의원간담회 자료집

국 □ 민 □ 의 □ 삶 □ 의 □ 질 □ 향 □ 상 □ 을 □ 위 □ 한	사회복지 간담회 자료집 ◑ 주요분야 ◑ □ 국민연금 제도 개혁 □ 의료보험 통합 일원화 □ 생활보호법□노인복지법 개정 □ 아동□청소년복지 개선 □ 사회복지예산 확보

참여민주사회

사/회/복/지/특/별/위/원/회

시 민 연 대

사	회	복	지	특	별	위	원	회

목차 □ 국민연금기금 운용의 주요 쟁점과 정책 대안의 검토 / 김연명□□□□□□□□□□□□ 1 □ 국민연금기금 운영의 문제점 및 대안 / 이찬진□□□□□□□□□□□□ 22 □ 우리나라 의료보장제도의 문제와 개혁방안 / 조흥준 □□□□□□□□□□□□27 □ 노인복지법□ 생활보호법 개정 방안 / 윤찬영 □□□□□□□□□□□□43 □ 아동□청소년복지의 주요현안과 대안 / 이용교 □□□□□□ □ □□□□ 62 □ 사회복지 예산 확보의 필요성과 과제 / 정무성□□□□□□□□□□□□70		참여연대는 모든 사회 구성원이 공동체 안에서 소외나 차별을 받지 않고 삶의 질을 보장받는 복지사회 □ 참여민주사회를 지향합니다. 참여연대 사회복지특별위원회 위원장 : 조흥식 (서울대 사회복지) 부위원장 : 김연명 (상지대 사회복지) 위원 : 김동배 (연세대 사회복지) 김인숙 (카톨릭대 사회복지) 김정렬 (장애우권익문제소 소장) 김종해 (카톨릭대 사회복지) 문진영 (성공회대 사회복지) 백종만 (전북대 사회복지) 서종균 (한국도시연구소 연구원) 윤찬영 (전주대 사회복지) 이기범 (숙대 교육학) 이남진 (변호사) 이영환 (성공회대 사회복지) 이용교 (한국청소년개발원) 이인제 (한신대 재활학과) 이찬진 (변호사) 정무성 (카톨릭대 사회복지) 정병오 (중대 강사) 조흥준 (울산대 의대) 황병순 (경주전문대 유아교육) 정책실장 : 김기식 정책연구부장 : 이정운 간사 : 박순철 ☞ : 795-5918, 796-8364 (f) : 797-7412 ID 천리안,하이텔, 나우누리 PSPD

국민의 삶의 질 향상을 위한   의원간담회

국민연금 기금운용의 주요쟁점과 정책대안의 검토

김연명(참여연대 사회복지특별위원, 상지대 사회복지학과)

목  차

1. 연금기금운용의 개요

2. 연금기금의 공공부문 투자(국가재정 자금화)의        문제

3. 기금운용의 민주적 통제권 확보문제

4. 국민연금재정의 구조적 불안정성

5. 연금기금의 금융부문 운용의 문제점

국민연금 기금운용의 주요쟁점과

국민연금제도 개혁

국민의 삶의 질 향상을 위한 참여연대 초청 의원간담회

정책 대안의 검토

김연명(사회복지특별위 부위원장, 상지대 사회복지학 교수)

Ⅰ. 국민연금기금 운용 개요

1. 기금운용 현황 : 과도한 공공부문 투자의 문제

□ 국민연금기금은 이식사업에 투자되는 금융부문과 공공자금관리기금을 통해 재정투융자특별회계(□재특□)에 예탁되어 국가재정으로 사용되는 공공부문, 그리고 노인복지시설이나 탁아소 건립 융자에 사용되는 복지부문으로 구분되어 기금이 운용되고 있음.

□ 1993년도까지 공공부문과 금융부문이 비율이 절반 정도이었으나 1993년 말 각종 연기금의 공공자금관리기금으로의 예탁을 의무화한 □공공자금관리기금법□(이하 공자법)이 제정되면서 94, 95년도에는 80% 이상, 그리고 96년에는 60% 이상의 신규조성액이 공공부문으로 예탁되고 있음.(96년 말까지 총 기금조성액 약 23조원 중 65%에 달하는 15조원 가량이 공공부문 투자로 누적될 것으로 예상됨)

□ 국민연금의 공공부문 투자는 기본적으로 □국가채무□에 해당되므로 과도한 공공부문의 투자는 한계를 넘은 국가채무의 증가, 국민연금의 고유목적 상실 등 여러 가지 문제점을 야기시킬 것임.

< 표 1 > 국민연금기금 운용 추이 (단위 : 억원, %)
연도	기금총액	공공부문	금융부문	복지부문
1988	5,279 (100.0)	2,880 (54.6)	2,399 (45.4)	0
1989	12,332 (100.0)	6,278 (50.9)	6,054 (49.1)	0
1990	21,987 (100.0)	10,178 (46.3)	11,809 (53.7)	0
1991	33,275 (100.0)	15,178 (45.6)	16,897 (50.8)	1,200 ( 3.6)
1992	47,503 (100.0)	21,278 (44.8)	23,825 (50.2)	2,400 ( 5.0)
1993	76,118 (100.0)	30,800 (40.5)	41,418 (54.4)	3,900 ( 5.1)
1994	113,557 (100.0)	65,520 (57.7)	43,209 (38.1)	4,828 ( 4.3)
1995	159,554 (100.0)	104,355 (65.4)	48,897 (30.7)	6,302 ( 4.0)
1996(안)	75,511 (100.0)	48,000 (63.6)	24,011 (31.8)	3,500 ( 4.6)
자료 : 국민연금관리공단, [국민연금통계연보] 각년도 : 보건복지부, [국민연금기금운용계획(안)], 1995 비고 : 1) 96년은 계획치이며 누적치가 아님. : 2) 연금기금은 당해연도 급여비 지출을 제외한 당해년도 여유자금을 의미함.

□ 국민연금기금은 일반회계예산을 훨씬 초과하는 막대한 기금이 조성됨으로써 기금운용방식이 연금제도는 물론 한국경제 전반에 상당한 영향력을 행사하게 됨.

2. 장기재정 전망 : 재정파탄으로 인한 심각한 경제적 후유증(?) 예상

□ 국민연금재정의 장기 전망에 대한 기존의 보고를 종합하면 현재의 골격을 전제로 대략 2천 20년대 초에 최대적립금이 누적되고, 2천 20년대 중후반에 수지차 적자가 시작되어, 2030년대에 완전한 적립금 고갈현상이 나타날 것으로 예상됨.(표 2 참조).

□ 국민연금제도는 처음부터 적자재정을 전제로 한 재원조달방식(수정적립방식)을 취하였기 때문에 특정 시점에서 연금기금이 적자로 돌아서고, 그 적자분을 다음 세대가 부담하는 형식을 취하게 된다는 것이 정부의 설명이나,

□ 기금의 적자규모가 천문학적이기 때문에 적자분의 □후세대 부담□은 그렇게 단순한 문제가 아닌 심각한 문제임. 막대한 재정적자를 보완하기 위해 기여금 인상, 세금 인상, 인플레 등의 상당한 경제적 후유증을 유발할 것이고 이는 종국적으로 한국경제의 대외 경쟁력에 치명타를 입힐 수도 있음. (연금재정의 적자 위기로 심각한 경제적 후유증을 겪고 있는 선진국의 사례가 이를 증명하고 있음)

< 표 2 > 국민연금기금의 장기재정 추계
구 분	최대적립금	수지차적자	적립금고갈	적립금적자
국민연금관리공단 (1993년 불변가격)	2021년 355조원	2025년 △ 3.3조원	2033년 △28.9조원	2050년 △2,028조원
한국보건사회연구원 (1990년 불변가격)	2024년 210조원	2024년	2039년	2050년 △405조원
자료 : 국민연금관리공단, [국민연금 장기재정 추계], 1994, : 김용하 외, [국민연금 재정안정화를 위한 구조조정 방안], 한국보건사회연구원, 1995

3. 연금기금 흐름과 기능 : 국가와 기업의 자금조달기능, 행정부의 통제

□ 조성된 국민연금기금이 배분되는 과정과 그 경제적 기능은 <그림 1>과 같은데 ① 연금기금의 대부분이 국가재정조달기능을 담당하고 있으며(연금기금→공공자금관리기금→재특회계, 연금기금→금융부문→국공채매입), ② 일부는 회사채, 주식 등의 매입을 통해 민간기업의 재원조달기능을(연금기금→금융부문→회사채, 수익증권매입), 그리고 ③ 매우 적은 부분이 국가복지사업의 재원조달기능(연금기금-→복지부분→복지시설융자)을 담당하고 있음. 즉 현단계에서는 연금기금의 대부분이 국가와 기업의 자금조달원 기능을 하고 있음. (이 기능을 비판적으로만 볼 수 없음. 연금의 내자동원기능은 □사회적 합의□만 이루어지면 경제성장의 훌륭한 도구가 될 수 있음).

□ 그리고 자금배분의 각 단계에서 국민연금기금운용위원회, 공공자금관리기금운용위원회, 국회 재정경제위원회 등이 법률적(형식적)으로는 자금흐름을 통제할 수 있게 되어 있으나 실질적으로는 행정부의 의도대로 거의 전 자금이 배분되고 있는 실정임.

< 그림 1 > 국민연금기금 조성 및 기금 배분의 흐름과 경제적 기능

기금 조성		기 금 배 분 의 흐 름											경제적 기능
					일반회계
							♩
									재정 투융자 특별 회계	융자 계정	사회간접 자본 확충, 중소기업 및 농어업 지원 등		국가재정 재원조달 (내자동원) 기능
					기타 특별회계		→					→ →
		공무원연금 기금 등 각종 연기금의 여유자금
										출자 (출연) 계정
				♩	공공자금관리기금	재특회계 재예탁
				예			↖
				탁						차관 계정
							재
		국민연금기금	공공부문 투자
							예
근로자	→			↖			탁		<국회 재정경제위원회>
근로자, 퇴직금, 사용자 2%씩, 6%
				예탁		국공채 인수			→
						원금상환 및 이자 지급
									→
					<공공자금관리기금 운용위원회>
농촌주민(3%), 도시 주민(98년 예정)	→		금융부문 투자	→	국공채, 회사채, 주식 등 투자								국가 및 민간기업 재원조달 기능
											→
기금운용수익금	→		복지부문 투자	→	보육시설,유료양로시설 융자								국가복지 재원충당 기능
											→
			급여 지출	→	유족,장해연금등 급여 지급						→		국민 소득 보장 기능
		< 국민연금기금 운용위원회 >
비고 : < > 안의 위원회는 국민연금기금배분 단계에서 법적 통제권이 부여된 위원회임.

Ⅱ. 연금기금의 공공부문 투자(국가재정자금화)의 문제

1. 과도한 공공부문 투자로 인한 정부의 상환불능 가능성

현재의 기금운용방식이 지속된다면 정부의 상환능력을 초과하는 대규모의 기금이 공공자금으로 예탁되고, 정부는 연금기금 원금 상환 불능은 물론 매년도 이자도 지급 못하는 사태로 빠질 개연성이 상존함.

