그런데 동일한 사람을 관리하는 연금관리공단과 의료보험관리공단은 별도의 조직으로 운영되고 있고, 여기서 오는 행정적 낭비도 많습니다.  가정이긴 하지만 1만 5천명의 인력을 갖고 있는 의료보험공단이 연금공단과 통합되어 있었다면 국민연금 가입 대상자를 좀 더 정확하게 선별하고, 학생이나 실직자에게 보험료를 부과하는 사태는 상당부분 막을 수 있었을 것입니다.  이런 의미에서 참여연대를 비롯한 시민단체와 노동계에서는 국민연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험 대상자를 단일 조직에서 통합관리해야 한다고 주장해 왔으며 이것이 바로 □4대 사회보험 통합방안□입니다.  그러나 올해 초에야 정부에서 4대보험 통합이 검토되고 있는 정도입니다.

도시지역 확대 과정에서 국민의 입장을 충분히 고려하지 않은 정부의 행정편의주의 모습은 많은 분들이 의견을 표현하신 것처럼 비판을 받아 마땅합니다.  저희는 최근에 쏟아지는 국민들의 비난을 주의 깊게 경청하고 있습니다.  다른 시민단체와 노동단체와 연대하여 이번에 나타난 문제점에 대해 종합적인 분석을 한 후 합리적인 대안을 마련하고 개선안을 정부측에 촉구하는 절차를 밟아 나가겠습니다.

8. 맺는 말

참여연대가 94년 말에 국민연금이 잘못 운영되고 있다는 문제를 공론화하고 운동을 시작했을 때 누구도 도와주는 사람이 없었으며, 계란으로 □바위치기□라며 냉소를 보내는 사람도 있었습니다. 한 때는 외로움마저 느꼈던 기억이 납니다.  만약 지금과 같은 국민적 관심이 몇 년 전부터 있었다면 도시지역 연금확대는 매우 순조롭게 이루어졌을 것입니다.  이번 사태에 대해 왜 즉각 대응을 하지 않느냐고 질타하시는 분도 있으셨습니다.  참여연대는 95년 이후 국민연금 문제에 관한 한 어떤 단체보다 비판적 입장에서 국민연금이 국민적 입장에서 운영되지 못하고 있다는 점을 온갖 방법을 동원해 여론화하고 시정을 촉구해 왔습니다. 국민연금기금 손실액에 대해 정부를 상대로 손해배상청구소송도 했으며 □공자법□에 대한 위헌 소송도 제기했습니다.

기금운영과 정부를 믿지 못하겠다. 뿌리 깊은 불신이 있다는 것도 잘 알고 있습니다.   그래서 지난 몇 년간 시민단체와 노동계는 정부를 상대로 국민연금의 투명성과 민주성 문제를 지속적으로 제기해왔던 것이고 작년에 개정된 국민연금법에 그 성과가 일정부분 반영되었습니다.  그 성과를 지켜내고 국민연금이 올바로 운영되도록 노력하는 것은 온전히 국민의 몫이며, 국민적 성원과 관심이 필요합니다. 일개 시민단체가 아무리 노력해도 한계가 있습니다.

국가는 없어져야할 대상이 아니라 민주화시켜야 할 대상입니다.  국민이 원하는 것은 국가가 없어지는 것이 아니라 국민의 재산과 권리를 지켜주고 국민의 어려운 사정과 의견을 정책에 충실히 반영해주는 □민주화된 국민의 국가□를 원할 것입니다.  그러나 잘 아시는 것처럼 민주화된 국민의 국가는 어느 한순간에 만들어지지 않습니다.  국민들의 지속적인 감시와 견제가 있을 때만 가능합니다.  저희는 국민연금도 없어져야 할 대상이 아니라 민주화되어야 할 대상이라고 생각하고 있습니다.

시민단체와 노동계의 지난 몇 년간의 노력 끝에 국민연금은 상당부분 개혁이 이루어졌고, 이루어져 가고 있는 과정에 있습니다.  저희가 우려하는 것은 이번 사태로 국민연금의 정당성이 상실되지 않을까 하는 점입니다.  저희는 결코 국민연금이 없어지기를 원하지 않습니다.  저희들은 기본적으로 국민연금은 잘 보존해야 될 사회보장제도라고 생각하고 있습니다.  사회복지 문제는 □없어져라□ 혹은 □자폭하라□는 식으로 접근하면 문제가 풀리지 않는다는 것이 저희의 생각입니다.

정부는 국민들의 입장을 생각하며 겸손한 자세로, 국민과 시민사회는 비판적 입장에서 서로가 머리를 맞대고 합리적인 대안을 찾아내는 것이 중요합니다.  저희 단체가 아니라도 좋습니다.  통신이나 전화를 통해 적극적으로 의견을 개진해 주시기 바랍니다.  참여연대는 국민들의 의견이 정책에 충분히 반영되도록 비판적 입장을 지속적으로 견지해 가면서 충실하게 주어진 역할을 수행해 나가겠습니다.

긴 글을 끝가지 읽어 주셔서 감사합니다.