□ 현재처럼 공공자금관리기금법에 의해 국민연금기금의 대부분이 국가재정자금으로 강제 예탁된다면 수년 안에 예탁금의 규모는 수십조원으로 불어나게 될 것임. 1995년 말 기준으로 총 기금운용액의 65.4%에 해당되는 10조 4천 355억원이 공공자금으로 누적 예탁되어 있는 상태이며, 96년에도 4조 8천억원이 예탁될 예정이어서 96년 말에는 예탁금이 15조원을 상회할 전망임(표 1 참조).

□ 정부가 몇 년안에 수십조원에 달하게 될 막대한 기금을 차입하여 일반예산처럼 사용하여 예탁금의 규모가 정부 1년 예산액을 초과할 경우, 예탁금에 대한 연간 이자액만 해도 수조원에 이르게 되어(96년 공공자금관리기금의 예탁금이자 지급액 예정이 1조 2천 769억원에 달함) 정부의 원리금 상환 능력에 대해 심각한 회의를 품지 않을 수 없게 됨. 즉, 예탁금의 규모가 정부 1년 예산에 버금가는 규모가 되거나 그 이상으로 커질 경우에 수십조원에 달하는 예탁금 원금은 커녕 수조원에 달하는 이자 지급조차 어렵게 됨은 명백해짐.

□ 정부의 원리금 상환 불능 사태에 대한 우려는 정부정책을 의심하는 기우에 불과하다는 주장이 있을 수 있음. 그러나 국민연금기금이 조성된 1988년 이후, 특히 1994년 공공자금관리기금법이 시행된 이후 전문가들의 경고와 우려에도 불구하고 아무런 통제장치 없이 행정부의 자의적 의도에 따라 대부분의 기금이 공공자금으로 예탁되었음. 국민연금기금의 운용 결정권을 여전히 행정부가 갖고 있는 한 정치적 혹은 재정정책의 필요성에 따라 앞으로도 막대한 규모의 연금기금이 지속적으로 국가재정자금으로 사용되고 그 액수가 수십조원으로 확대될 것임.

□ 정부의 원금 상환 불능 사태를 유추할 수 있는 유사한 예로 1995년에 폐지된 석유사업기금을 들 수 있음. 원래 유가안정을 위해 도입된 석유사업기금은 원유 도입시 일정한 세금을 공제한 금액을 기반으로 재원을 조성하여 1994년까지 약 5조원의 누적기금이 적립되었습니다. 그러나 이 돈의 대부분이 국가의 재정자금으로 사용된 후, 원금의 책임 소재 없이 행정부에 의해 1995년에 일방적으로 폐지되었음. 때문에 현재와 같은 기금운용이 계속된다면 국민연금기금이 석유사업기금과 유사한 경로를 밟지 않을 것이라고 그 누구도 장담할 수 없음.

2. 금융시장에서 환가성이 없는 예수금증서 교부의 문제점

사회보장기금이 국자재정자금으로 사용될 경우 금융시장에서 환금성이 보장되는 유가증권을 교부함으로써 원금상환을 확실히 보장하는 것이 원칙이며, 대부분의 국가에서도 이러한 원칙을 준수하고 있으나 우리 나라는 환금성이 전혀 없는 □예수금증서□를 교부함으로써 원금상환에 대한 확실한 보장을 하지 못하고 있음.

□ 외국에서도 연금기금을 국가의 재정자금으로 사용하고 있으나 그 방식은 우리 나라와 중요한 차이점이 있음. 연금기금을 재정자금으로 사용하는 스웨덴, 캐나다, 미국 등 대부분의 나라에서는 자금시장에서 환금성이 확실하게 보장되는 국공채(marketable securities) 등 □유가증권을 매입□하는 형식으로 연금기금을 재정자금으로 전환함. 즉, 연금기금이 정부의 재정자금으로 사용된다 하더라도 금융시장에서 환금성이 있는 유가증권을 매입함으로써 원리금 확보에 대한 확실한 보장이 이루어지며, 원리금 상환의 책임소재를 분명히 하고 있음.

□ 부과방식의 재원조달을 하고 있는 미국의 연금제도(OASDI : Old-Age, Survivors and Disability Insurance)의 □신탁기금□에서는 급여 지급금과 관리운영비를 제외한 전액을 반듯이 연방정부가 발행하는 국공채로 매입하도록 법으로 규정하고 있음. 미국은 신탁기금운용이사회 Board of Trustees of the Trust Funds 의 관리이사 Managing Trustee 가(관리이사는 재무부장관임) 신탁기금의 여유 적립금을 반듯이 투자하도록 □의무□사항으로 규정하고 있으며, 투자시에는 반듯이 미국정부가 발행하는 □이자부채권□ interest-bearing obligation 혹은 미국정부에 의해 □원금과 이자가 보장되는 채권□을 구입하도록 명문화함(Social Security Act, Section 201(d), Compilation of the Social Security Laws, U.S. Goverment Printing Office, Vol. 1, 1995, p.16). 우리와 유사한 적립방식의 재원조달을 하고 있는 말레이지아의 경우도 기금의 대부분을 금융시장에서 유통가능한 국공채 및 상장주식 등을 매입하도록 규정하고 있으며, 인도네시아와 필리핀의 경우도 연금기금을 시장에서 유통 가능한 유가증권으로 매입하도록 하고 있음

□ 그러나 우리 나라의 경우는 수조원에 달하는 공공자금의 예탁이 국회의 심의나 동의를 받는 채권이 아닌 5년 만기의 □예수금증서□의 교부로 이루어짐. 예수금증서는 시장에서의 환금성이 없을 뿐만 아니라, 원금 상환에 대한 책임 소재가 불분명하게 됨. 그리고 이미 발행된 예수금증서의 상환을 위해 또 다른 예수금증서를 발행함으로써 영원히 예수금의 규모가 증대(즉, 기금상환 불능)됨. 예수금 원금 및 이자 상환을 위한 예수금증서의 발행은 이미 현재의 기금운용과정에서 나타나고 있는 실정이며, 예수금 규모가 무제한으로 증대할 가능성과 이로 인한 국가재정 파탄에 대해서는 국민연금제도의 기본 구조를 설계한 한국개발연구원에서도 경고한 바가 있으며, 보건복지부와 국민연금관리공단 및 관련 학계에서도 공공자금관리기금법 제정 당시 동일한 의견을 개진한 바가 있음.

3. 사실상의 기채행위(재특예탁)에 대한 국회의 동의과정이 무시됨.

예수금증서의 교부를 통한 정부의 연금기금 차입은 사실상의 국가의 기채행위이나 국공채 발행시 반듯이 거쳐야 하는 국회의 심의 및 동의 절차가 무시되고 있고, 사용처가 분명해야 하는 연금기금의 성격을 무시하고 다른 재원과 혼합되어 운용되고 있음.

□ 정부가 예수금증서를 교부함으로써 강제적으로 공공자금으로 차입해 가는 국민연금기금은 정부부채가 되므로 정부의 국공채 발행과 동일한 사실상의 기채행위가 됨. 그러나 정부의 기채행위시 반듯이 거쳐야 되는 국회의 심의 및 동의과정이 연금기금의 예탁과정에서는 이루어지지 않고 다만 사후적으로 보고되고 있음. 국민연금기금은 다른 기금 및 일반회계와 합쳐져 재정투융자특별회계로 이전되고 각종 공공사업에 투자되기 때문에 사실상 일반예산과 동일하게 사용되면서도 기금운용계획의 수립과정에서 국회의 통제를 받지 않는다는 것은 국회의 예산 심의권 및 결산권에 위배된다고도 볼 수 있음.

□ 연금기금은 노후보장을 위한 예비자산이라는 목적의 특수성으로 인해 기금의 사용처가 투명해야 함. 그러한 국민연금기금은 다른 재정자금과 혼합되어 사용되기 때문에 어떤 곳에 기금이 사용되는지, 연금기금의 목적에 맞는 사업에 투자되고 있는지를 확인하기 힘들게 되어 있음. 일본의 경우처럼 연금기금을 별도의 계정으로 분류하여 사용함으로써 연금기금 흐름의 투명성을 확보하는 것이 매우 중요함.

4. 연금의 내자동원 기능은 사회적 합의가 전제되어야 함.

국민연금기금은 그 운용여하에 따라 경제성장의 결정적 질곡으로 작용할 수도 있고, 반대로 훌륭한 내자동원기능을 담당함으로써 지속적 경제성장에 중요한 자금원이 될 수도 있으나 내자동원기능은 국민적, 사회적 합의가 중요함.

□ 정부의 원리금 상환 불능 사태는 한국 경제와 사회에 상상하기 힘든 결정적 악영향을 미치게 될 것임. 기금 상환이 불가능한 상태에서 가입자에게 법으로 규정된 연금을 지불하기 위해 정부가 취할 수 있는 방법은 제한되어 있으며 정부가 어떠한 방법을 사용하든 간에 한국경제에 큰 후유증을 주게 됨. 세금인상 및 기여금인상, 통화팽창 등 모든 수단은 기금의 규모로 인해 한국경제의 경쟁력을 약화시킬 것임.

□ 또한 국민연금의 급여수준을 인하하는 정책은 국민연금제도 출발시의 대국민 약속을 정부가 위반하는 것이 되기 때문에, 이로 인해 발생하는 국민의 불만과 사회적 갈등은 다른 사안을 둘러싼 사회적 갈등과는 그 차원을 달리하게 될 것임. 최근에 이탈리아와 독일에서 연금액 인하를 둘러싸고 벌어진 대규모의 사회적 갈등이 이를 증명하고 있음. 더욱이 국민연금 급여액의 인하는 사실상 공적연금제도가 노후생활을 보장하지 못하는 제도로 전락될 위험성도 있음.

□ 한편, 국민연금기금의 원금상환에 대한 확실한 보장이 이루어지고, 기금운용방법에 대한 사회적, 국민적 합의구조가 마련되도록 공공자금관리기금법 및 국민연금법의 관련 조항이 개정된다면, 국민연금기금은 한국 경제가 지속적인 성장을 하는데 절대적으로 필요한 훌륭한 공공투자재원으로 기능할 수 있음. 즉, 막대한 규모의 투자재원을 외국에서 빌려 오는 것이 아니라 국내에서 자체적으로 조달하는 내자동원의 기능을 담당하여 한국경제의 지속적 성장에 결정적 기여를 하게 됨.

□ 그러나 연금기금의 내자동원 기능은 전국민의 노후보장이라는 연금의 고유한 기능과 조화되는 범위 내에서, 그리고 그러한 장치를 확보한 상태에서 이루어져야 함. 그러나 공자법 등의 관련 조항은 이러한 장치를 전혀 확보하지 못하고 있음.

Ⅲ. 기금운용의 민주적 통제권 확보 문제

1. 기금운용 전반에 대한 국회의 통제 미흡

국민연금이 일반회계의 기능을 담당하고 있으나 기금규모 및 배분의 결정, 사후 결산 등 국민연금기금운용 전반에 있어서 국회의 실질적 통제권이 행사되지 않고 있음.

□ 국민연금기금 운용계획은 국민연금법과 기금관리기본법에 의해 국민연금기금운용위원회의 의결 및 재정경제원의 협의를 거쳐 국무회의 심의 및 대통령 승인을 받도록 규정되어 있어 행정부의 의견이 일방적으로 반영됨. 이는 정치적 목적으로 기금운용이 이루어질 가능성이 상존하는 구조임.

□ 기금관리기본법에 의해 기금운용계획, 그리고 결산에 대해 국회보고만 의무화되어 있으나 심의권한이 없는 상태에서 국회의 실질적인 통제가 불가능하며, 형식적인 보고에 그치고 있음.

□ 그리고 국회에서 일반회계나 특별회계에 대한 예산심의나 결산심의시 예산항목 조정 등을 통해 공공자금관리기금 등의 규모, 배분처 등에 대한 간접적 통제를 할 수 는 있으나 집권당의 힘의 논리와 예결산심의과정의 부실로 간접적 통제효과도 거의 기대하기 힘든 상태임.

2. 가입자 참여의 원천적 배제

국민연금법상 국민연금기금운용의 결정권을 갖고 있는 국민연금기금운용위원회는 가입자의 참여가 원천적으로 배제되어 있고, 그나마 공공자금관리기금법으로 아무런 권한도 없는 기구로 전락한 상태에서  재정경제원의 의도대로 기금운용이 이루어지고 있음.

□ 국민연금법상 국민연금기금운용의 결정권은 국민연금기금운용위원회에 있으며 가입자 대표가 동위원회에 참여할 수 있으나 사실상 가입자의 의견을 충분히 반영하지 못하는 구조임. 11인 이상 15인 이하의 위원으로 구성되는 국민연금기금운용위회는 위원장이 재정경제원장관이 되며, 부위원장은 보건복지부장관 그리고 농수산부장관 등 장관 5인이 당연직임. 그리고 사용자 대표 2인, 노동자 대표 2인, 지역가입자 대표 3인, 수급권자 대표로 공단 이사장, 관계 전문가 2인(KDI 원장, 한국보건사회연구원장)으로 구성되어 있으나 여기서 공단이사장과 관계 전문가 2인은 사실상 정부의 입장과 맥을 같이 있기 때문에 전체 위원 15인중 과반수를 넘는 8명이 정부측 인사로 구성되어 있다고 할 수 있음(표 3 참조). 그나마도 동위원회는 회의 자체를 서면회의로 대신하고 있어(8회중 4회가 서면회의) 기금운용에 대해 전혀 실질적인 심의를 하지 못하고 있음.

< 표 3 > 국민연금기금운용 관련 위원회의 인적 구성
국민연금기금 운용위원회 (총 15인)	위원장 : 재정경제원 장관 부위원장 : 보건복지부 장관 위원(정부) : 농림수산부 장관, 통상산업부 장관, 노동부 장관(3인) 위원(노동계) : 노동자 대표(2인) 위원(사용자) : 사용자 대표(2인) 위원(전문가) : 한국개발원 원장, 한국보건사회연구원 원장(2인) 위원(수급권자) : 국민연금관리공단이사장(1인) 위원(농어민 및 자영자) : 농어민 및 자영자 대표(3인)
공공자금관리기금 운용위원회 (총10인)	위원장 : 부총리(재정경제원 장관) 위원 : 통상산업부 장관, 총무처 장관, 교육부장관, 노동부장관, 보건복지부 장관, 정보통신부 장관, 농림수산부 장관, 문화체육부 장관,한국은행총재

□ 더욱 중요한 것은 국민연금기금운용위원회는 공공자금관리기금법의 의무예탁조항으로 인해 사실상 기능을 상실하고 있으며, 공공자금관리기금법에 의하여 설치된 공공자금관리기금운용위원회가 공공자금의 운용 결정권을 갖고 있음으로 인하여 그나마도 아무런 권한이 없는 기구로 전락하였음. 공공자금관리기금운용위원회는 재정경제원장관이 위원장을 맡고 정부의 장관 9인 및 한국은행총재 1인 등 총 11인의 위원으로 구성되어 있어 정부의 의도대로 공공자금의 운용이 이루어짐.  결국 가입자들은 국민연금기금이 재정자금으로 예탁되는 과정에 실질적인 참여를 전혀 할 수 없는 것이 현재의 기금운용구조라고 할 수 있음.

Ⅳ. 국민연금재정의 구조적 불안정성

1. 기여, 급여체계의 구조적 불균형

현행 국민연금제도는 구조적으로 기여총액보다 급여총액이 많게 설계되어 있기 때문에 구조적인 재정파탄 요인을 갖고 있음.  이러한 상태에서 연금기금의 과도한 공공부문 투자는 재정위기를 가속화시킴.

□ 평균 연금불입 연령과 연금수급 연령을 전제로 국민연금제도의 급여/갹출금 비율을 분석한 결과에 의하면 현행 국민연금제도는 불입금 총액보다 적게는 1.65배 많게는 3배정도 더 많은 급여 총액을 받도록 설계되어 있는 것으로 보고되고 있음. 이것은 예를 들어 급여액이 기여액보다 평균적으로 2배정도 많다면 기여액의 1배에 해당하는 금액을 연금제도 외부에서 충당해야 한다는 의미를 갖음. 따라서 국민연금의 재정적자는 현행 기여, 급여구조를 전제로 할 경우 이미 구조화되어 있는 것임.

□ 이처럼 구조적 재정위기를 갖고 있는 상태에서 공공부문 투자금 원금 및 이자가 제대로 지급되지 못하는 사태가 발생한다면 국민연금은 제도적으로 붕괴됨. 따라서 공공부문에 대한 투자는 매우 신중을 기해야 하며, 공공부문에 투자되는 금액도 적정한 실세금리가 확보되도록 주의를 기울여야 함.

2. 공공부문 투자로 인한 수익률 저하

평균 시장금리보다 낮은 공공부문 투자분의 낮은 금리는 구조적으로 불안한 국민연금의 재정적 위기를 가속화시키고 있음.

□ 사회보장기금은 기금의 안정성을 해치지 않은 범위내에서 투자, 운용되는 것이 일반적인 원칙이며 특히 적립방식으로 운용되는 우리 나라의 연금제도같은 경우는 제도 초기의 기금증식이 재정안정에 절대적 영향을 미치게 됨.

□ 사회보장에 관한 국제적 권위를 갖고 있는 ILO 같은 기관에서도 □사회보장기금의 투자를 지배하는 주요 원리는 안정성 safety, 수익성 yield, 유동성 liquidity 이며, 이 세가지 전제조건을 충족시킨 이후에야 사회적, 경제적 효요성을 고려한 투자가 고려되어야 한다□는 점을 강조하고 있음(ILO, Introdution to Social Security, 1989, pp.120-121). 다시 말하면 사회보장기금의 공공부문투자는 기금의 안정성과 수익성을 충분히 충족시킨 이후에 이루어져야 한다는 점을 사회보장기금 투자의 대 원칙으로 제시하고 있음.

□ 현재 공공부문에 투자되는 부문의 평균금리는 시장금리(금융부문투자분의 금리)보다 약 2-3% 낮으며(표 4 참조), 이로 인해 94년 6월까지 무려 3천 148억원의 손실을 발생시킨 바 있으며 그 규모도 점차 커져 가고 있음.

< 표 4 > 연금기금의 투자부문별 수익률 현황 (단위 : %)
구분	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
총계	11.98	12.79	12.55	12.76	12.68	11.99	12.10	12.11
공공부문	11.00	11.00	11.00	11.00	11.00	9.67	10.25	11.64
금융부문	12.95	14.35	13.83	14.04	14.07	13.87	13.91	13.11
복지부문	-	-	-	11.00	11.00	11.00	10.94	10.68
자료 : 보건복지부, [보건복지백서], 1995

□ 미국, 캐나다 등 외국의 경우 연금기금의 이자율에 대해서는 금융시장에 투자할 때 비해 낮지 않게 제도적으로 보장하고 있음.  그러나 우리 나라는 국민연금기금의 공공자금 예탁금리가 금융시장의 실세금리에 미달함으로써 구조적으로 불안한 재정상태를 더욱 악화시키는 요인으로 작용하고 있음. 금리의 1% 차이가 재정적자 시점을 2-3년정도 늦춰 주는 효과가 있다는 점을 감안한다면 공공부문의 금리차이는 간단하게 넘어갈 문제가 결코 아님.

Ⅴ. 연금기금의 금융부문 운용의 문제점

1. 국공채 투자 편중 및 투자의 전문성 미흡

□ 표 5에서 보는 것처럼 금융부문에 투자되는 기금 중 국공채 매입의 비중이 26%에 달하고 있고, 또한 국공채의 매입도 발행시장에서 매수하고 있어, 수익성 목표보다는 발행시장 육성이라는 공공적 목표가 더 강한 실정임. 이는 결국 금융부문 투자기금 중 상당부문이 공공자금관리기금으로 예탁되는 것과 동일한 효과를 갖는 것임.

- 또한 국민연금관리공단내에 현재 투자전문가 내지 투자를 전문적으로 담당하는 기구가 없는 상태에서 투자의 전문성을 살릴 수 없음. 외국의 경우 연금기금을 투자전문기관에 위탁 운영하는 경우가 많다는 것도 투자의 전문성 확보를 위해 참조할 만한 사항임.

2. 투자결과의 사후평가 및 공개 필요

- 현재 국민연금기금의 운용결과에 대한 사후평가는 전문화된 기관 혹은 중립적인 기관에 의해 이루어지지 않고 있으며, 그에 대한 사후평가가 매우 미약함. 또한 기금운용결산을 일간 신문 한곳에 게재할 정도로 기금운용에 대한 정보공개는 매우 취약한 형편임.

< 표 5 > 금융부문의 부문별 투자액 및 투자 수익률 현황 (단위 : 억원, %)
연도	총액 및 수익율		국공채	회사채	수익증권	금전신탁	주식	기타
1988	총액	2,399 (100.0)	400 (16.7)	192 ( 8.0)	477 (19.9)	1,152 (48.0)	- ( 0.0)	178 ( 7.4)
	수익율	13.95	12.09	11.58	12.96	14.41		12.22
1989	총액	6,054 (99.9)	1,074 (17.7)	1,079 (17.8)	848 (14.0)	2,854 (47.1)	- ( 0.0)	199 ( 3.3)
	수익율	14.35	12.70	13.36	14.73	15.12		13.61
1990	총액	11,809 (100.0)	2,666 (22.6)	2,627 (22.2)	2,231 (18.9)	3,974 (33.7)	- ( 0.0)	311 ( 2.6)
	수익율	13.83	12.73	14.33	12.36	14.74		14.86
1991	총액	16,897 (100.1)	3,986 (23.6)	4,682 (27.7)	2,955 (17.5)	5,059 (30.0)	20 ( 0.1)	195 ( 1.2)
	수익율	14.04	13.10	15.21	10.38	15.80	-	14.31
1992	총액	23,826 (100.0)	4,702 (19.7)	5,686 (23.9)	4,192 (17.6)	9,125 (38.3)	121 ( 0.5)	-
	수익율	14.07	14.16	15.47	10.88	14.68	-	13.44
1993	총액	41,418 (100.0)	8,694 (21.0)	8,399 (20.3)	5,977 (14.4)	12,156 (29.3)	5,247 (12.7)	945 ( 2.3)
	수익율	13.87	13.13	14.86	14.55	13.87	11.37	11.32
1994	총액	43,209 (100.0)	11,336 (26.2)	7,057 (16.3)	3,430 ( 7.9)	11,430 (26.5)	6,683 (15.5)	3,273 ( 7.6)
	수익율	13.91	12.72	14.14	20.60	14.37	11.99	12.43
자료 : 보건복지부, [보건복지백서], 1995, pp.288-289에서 재구성 비고 : 1) 회사채에는 리스채 포함. 금전신탁에는 정기예금 포함 : 2) 주식은 실현수익만 계상한 수익율임.

□ 물론 연금기금이 수익성만을 최대한으로 올리는 것이 절대적인 선은 아니기 때문에 투자 수익성의 평가만을 중요시해서는 안될 것임. 그러나 연금기금이 국민전체의 재산이고 공공성의 기능이 강하다는 점에서, 그리고 기금운용이 경제전반에 미치는 영향이 막대하다는 점에서 정치적으로 중립적인 기관으로 하여금 기금투자의 결과를 사후 평가하게 하는 제도가 확립될 필요가 있음.

< 참고 자료 >

* 재정투융자특별회계 96년도 수입 예산안 중 31.3%(3조 9,485억원)가 공공자금관리기금의 예탁금 수입이며, 22.1%에 해당하는 2조 7,903억원이 일반회계 등으로부터의 전입금임. 따라서 재특회계의 30%정도가 공공자금관리기금을 주 수입원으로 하고 있음.

< 부표 1 > 재정투융자 특별회계 규모 및 세입 내역 ( 단위 : 10억원, %)
수 입 항 목	95년예산액	96년예산액
출자계정(합계) - 정부출자 수입(14개 정부출자기관 배당 수익) - 유가증권 매각대(정부보유주식 매각 수입 등) - 타회계등 전입금(교통시설특별회계 전입 등)	2,728 149 492 2086	2,985 170 1,980 835
융자계정(합계) - 융자금 및 예탁금 회수 - 타계정 예수금(차관계정 예수금) - 기금 등 예수금 수입(공공자금관리기금) - 타회계 전입금 등(일반회계 전입금 등)	7,500 1,518 356 4,164 1,462	8,662 1,863 60 3,948 2,790
차관계정(합계) - 예탁금 회수 - 전대차관원리금 수입 - 기타 수입 - 전년도 이월금	1,256 490 761 - 4	970 192 773 - 4
세 입 규 모 상 순 계	10,639	12,051
세 입 총 계	11,485	12,619

* 공공자금관리기금 수입의 65.2%인 3조 8천억원 가량이 국민연금기금예탁금임. 따라서 공공자금관리기금은 사실상 국민연금기금이 주 수입원임.

< 부표 2 > 공공자금관리기금 95년도 결산 현황 (단위 : 억원, %)
조 달		운 용
항 목	금 액	항 목	금 액
- 연기금 예탁금 (국민연금예탁금) - 산업은행 예탁금 - 국공채 원금회수 - 이자수입 등	53,202 ( 89.3) (38,835) ( 65.2) 571 ( 1.0) 2,209 ( 3.7) 3,617 ( 6.1)	- 재특 재예탁 - 국공채 인수 - 예탁원금 상환 - 이자 지급 - 차년도 이월	39,163 ( 65.7) 16,482 ( 27.7) 400 ( 0.7) 3,545 ( 6.0) 9 ( 0.0)
합 계	59,599 (100.1)	합 계	59,599 (100.1)
자료 : 재정경제원, [공공자금관리기금 □95회계년도 결산 내용], 1996.2

국민연금 기금운용의 주요쟁점과 정책대안의 검토

이찬진(참여연대 사회복지특별위원, 변호사)

목  차

1. 기금의 성격과 운용실태

2. 문제점

3. 대안

국민의 삶의 질 향상을 위한 참여연대 초청 의원간담회

국민연금기금운영의

문제점 및 대안

(위헌심판제청사건을 중심으로)

이찬진 (사회복지특별위 위원, 변호사)

1. 기금의 성격과 운용실태

가. 국민연금기금의 성격

국민연금 가입자들이 납부하는 기여금으로 조성됨 (직장 가입자의 경우는 사용자의 갹출료까지 포함) 또한 96. 7. 1.자로 농어촌 국민연금의 시행으로 이제 농어민의 기여금도 기금으로 조성됨.

그러나, 국민연금은 현재 국민 전체에 대한 개보험이 아니고 특정 직역의 가입자들이 조성한 돈으로 조세와 그 성격이 다른, 장차 가입자들의 연금급여에 대한 책임재산으로 국가에 신탁되어 관리되는 것임.

나. 국민연금기금의 운용실태

(1) 공공자금관리기금법 제5조 제2항 의무예탁 규정에 의하여 국민연금기금의 여유자금(95. 말 현재 실질적으로는 기금 전체의 %인 금 원 상당)이 공공자금관리기금으로 예탁됨(여기서 공공자금관리기금 운용위원회 명의로 국민연금기금운용위원회에 동 금원에 대한 5년간의 예수금 증서 발행 ; 기금관리 수탁자인 보건복지부장관 및 국민연금기금운용위원회는 예탁규모에 관한 결정권이 없으며, 연금가입자들 역시 동 의사결정에 참여하지 못함).

(2) 예탁된 국민연금기금은 연금기금으로서의 성격을 상실하고 그 절대액이 다시금 재정투융자특별회계에 재예탁되어(여기서 다시금 재정경제원 장관 명의로 공공자금관리기금운용위원회에 5년간의 예수금증서 발행) 영종도 신공항 건설, 경부고속전철사업 등 사회간접자본 건설 등의 재원으로 사용됨.

(3) 5년 만기가 도래된 예수금의 상환은 다시금 예수금증서에 의하여 이루어지고 실제 돈은 사회간접자본 투자 등에 소비되며, 만기 상환액은 사실상 없이 서류상으로만 처리되고 다시금 새로운 예수금증서로 대체됨

2. 문제점

가.국회의 국채모집 등에 대한 의결권 침해로 인한 위헌성 (공공자금관리기금법 제5조 등의 위헌성)

(1) 정부의 연금기금 차입은 예수금증서의 교부를 통한 국가의 기채행위이므로 이는 실질적으로 국채 발행행위 또는 예산 외의 국가의 부담이 될 계약에 해당하는 것이므로 헌법 제58조에서 정한 국회의 국채 모집 등에 대한 의결권을 잠탈한 위헌적인 행위임. 따라서 공공자금관리기금법 소정의 의무예탁 규정 등은 결국 국가의 기채행위에 관한 헌법 제58조 소정의 국회의 의결권을 면탈하는 입법으로 그 자체가 위헌임.

(2) 이는 결국 조세수입으로 소요 재정자금을 조성할 경우 초래될 국민의 조세저항을 회피함과 아울러 국회의 의결권을 피하여 국민연금기금 등 각종 기금을 재정자금화하기 위한 위헌입법을 하였다는 의혹을 면키 어려움.

(3) 적어도 현행 헌법하에서 공공자금관리기금법을 그대로 존치한다면 국회 역시 위헌적인 상황을 방치한 책임을 면키 어려움. 따라서 동 법은 폐지하여야 함.

나. 연금가입자들의 의사결정참여권 배제

연금기금의 공공자금관리기금에의 예탁과정에서 연금기금의 조성자인 가입자들의 실질적인 의사결정권이 배제됨.

다. 자원 배분의 부적정 및 낭비현상 초래

(1) 95.9.말 현재 총 기금 1조 4000억원의 63%인 9조원 상당이 예탁되어 소비됨. 96.말 예탁금 15조원 상회 전망, 향후 수년내에 정부 일반회계예산을 상회할 전망임.{기금규모는 2024년에 최대 208조원(88년 불변가격), 전국민가입을 전제로 할 경우 2021년 355조원(93년 불변가격)}

(2) 정부 국책사업 중 일반회계(즉, 세입세출예산)로 투자되거나 기타 특별법에 의하여 조성된 특별회계로 투자되는 경우는 각기 국회의 사전,사후통제과정을 통하여 최소한의 자원의 적정배분과 국민의 의사결정참여를 확보하지만 국민연금기금의 경우에는 단지 행정부에 의한 일방적인 자금 집행을 통하여 자원의 적정배분이라는 재정 원칙이 왜곡되고 심지어는 수조원의 막대한 □국가자본□이 사장됨

라. 상환불능의 위험성

(1)정부의 원금 상환능력을 초과하는 대규모의 기금예탁금 때문에 수년내에 연금기금의 원금 상환불능 상황이 도래하고, 10여년이 경과시에는 이자 역시 상환불능 상황이 도래될 개연성이 높음.

(2) 정부는 이와 같은 상환 불능 상황이 초래하기 전 국민연금법을 개정하여 부과 방식으로 전환하여 연금급여에 필요한 소요자금을 다음 세대에 부과하면 된다는 것이나 이는 단지 국가가 기채하여 소비한 돈을 차세대에 전가하는 것에 불과하고 차세대는 막대한 조세 및 기여금 부담으로 시달리게 되고 이로 인한 연금 수혜세대와 다음 세대 간의 세대간의 갈등 및 사회분열 등의 위험 초래하게 됨

마. 더우기 현행 국민연금법상으로는 원금상환에 대한 확실한 보장이 없으며, 예수금증서 역시 환가성이 없음

바. 연금의 수익성 훼손

연금기금 예탁금에 대한 수익율이 94.9. 이전까지 국,공채 수익율보다 평균 연 3%이상 낮았고, 현재에도 일반 시중금리보다 저리로 적용되고, 국,공채 수익율보다 약간 낮은 이율로 적용됨. 국,공채 수익율이 보장되어야 할 것임.

사. 정부의 공신력 및 도덕성 훼손

연금기금은 사회보험방식에 의한 기여금으로서 일반조세와는 성격이 상이하며, 더우기 현행 기금은 전국민이 가입한 상황이 아니므로 조세와 동일하게 사용하는 현재의 상황이 지속될 경우 특정 계층이 부담하는 기금을 다른 계층이 사용하게 되는 불형평성을 초래하고, 현행법상 연금기금을 수익성있게 관리운용하여야 할 주체인 정부가 이를 □일반재정자금화□하여 소비함으로 인하여 정부의 공신력과 도덕성에 심각한 훼손이 발생함.

3. 대 안

전제 : 공공자금관리기금법 5조제1,2항 의무예탁규정을 폐지

가.현행 국민연금기금운용위원회의 전면 개편을 통한 독립성 확보

- 연금 수급권자들의 운영위원참여 확대

- 국회가 추천한 운영위원 신설 등을 통하여 운영위원 과반수

이상을 민간부문으로 구성.

- 후술하는 국,공채 매입에 있어 정부국책사업 투자부문, 국,공채 이자율, 상환조건 등에 관한 정부와의 독립적인 협의권 확보

나.국민연금관리공단 및 국민연금기금운용위원회의 연금기금 운용실태에 대한 매회계년도 예,결산 대국민 공고 및 연금가입자들의 자료 열람,등사권 보장을 통한 연금기금운용의 민주성, 투명성 보장

다. 예수금증서를 대체하는 국,공채의 발행 및 매입

- 정부재정자금 소요 국책사업에 대한 정부의 국,공채 발행안 국회제출

→ 이에 관한 국회의 의결(헌법 58조)

→ 특정 국책사업에 대한 정부의 국,공채발행

→ 국민연금기금운용위원회의 국,공채 매입

(따라서 기존의 예수금증서 교부방식 폐지)

- 이 경우 1)국회의 의결권 확보 2) 환가성 확보 및 국,공채 상당의 수익성 보장 3) 만기 상환의 확실성확보 4) 절차의 민주성 확보 5) 자원 배분의 적정성 보장 등의 효과를 거둘 수 있다.

우리나라 의료보장제도의 문제점과 개혁방안

조홍준(참여연대 사회복지특별위원, 의보연대회의 정책위원장)

목  차

1. 바람직한 의료보장제도의 내용

2. 현행 의료보장제도의 개요

3. 현행 의료보장제도의 문제점

4. 현 의료보장제도의 문제점 발생 기전

5. 정부 개선안의 내용과 문제점

6. 의료보장 통합의 기대 효과

우리나라 의료보장제도의 문제점과 개혁방안

의료보험 통합일원화

참여연대 사회복지특별위원회

조홍준(참여연대 사회복지특별위원, 의보연대회의 정책위원장)

1. 바람직한 의료보장 제도의 내용

□ 의료보장 제도의 목적은 일차적으로는 국민의 의료비 부담을 줄여 주는 것이지만 궁극적으로는 국가와 사회가 전국민적 상호 부조를 통해서 국민의 건강을 보장해 주는 것임.

□ 이는 결국 사회적 연대를 강화하여 사회 통합을 이루는데 공헌할 것임. 의료보장 제도가 국민건강보장제도가 되기 위해서는 다음과 같은 내용을 가져야 함.

1) 질병으로 인한 가계의 경제적 부담을 경감시켜 주어야 함.

질병은 개인의 경제생활에 지장을 주어 소득을 떨어뜨리고 이는 다시 건강을 악화시키는 악순환을 이룸. 따라서 의료보장은 질병으로 인한 가계의 경제적 부담을 경감시켜 주어야 함.

2) 보험료 부담의 형평성이 달성되어야 함.

의료보장의 재원 조달은 형평성이 보장되어야 함. 즉 부담 능력에 따른 차등 부담이 이루어져 부담 능력이 없는 계층에 경제적 부담을 주어서는 안됨.

3) 건강 확보에 필요한 의료서비스는 제공되어야 함.

효능이 입증된 의료서비스는 원칙적으로 제한 없이 제공되어야 함. 의료서비스의 가격이 보험 급여 여부를 결정하는 기준이 되어서는 안됨.

4) 계층간 의료서비스 이용의 경제적 장벽이 발생하지 않도록 해야 함.

경제적 문제로 의료서비스 이용이 장애를 받아서는 안됨. 이는 의료서비스의 남용을 막는다는 명분으로 도입되는 본인부담금이 과다해서는 안된다는 것을 의미함.

5) 의료서비스 이용의 형평성이 보장되어야 함.

의료보장에서 제공되는 의료서비스는 의료보장 종류에 따라 차등이 있어서는 안됨.

6) 의료보장 제도는 효율적으로 운영되어야 함.

의료보장 제도의 운영에 소요되는 행정 비용을 줄여서 이를 의료서비스의 확대에 이용하여야 함.

2. 현행 의료보장 제도 개요

□ 현재 우리 나라의 의료보장 체계는 크게 의료보험과 의료보호로 구분되어 있음.

□ 의료보험 중 임금소득자(피용자)를 대상으로 한 것으로서는 공무원 및 사립학교 교직원 의료보험과 직장 의료보험이 있음. 후자는 다시 단독 직장조합과 공동 직장조합으로 나뉘어지는데, 전자는 주로 대기업들이며, 후자는 중소기업들임. 비임금소득자(자영자)는 시군구 별로 조직된 지역의료보험조합에 가입되어 있으며, 도시지역(시구)과 농어촌지역(군)으로 구분됨.

□ 의료보호는 생활보호 대상자와 기타 적용대상자(보훈 대상자 등) 등이 포함되며, 중앙 및 시도의 국가 예산으로 재원이 조달됨. 시도 별로 기금이 조성되어 있음.

<표 1> 의료보장 적용체계와 적용인구의 구성

단위: 인구 (만명)/구성비 (%)

구 분	적용인구	구성비	보험자수	구 분	적용인구	구성비	보험자수
의료보험	4,432	96.2	373
				공 교 의 보	485	10.5	1
				직장의보	1,692	36.7	145
				지역의보 군지역	345	7.5	92
				시지역	1,910	41.5	135
				소계	2,255	49.0	227
의료보호	174	3.8	시도별	의 료 보 호	174	3.8	시도별
계	4,606	100.0

<1996년 3월 31일 현재>

3. 현행 의료보장 제도의 문제점

1. 빈약한 급여

□ 전국민이 의료보장의 적용을 받는다는 의미에서의 전국민 의료보장 시대이기는 하나, 의료보장의 내용이라 할 수 있는 보험급여의 내용과 수준은 매우 빈약함. 본인 부담률은 외래 70%, 입원 50%를 넘어서고 있음.

□ 다음과 같은 필수적인 보험급여가 적용되지 않고 있음.

* MRI, 초음파 등 고가 장비.

* 자궁암검진, 예방접종 등 예방서비스

* 상병수당, 간호료, 이송료

□ 이 때문에 의료보험의 효과가 크게 저하되고 있음. 가계보호의 역할을 하지 못하고 있으며, 의료이용의 경제적 장벽을 제거하지 못하여 저소득층보다 고소득층의 의료이용율이 높은 현상이 사라지지 않고 있음.

- 의료보호 급여는 의료보험보다 더 빈약하여 건강진단, 약국 의료보험이 적용되지 않고 있으며, 이들에게 필요한 보장구 등도 대부분 적용되지 않고 있음.

2. 급여비의 급격한 증가와 보험 종별 재정 격차의 심화

□ 1995년까지 전체 보험 재정은 약 4조 1천억원의 흑자를 기록하였음. 그러나 1995년 급여비가 25.7% 증가하여 최근 4년간 급여비 상승률 평균인 13.6%를 훨씬 넘어섰음. 이런 추세가 지속될 때의 재정 추계는 <표 2>와 같을 것으로 예상됨

<표 2> 의료보험 재정 추이 및 추계

(단위: 억원)

구 분	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
수 입	37,745	41,992	47,619	53,207	61,667	71,472	82,863	96,007
지 출	29,704	36,802	42,001	51,661	63,543	78,158	96,134	118,245
잉여금	8,046	5,190	5,618	1,546	-1,876	- 6,686	-13,208	-22,238
누적적립금 (적립률, %)		34,019 (142)	39,637 (142)	41,183 (125)	39,307 (75)	32,621 (50)	19,333 (25)	-2,915

< 추계기준 >

· 수입: 연평균 15.9% 적용(1992∼1994년 3개년 평균증가율)

· 지출: 연평균 증가율 23% 적용(1994∼1995년 증가율)

※ 1994∼1995년 단기 증가율인 23%를 적용하였으나 의료보험급여비가 매년 23%씩 증가하는 것인 현행 의료보험제도의 큰 단점이며, 이러한 증가 추세를 그대로 방치할 경우 국가적인 문제가 될 것임.

□ 이런 급격한 급여비 증가로 1995년 한해 동안 227개 지역조합중 106개 조합이 적자를 기록하였음(도시는 61%인 79개, 농촌은 34%인 27개). 1995년 현재 농촌 지역 조합의 적립금은 1,394억원(적립율 24.2%)인데 반해, 도시 지역 조합은 8,753억원(적립율 69.3%), 직장 조합은 2조 4,656억원(적립율 194.6%), 공굥 의보는 7,327억원(적립율 164.1%)으로 조합간 재정 격차가 줄어들지 않고 있음(표 2-1~2-4). 이렇게 조합 종별간 재정 격차가 큰 상태에서 급여비의 급격한 상승은 직장조합과 지역조합(특히 농촌지역조합)간 재정 격차를 더욱 악화시킬 것임.

<표 2-1> 누적적립금 현황(1995년말 기준)

구 분	계	공 단	직 장	지 역
				계	군	도 시
적립금(억원)	41,181	7,015	24,467	9,699	946	8,753
적립률(%)	123.3	164.1	194.6	58.6	24.2	69.3

<표 2-2> 농촌 지역 의료보험의 재정추이

(단위 : 억원)

구 분	1992	1993	1994	1995
수 입	4,510	5,001	5,592	4,819
지 출	3,975	4,652	5,306	4,519
잉 여 금	535	349	285	300
누적적립금 (적립율, %)			1,094	1,394 24.2

<표 2-3> 도시 지역의료보험의 재정추이

(단위 : 억원)

구 분	1992	1993	1994	1995
수 입	12,612	14,229	15,861	20,159
지 출	10,013	11,988	13,889	19,129
잉 여 금	2,599	2,242	1,971	1,030
누적적립금 (적립율, %)			8,427	8,753 69.3

<표 2-4> 직장의보의 재정추이

(단위 : 억원)

구 분	1992	1993	1994	1995
수 입	15,492	17,145	19,374	23,372
지 출	13,244	15,231	17,525	23,231
잉 여 금	2,248	1,914	1,849	159
누적적립금 (적립율, %)	16,178	22,589	24,497	24,656 194.6

<표 2-5> 공교의보의 재정 추이

(단위 : 억원)

구 분	1992	1993	1994	1995
수 입	5,130	5,616	6,283	7,779
지 출	4,406	4,931	5,577	7,192
잉 여 금	729	685	705	587
누적적립금 (적립율, %)	5,634	5,955	6,740 183	7,327 164.1

3.  불공평한 보험료 부과

□ 농촌지역의료보험 가입자의 보험료는 직장의료보험 가입자에 비해 매우 높은 상태임. 소득 대비 1.6배에 달함(표 3). 단순 비교하더라도 1995년의 경우 농촌 조합의 보험료 수준이 직장조합의 115%에 달하고 있음(표 4).

<표 3> 소득 수준 대비 보험료 부담

	월평균보험료		추정 소득 수준		실효보험료율
	절대액	상대지수	절대액	상대지수
직 장 의료보험	9,950	100.0	902,000	100.0	100.0
공 교 의료보험	13,855	117.8	847,000	93.9	125.5
시지역 의료보험	13,693	128.7	936,000	103.8	124.0
군지역 의료보험	11,783	115.8	655,000	72.6	159.5

자료 : (1) 의료보험관리공단. 1993 의료보험통계연보 : 월평균 보험료(1992년)

(2) 농어촌발전위원회에 제출한 보건사회부자료 : 추정월소득수준(1992년)

* 실효보험료율은 (월평균보험료의 상대지수) / (추정소득수준의 상대지수) *100 (%)

<표 4> 보험 종별 보험료 비교(1995)

구 분	직장조합	공 단	군 조 합	도시조합
월보험료(원) (지수)	13,092 (100)	14,339 (110)	15,018 (115)	15,603 (119)

* 본인부담 기준

□ 지역조합은 조합별로 보험료 부과 방식과 기준이 달라 자영자 내부의 보험료 부담 형평성도 달성하지 못하고 있음.

□ 1995년 보험진료비가 급격히 증가하면서 대부분의 지역의료보험이 1996년 들어 보험료를 대폭 인상하고 있음. 올해들어 이미 25% 정도의 보험료 인상이 이루어졌으며, 일부 서울의 일부 조합에서는 최고 66.7%의 보험료 인상이 계획되어 있음(표 5).

<표 5> 서울 지역의료보험조합의 보험료 인상 현황

(1996년 8월 31일 현재)

구 분	95.12 평균 보험료	96.3 평균 보험료	96.6 평균 보험료	보험료 인상 내역			96년말 예방평균 보험료
				과세자료 반영	기타소득 (재산)조정	기준별 동급조정
구로구	14,320	18,579	18,260	3월 5.97%인상	3월 24.3%인상	10월 예정	21,000 (50-60%인상)
종로구	14,802	16,746	16,580	7월 5-10%이상	1월 13.2%인상	8월 15%인상	19,000원대 (약30%인상)
도봉구	14,481	17,997	17,685	2월 8-9%인상	2월 16-17%인상	8월 14.8%인상	20,000원대 (38%인상)
용산구	15,496	16,926	16,752	3월 7.99%인상	8월 9.77%인상	8월 14.8%인상	21,000원 (35.5%인상)
영등포구	14,944	17,665	17,561	8월 7%인상	1월 19%인상	8월 14.95%인상	22,000원 선 (47%인상)
관악구	14,321	14,512	17,035	4월 6.3%인상	4월 11.8%	10월경 15%인상예정	19,590 (37%인상)
성북구	14,296		16,594	4월 10%인상	4월 10%인상	10월경 15%인상예정	18,915 (35-40%인상)
노원구	16,413	18,207	18,076	3월 10.1%인상	8월 6%인상	8월 15%인상	21,800 (33%인상)
중구	14,889	15,940 (5월)	15,827	5월 6.5%인상	8월 7,5%인상	8월 14.7%인상	18,000선 (35%인상)
서대문구	15,100		17,335	5월 9%인상	5월 8%인상	10월경 15%인상예정	19,826 (31.3%)
송파구	17,871	17,794	18,408	4월 7.3%인상
중랑구	15,325		17,103	3월 13%인상	8월 (36.48%인상)	8월 15.03%인상	19,624 (28.9%)
강서구	15,550	15,399	15,283	9월 9.64%인상예정		9월경 14.9%인상예정	19,000 (25%인상)
동대문구	15,357	15,256	17,928	5월 8.15%인상	5월 8.05%인상	97.1% 예정	17,800
성동구	15,392	16,751	18,416	2월 8.8%인상	6월 9.9%인상	97.1% 예정	18,000
동작구	16,122	16,114	17,659	4월 10.6%인상		9월 경 14.57%예정	19,950
강동구	16,,385	16,253	17,414	4월 8.4%인상	8월 3%인상	8월 15% 인상	20,026
마포구	15,392	15,428	18,201	4월 7.4%인상	4월 7%인상	8월 15%인상	20,802
서초구	19,300	19,090	20,700	7월 7%인상	7월 3%인상		20,000
은평구	15,371	16,648	19,074	5월 8.3%인상	5월 15.9%인상
강남구	19,277	19,090	18,534	7월 10.4%인상			22,000
양천구	15,641	15,600	17,968	4월 11.17%인상	4월 6.3%인상	10월경 15%인상예정	20,655 (32%)

4. 과다한 관리운영비와 소득 재분배 및 위험 분산의 제한

□ 지역조합의 관리운영비는 총 지출의 10.2%로 공교의보의 2배에 달함. 조합 규모가 작을수록 관리운영비의 비중이 커짐(표 6).

< 표 6> 보험 종별 관리운영비 비교, 1994

구 분	공 단	직 장	지 역
관리운영비/총지출(%)	6.78	9.97	10.19

□ 소득 재분배와 위험 분산 기능이 개별 조합 내부로 한정됨으로써 사회통합이라는 사회보장의 기능을 충분히 발휘하지 못하고 있음.

5. 농촌 인구 감소와 노령화로 농촌 지역조합의 영세화 가속

□ 현재 농촌 인구는 전 인구의 12%이며, 매년 40만 명씩 감소하고 있음. 또한 농촌의 노인인구비는 8.5%로 전국 노인인구비 6.5%보다 높음. 1997년에는 농촌 노인인구비가 10.7%(전국 평균이 6.2%)에 달할 것으로 예측되고 있음.

□ 시장 개방화로 농촌 인구의 감소가 가속화될 것을 고려할 때, 상당수 농촌조합들의 존립 자체가 불가능할 것임.

4. 현 의료보장제도의 문제점 발생 기전

1. 조합 방식의 관리체계 및 의료보험 조합원 구성의 모순

□ 의료보험이 개별적인 법인체로 구성되고, 재정적으로 분리 운영되는 의료보험조합 분립되어 있음. 조합의 수는 총 373개로 세분화됨. 조합 구성의 기본 원칙은 피용자(직장조합)와 자영자(지역조합)를 분리하는 것임.

□ 이는 의료보험의 도입, 확대 과정에서 시행이 용이한 대기업의 피용자에서 시작하여, 점차 중소기업으로 확대하여 나간 결과임. 5인 미만의 초영세 사업장과 자영자만을 지역의보의 대상자로 남겨 둔 결과가 되었음. 1983년과 1988/9년 두 차례의 의보 통합 시도가 무산되었던 역사의 결과물이라고도 할 수 있음.

□ 그 결과, 재정적으로 안정된 집단(피용자=직장근로자)과 불안정한 집단(도시, 농촌의 자영자, 특히 농촌 주민)이 분리되어 조합간 재정격차가 벌어질 수밖에 없음.

□ 지역조합은 일률적으로 시군구별로 결성되며, 직장조합도 세분화하여 구성됨. 따라서 적정규모에 못 미치는 소규모 직장 및 지역 조합이 다수 나타남.

□ 흑자 상태를 지속하고 적립금이 충분한 직장보험조합의 대부분(약 80%)가 3%의 보험료를 갹출하기 때문에 지역조합과의 보험료 격차가 심화되고 있어 형평성의 문제가 야기되고 있음.

<표 7> 의료보장 적용인구의 확대 과정

구분 연도	공무원 및 사립학교 교직원 의료보험	직장 의료보험	지역 의료보험	의료보호
1977		500인 이상 사업장
1979	공교 의료보험 실시	300인 이상 사업장		의료보호 실시
1980	군인가족 포함
1981	퇴직연금수급자 포함	100인 이상 사업장
1983		16인 이상 사업장
1988	퇴직연급수급자 제외	5인 이상 사업장	농어촌지역에서 실시
1989			도시지역에서 실시
1994	직업군인 포함
현 재	공무원, 사립학교 교직원, 직업군인 및 부양 가족	5인 이상 사업장 근로자 및 부양 가족	5인 미만 사업장 근로자, 자영자 및 부양 가족	생활보호 대상자 기타 의료보호 대상자

2. 보험급여 확대가 어려운 이유

□ 조합방식의 보험제도 하에서도, 보험 급여의 수준은 모든 조합이 일정한 범위에 들도록 균형을 유지하여야 함. 그렇지 않으면, 보험급여의 형평성이 깨져 낮은 보험급여를 받는 집단에서 큰 불만이 일어날 것임.

□ 재정 상태가 상대적으로 좋은 직장조합은 보험급여의 확대가 충분히 가능하나, 재정상태가 좋지 않은 지역조합 특히 농촌조합은 불가능함. 따라서, 모든 조합의 급여 내용은 농촌지역조합의 재정상태에 맞추어 하향 평준화하게 됨. 이것이 현재 전체 보험 재정이 양호함에도 보험급여의 확대를 할 수 없게 되는 주된 이유임.

3. 조합간 재정 격차의 심화와 국민들의 피해

□ 이로 인해 직장조합과 공교보험에서는 지출요인이 낮아지게 되고 -보험급여를 늘려 줄 수 없으므로- 적립금의 과다한 축적이 나타나게 됨. 1995년 적립금 4조 1,181억원의 대부분(약 3조 천억원)이 직장조합과 공교보험에서 발생한 것임.

□ 이 상태로 인한 농촌주민의 피해는 자명함. 그러나 근로자와 공무원 및 사립학교 교직원들도 피해를 보고 있음. 양호한 재정 상태에도 불구하고 보험급여를 확대할 수 없어 50%가 넘는 과다한 본인부담금을 지불하고 있기 때문임.

4. 과다한 관리운영비 발생의 이유

□ 각각의 조합을 유지하기 위해서는 매 조합마다 자체 완결적인 관리운영조직을 유지하여야 하므로 과다한 관리운영비가 쓰여짐. 조합 규모가 작을수록 관리운영비의 비중이 커짐.

□ 잦은 지역 이동과 직장 이동으로 피보험자 자격관리가 과다한 업무량을 창출하고 있음.

5. 국고 지원 약속 불이행

□ 정부는 농촌 지역의보를 시행하면서 지역조합 재정 중 보험급여비와 관리운영비의 50%를 지원하겠다고 약속했음. 이 약속은 초기에는 지켜지는 듯 했으나 해가 거듭될수록 국고지원율이 감소하여 1995년에는 34.3%에 불과함(표 7 참조). 특히 도시 지역 의보의 경우 국고 차등 지원으로 1997년에는 지원율이 20% 대로 떨어질 가능성이 많음.

□ 1988년 이후 정부가 약속한 금액 중 지원하지 않은 금액은 1조 2,400억원에 달하여 지역조합 재정 악화의 주요한 원인의 하나가 되고 있음.

<표 8> 지역의료보험 국고지원율 현황

(단위:억원,%)

구분	총 소요 재정 (보험급여비+관리운영비) (A)	국고 50% 지원 필요액 (B)	국고 실지원액 (C)	총소요재정중 실지원액 비 (C/A)	국고 지원 과부족액 (C-B)
1988	1,729 (1,277+452)	865	946	54.7	81
1989	4,369 (3,491+878)	2,184	2,206	50.4	22
1990	9,884 (8,708+1,176)	4,942	3,639	36.8	-1,303
1991*	11,057 (9,588+1,469)	5,528	5,868	53.0	340
1992	13,008 (11,355+1,653)	6,504	5,924	45.5	- 580
1993	15,341 (13,583+1,753)	7,670	6,381	41.6	-1,289
1994	17,479 (15,630+1,849)	8,739	6,924	39.6	-1,815
1995	22,017 (20,083+1,934)	11,008	7,553	34.3	-3,455
1996 (추계)	26,271 (24,100+2,171)	13,135	8,723	33.2	-4,412
계	121,155	60,577	48,164	39.7	-12,411

* 91년 추경예산 집행 부분 포함

<자료> : 보건복지부 의료보험 주요 통계

5. 정부 개선안의 내용과 문제점

1. 지역조합 국고 차등 지원

□ 현재 지역보험에 대한 국고 지원은 피보험자수당 정액으로 지원하고 있음.

□ 92년부터 농촌 지역조합에 대한 지원을 강화하기 위해 국고 지원액의 일부를 조합별 1인당 평균 소득과표금액과 노인인구 비율 2가지를 이용하여 차등지원하고 있음.

□ 복지부는 이 차등지원금의 비중을 연차적으로 확대하여 1997년에는 20% 수준까지 상향 조정할 계획을 가지고 있고 이때 농어촌에 대한 추가 지원액은 약 792억원에 달할 것으로 추정됨.

□ 국고 차등 지원은 농어촌 조합의 재정적 어려움을 해결하기 위한 고육책이기는 하지만 근본적인 대책이 되지 못함. 더구나 급증하는 급여비 증가추이로 볼 때 향후 재정 전망은 지극히 불투명함.

□ 또한 국고 차등 지원으로 인한 도시조합의 국고지원율이 급격히 떨어지면서 도시 지역 조합 적자의 원인의 하나가 되고 있음. 실례로 국고지원률은 95년의 경우 강남구 26.3%, 성북구 26.2%, 영등포구 26.4% 등으로 정부가 약속한 50% 지원을 크게 밑돌고 있는 실정임. 이는 도시 지역 저소득 주민의 보험료 인상을 초래하고 있음.

□ 국고 차등 지원으로 도시 조합의 경우 95년 한해 동안 약 430억원의 국고 지원 감소 현상을 가져와 실질적으로 도시 지역 조합적자의 주요 원인으로 작용하였음.

□ 결국, 국고 차등지원은 농어촌 조합의 재정 적자를 호전시키기보다는 도시 조합으로까지 적자를 확대시켜 적자에 따른 부담을 도시 서민에게 전가시키는 결과를 초래하였음. 1996년 대다수 도시 조합의 대폭적인 보험료 인상이 이를 말해주고 있음.

2. 재정 공동 사업의 확대

□ 조합간 재정 격차를 완하하기 위해서 노인의료비 공동 부담 사업을 신설하고, 고액 진료비 공동 부담 사업을 확대하여 총 보험료 수입의 25% 수준까지 확대할 계획을 가지고 있음.

□ 노인의료비 공동 부담 사업의 결과 1995년에 농촌지역에 935억원이 추가 이전되는 효과를 발생하였음.

□ 최근 정부는 재정 조정 갹출금 산정기준을 단일요소 방식에서 소득수준, 급여비 수준, 부양율, 경제활동인구 구성비 등 다요소 방식으로 전환하였음. 아울러 의료보험제도 종별의 구조적 특성을 고려하여 종별로 할당액을 결정한 후, 이를 각 제도 내부에서 재배분해가는 단계적 배분 방식을 채택하고 있음.

□ 이런 방식을 채택할 때, 공교의보와 직장의보간, 직장의보내, 시군구 의료보험조합간에 불형평성의 문제가 발생할 가능성이 있음. 이는 조합의 재정력과는 무관한 부양율, 급여비가 갹출금 배정 기준에 포함되어 있기 때문임. 따라서 소득파악이 되지 않는 상황에서는 보험종별간 소득재분배를 하려는 노력은 성공할 수 없음을 보여줌. 구체적으로는

□ 피용자 의료보험 내부간에 재정력이 높게 평가된 조합이 오히려 적게 부담하고, 재정력이 낮게 평가된 조합이 높은 부담을 하는 역진성이 부분적으로 발생하고 있음.

·이러한 현상은 지역조합에서도 동일하게 발생하고 있음.

·이러한 문제들은 결국 현행 조합방식이 가지는 소득파악의 한계에서 비롯된 것임. 소득 파악이 안 된다는 전제하에서 재정력을 평가하는 지수를 개발하여 보험종별간 전면적인 소득재분배를 기하려고 하는 것은 결국 자기모순을 가지고 있을 수밖에 없음.

□ 따라서 총 보험료의 20-25% 수준에서 재정 공동 사업을 할 것이 아니라 재정 공동 사업을 100% 수준에서 하는 재정을 통합일원화하고 소득에 따른 보험료를 부과하는 것이 근본적인 대안임.

6. 의료보장 통합의 기대 효과

□ 위의 문제를 해결할 수 있는 현 단계에서의 최선의 방법은 의료보장관리체계를 통합일원화하는 것임. 통합일원화는 다음과 같은 효과를 거두게 될 것임.

1. 보험종별 재정 격차 해소

□ 전국적 범위로 걸쳐 보험 재정을 통합관리하게 됨으로서 직장조합, 공교의보, 지역조합간 재정 격차를 없애는 효과를 가져와 재정 상태가 가장 나쁜 농촌 지역조합을 기준으로 한 보험 급여 수준의 하향 평준화 현상을 해소할 수 있음.

2. 관리운영비 절감 가능

□ 통합시 관리운영비의 절감 폭은 통합된 의료보험 관리체계의 구성과 소요 인력의 정원이 확정된 다음에 정확한 추계가 가능함. 그러나, 통합조직의 인원추계를 해보면 통합일원화로 인력이 약 21.8% 정도 줄어들 것으로 예측되기 때문에 관리운영비가 최소 20%는 절감될 것으로 예측할 수 있음.

3. 보험료 부담의 형평성 확보

□ 모든 국민이 능력에 따른 형평성 있는 보험료는 자영자의 소득 파악이 관건임. 이것은 의료보험관리체계 자체와는 무관한 문제임. 그러나, 통합일원화는 자영자의 소득 파악 노력과 형평성 있는 보험료 부과체계의 개발을 위한 연구 활동을 촉발할 것임. 1995년 7월부터 농어촌 국민연금을 실시하기 위해 시행한 소득파악 조사에서 농어촌 주민의 소득을 파악할 수 있다는 조사결과가 제시되었으므로 소득에 따른 단일보험료 부과가 가능할 것으로 판단됨

4. 소득재분배 및 위험 분산 확대

□ 전국 단위의 소득재분배가 가능하면서 사회통합에 기여할 것이며, 위험 분산을 극대화 할 수 있음.

5. 보험급여 확대

□ 조합간 재정상태의 불균형 상태를 해소하여 관리비용 절감 및 통합된 재정운영으로 인한 수익률로 MRI, 초음파 진료 적용 등 보험급여의 확대가 가능함.

생활보호법제의

문제점과 대안

윤찬영(참여연대 사회복지특별위원, 전주대 사회복지학과)

목  차

Ⅰ. 생활보호법의 개요

Ⅱ. 현행법제의 문제점에 대한 구체적 검토

생활보호법 개정

생활보호법제의 문제점과 대안

윤찬영 (참여연대 사회복지특별위원, 전주대학교 사회복지학)

I. 생활보호법의 개요

생활보호법이 보장하고자 하는 생활위험은 빈곤문제로서, 이는 사회보장기본법상 공공부조법에 해당된다.

우리나라는 건국 이래 일제의 유물인 조선구호령에 의지하여 오다가 1961년 군사정권에 의해 생활보호법이 법률 913호로 제정되었다. 당시 생활보호법은 생계보호만을 불완전하게 실시하다가 1969년에 가서야 시행령이 제정되었는데 이후 경제성장과 더불어 빈부격차가 사회문제화되고 복지국가 건설이 주창되어 왔음에도 불구하고 1982년 법이 전면개정된 후(1983년 시행령 개정, 1984년 시행규칙의 제정이 이루어졌다) 10여년간 단 한번의 개정도 없이 현재에 이르고 있다.

현행 생활보호법은 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리와 동조 제5항을 기초로 하여 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있도록(제5조 제1항) 최저생활보장과 자립조성을 목적(제1조)으로 하는 하위 법률이다.

II. 현행 법제의 문제점에 대한 구체적 검토

1. 권리성 확보

<문제> 국가의 재정능력 이유로 현실적으로 권리성 급여가 아니라 재량급여임.

<대안1> 생존권적 기본권 확보를 위한 사상 최초의 개헌을 시도한다. 현행 헌법 제54조(예산안 심의, 확정권) 일부를 개정하여 □헌법 제34조 제5항에 소요될 예산은 다른 항목의 예산에 우선하여 배정한다.□

<대안2> 현행법 제36조에 예산 우선 편성 의무를 삽입한다.

2. 법의 명칭

<문제> □보호□는 가부장제적 의미 강함. 따라서 권리성 급여 부인하게 됨.

<대안> 생활□보장□법으로 개칭함.

3. 대상자 자격과 범위

<문제> 제3조는 영국의 1834년 New Poor Law와 같은 발상. 노동부능력자 뿐만 아니라 공공부조의 취지상 빈곤하기만 하면, 사회보장 최후의 급부로서 빈곤의 원인을 묻지 않고 대상자로 해야 함.

<대안> 무차별 평등성과 보편성 확보 위해 제3조를 삭제한다.

4. 빈곤선 규정

<문제> 현행법 규정 없이 보건복지부 지침에 따르고 있다.

<대안> -- 보건복지부 장관이 생활보장위원회의 동의를 거쳐 매년 고시한다.

-- 빈곤선은 최저임금, 물가 및 임금 상승률을 고려하여 결정한다.

5. 생활보장위원회

<문제> 유명무실한 심의기구

<대안> 구성의 원칙 : 전문가와 수혜자 대표를 전체의 50% 이상으로 한다.

회기 규정

빈곤선 결정권, 자료제출요구권, 관계자 출석요구권 등 규정

6. 급여의 다양성

<문제> 대상자의 인간다운 생존과 사회적 기능의 회복을 위해 다양한 인간적 사회서비스가 필요하나 현행법 제7조 제2항은 한 가지 급여만을 받도록 규정하고 있다.

<대안> -- 주거수당, 임대료 보조, 상담 및 간호서비스 등 다양하게 규정한다.

-- 사회복지전문요원의 진단에 따라 급여 및 서비스 종류 결정하도록

7. 권리구제 절차

<대안> 노인복지법과 마찬가지로 사전급여제도 도입하고 특별행정절차와 특별소송제도 도입.

⑴ 취지

국민의 권리구제를 위하여는 이의절차, 행정심판, 행정소송, 사법절차 등의 권리구제 절차가 제도적으로 마련되어 있다는 형식적인 절차권의 보장 뿐만아니라 얼마나 쉽게 적은 비용으로 전문가의 도움을 받으며 신속하게 구제받을 수 있는가하는 실질적인 절차권의 보장이 중요하다. 즉, 권리구제절차에 대한 접근용이성(Accessibility)을 제고하는 것이 중요하다는 의미이다.

특히, 공적부조와 관련한 청구 당사자는 돈이 없고 교육정도가 낮으며 보호가 시급한 사람들이 대부분이기 때문에 이러한 특수한 절차의 마련의 필요성은 더욱 크다고 할 것이다.

⑵ 독일의 예

□ 사회법원의 관할과 조직

1949년 독일기본법은 연방사회법원을 연방최고법원의 하나로 설치하도록 규정하였고 이를 근거로 1953년 사회법원법이 제정되어 독립된 특별행정법원으로 사회법원 설립되었다. 사회법원은 사회보험, 고용촉진, 양육보조금, 아동보조금, 보험의법 및 전쟁희생자부조를 제외한 사회보상 사건에 관한 분쟁을 관할(사회부조, 교육촉진, 주택보조금, 아동 및 청소년 보호, 전쟁희생자부조 등의 사건은 일반행정법원이 관할)한다.  사회법원은 사회법원 - 주최고사회법원 - 연방사회법원의 세단계 심급으로 구성되어 있으며, 각 심급마다 전문법관외에 해당분야의 전문인이 명예직 법관으로서 심리 및 결정에 참여하는데 이는 각 해당분야의 전문지식을 분쟁의 해결과정에 반영하기 위한 제도이다.

□ 소송의 종류

행정행위의 발동을 전제로 하지 않는 급부관계에 있어서는 이행소송(履行訴訟 Leistungsklage)이 제기되며, 행정행위의 발동이 거부되었거나 행정행위의 발동을 구하는 신청에 대하여 처분이 통지되지 않은 경우에는 의무화소송(義務化訴訟 Verpflichtungsklage)이 허용된다는 점이 특징적이다.

□ 당사자보호 및 소송의 간이화를 위한 조치(사회보장소송의 특수성)

① 소의 제기는 문서로 함이 원칙이나, 당사자가 단순히 행정조치에 대하여 이의가 있다는 의사와 이에 대한 그의 요청을 법원이 심사해 줄 것을 인식시키는 것으로 충분하다

② 당사자가 소송관련문서를 관련행정청에 제출한 경우에는 법원에 소를 제기한 것으로 의제된다.

③ 1개월의 제소기간이 경과한 경우에도 소제기인의 과실이 없는 경우에는 치유가 가능하다.

④ 관할법원은 당사자의 거주지 혹은 고용지이다.

⑤ 사회보장관련단체의 구성원은 변호사자격이 없는 경우에도 법원에서 소속구성원을 위하여 변론할 수 있다

⑥ 소송당사자가 개인인 경우에 소송비용이 면제된다

⑶ 구체적인 대안의 모색

앞에서 제시한 필요성과 선진국의 예를 토대로 우리의 사법현실을 감안하여 다음과 같은 새로운 제도의 도입을 제안해 본다.

① 사회보장법원 또는 법원에 사회보장 전담부 설치

② 인지대 면제 또는 할인 기준 설정

③ 국선변호의 특례규정 또는 법률구조공단의 구조대상에 행정소송 중 사회보장소송 포함

④ 직권심리의 강화와 변형주문 허용

⑤ 급여의 잠정적 지급과 같은 가처분제도 확대 인정

⑥ 단체소송 혹은 집단소송제도 도입 : 생활보호급여 청구사건은 청구인이 다수이고 개개의 청구금액은 매우 낮은 경우가 보통이므로

⑦ 사전급여제도의 도입

8. 보건복지부 지침

<문제> 생활보호에 관한 중요한 문제들은 방치되거나 기껏해야 □指針□의 변경으로 처리하여 왔다.  보건복지부가 매년 일선 행정기관에 시달하는 □생활보호사업지침□은 행정기관 내부의 실무방침을 정한 것임에도 불구하고 우리나라 생활보호행정에 있어서는 □법은 없고 지침만 있다□고 할 정도로 주요사항들이 시행령이나 시행규칙도 아닌 지침에 규정되고 그에 의해 규율되고 있음이 현실이다.

<실태> ①생활보호대상자 책정의 소득과 재산 기준, ②생활보호대상자 책정 특례기준, ③생활보호대상자 부양의무자의 범위, ④대도시 전입 생활보호대상자에 대한 보호제한 ⑤생계보호기준 등은 생활보호수급권과 관련하여 가장 중요한 사항인 보호대상자의 자격과 범위 및 선정기준 급여수준에 관한 사항이므로 이를 지침으로 규율하는 것은 위임 입법의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 있다.

<대안> 이들 사항은 최소한 시행규칙과 같은 법규명령에서 규율하도록 법제의 개편이 이루어져야 할 것이다. 그래야만 선정기준에 어긋나는 선정을 한 경우나 급여수준에 미달하는 급여를 지급받은 경우 그에 대한 시정을 위 법규명령에 근거하여 행정소송의 형태로 제기할 수 있게 되는 것이다. 물론 후술하는 바와 같이 현재의 상황에서도 지침의 위헌 위법성에 대한 통제와 국민의 권리구제 절차가 완전히 봉쇄되어 있는 것은 아니다(위의 사항들을 지침에 규정하는 것과 시행령이나 시행규칙에 규정하는 것의 차이는 현재와 같이 예산에 맞추어 대상자의 범위와 급여수준을 정하며 경제의 지속적인 성장으로 복지예산이 매년 조금씩이나마 증가하여 지침에 정한 사항을 행정청이 직접 위반하는 경우는 거의 없는 상황에서는 두드러지지 않는다 하지만, 경제후퇴를 이유로 복지예산을 삭감되어 보호대상자를 줄이려 한다든지 정해진 급여보다 적게 지급하려 한다든지 하는 경우에 이를 저지하는 효과가 있을 것이다).

1) 생활보호수준의 위헌성 및 위법성

<문제> 보건복지부는 94년 생계보호기준이 거택보호자의 경우 1인당 월 65,000원이던 것을 95년에는 월 78,000원으로, □96년은 10,800원으로 상향조정하였다. 그러나 이는 정부가 인장하는 1인당 월 최저생계비 200,000원에 훨씬 못미치는 수준이다. 이것은 헌법 제34조 제1항의 □인간다운 생활을 할 권리□ 규정과 생활보호법 제5조 제1항에 규정된 □건강하고 문화적인 최저생활□이라는 상위규범의 존재에도 불구하고 보건복지부는 일개 지침을 통하여 보호의 수준을 결정한 것이 된다.

<대안> 빈곤선 설정과 연계하여 같은 방법으로 결정하도록 법률로 규정한다.

9. 기타 법적 문제에 대한 검토

⑴ 현행 국고보조비율 및 시 군 구 분담율(법 36조)

현행법은 특별시, 광역시, 시·군 등의 재정 분담비율을 정해 놓고 있는데, 생활보호법이 개정된 지 15년이 경과했기 때문에 몇 가지 고려 사항이 발생하였다.

첫째는 지방자치제가 실시되고 있기 때문에 중앙정부와 지방정부로서의 지방자치단체의 분담비율을 조정해야 할 것이다. 지방자치단체의 분담비율을 상향 조정하되, 지방자치단체의 재정자립도가 불균등한 점을 고려하여 재정자립도와 분담비율을 연계시켜 규정해야 할 것이다.

둘째는 영구임대주택단지 등 생활보호대상자 밀집지역에 대한 특별규정을 두어야 할 것이다.  생활보호대상자가 밀집해 있는 지역에 대해서는 지방자치단체의 분담비율을 하향 조정하고 중앙정부가 분담비율을 높이는 방법을 고려해야 할 것이다.

⑶ 보호대상자 구분 규정의 비체계성

생활보호법 제6조는 보호대상자의 구분에 따라 보호의 종류 내용 및 방법을 달리 할 수 있도록 규정하고 있는데, 보호대상자의 구분(거택보호대상자, 시설보호대상자, 자활보호대상자)은 시행령에 의하도록 하고 있다. 이는 법에 의하여 위임받은 시행령에 의하여 법의 내용이 재규정되는 난해한 구조를 취하고 있는 바, 보호대상자의 구분과 그에 따른 보호의 종류 및 내용 등은 모두 생활보호의 기본사항이므로 법에 의하여 명시적으로 규정되도록 체제를 정비하여야 할 것이다.

(4)공적부조관련법 간의 유기적 체계화

재해구호법, 국가유공자예우등에 관한 법률, 의사상자보호법, 범죄피해자구조법, 의료보호법 등 공적부조와 관련된 입법들을 총괄적으로 지휘하는 법체계가 마련되어야 하며, 바람직하게는 사회보장(또는 사회복지) 기본법 제정을 통하여 이를 실현해야 할 것이다.

(5)의료보호법 폐지

생활보호법의 위임으로 별도 제정된 의료보호법은 별개의 법으로 인식되어 의료보험법과 생활보호법을 논할 때마다 배제되고 있다.

따라서 생활보장법으로 일원화하여 규정할 필요가 있다.

노인복지법제의

문제점과 대안

윤찬영(참여연대 사회복지특별위원, 전주대 사회복지학과)

목  차

Ⅰ. 노인복지법제의 개요

Ⅱ. 규범적 타당성의 문제

Ⅲ. 실효성의 문제

노인복지법제의 문제점과 대안

노인복지법 개정

윤 찬 영 (참여연대 사회복지특별위원, 전주대 사회복지학)

Ⅰ.노인복지법제의 개요

-- 우리나라는 1981년 노인복지법을 제정한 이래 1989년, 1993년에 각각 개정하여 현재에 이르고 있다. 그러나 이렇다 할 노인복지 프로그램을 제시하지는 못하고 있는 실정임.

-- 1981년 노인복지법이 제정되기 전까지는 생활보호법에서 노인복지를 담당하여 왔다. 1981년은 UN이 정한 □세계 장애자의 해□였으며 또한 5공 정권 출범 직후로서, 당시 정부는 심신장애자복지법과 노인복지법을 제정하였고, 기존의 아동복리법을 아동복지법으로 개정. 당시 정치적 정당성이 없었던 전두환 정권이 집권 초기에 중요한 사회복지법들을 제□개정하였음.

-- 현재 우리나라에서 노인복지를 다루고 있는 규범으로서는,

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□헌법 제34조 제3항,제4항 □

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□□□□□□□□□□□□□□□□□   □□□□□□□□□□□□□□□□□  □□□□□□□□□□□□□□□

□ 국민연금법    □   □고령자고촉법   □  □ 노인복지법  □

□□□□□□□□□□□□□□□□□   □□□□□□□□□□□□□□□□□  □□□□□□□□□□□□□□□

*생활보호법, 의료보험법 제30조 제1항 단서

II.규범적 타당성의 문제

1. 목적과 기본이념

-- 노인복지법 제1조(목적)에서는 이 법이 모든 노인에게 보편적으로 적용된다는 원칙을 규정하고 있다. 그러나 전체 노인들을 위한 실질적인 사회복지 프로그램이 마련되어 있지 못하고 선별적인 프로그램만 규정하고 있슴.

-- 제2조(기본이념)는 일종의 노인헌장과 같은 규정인데, 이것은 일본의 노인복지법에만 있는 독특한 규정이다. 실제로 일본 노인복지법을 보면, 제2조와 제3조가 우리 노인복지법 제2조 제1항에서 3항까지로 규정되어 있다.

<문제점> 노인을 후손 양육과 사회발전의 기여자로만 인식하고 있다는 점. 이것은 노인문제가 사회문제로 인식되기 이전 단계에서 노인복지에 대한 국민적 합의를 유도하기 위해 설정될 수 있는 규정이다. 노인복지의 경제적, 사회심리적 타당성 근거를 제쳐 놓고 윤리적 근거만을 법의 이념으로 규정하는 것은 이 법이 아직도 노인문제를 사회문제로서 직시하지 못하고 있다는 증표가 되는 것임.

<대안> 노인은 하나의 인간으로서 당연히 존중되어야 한다(헌법 제10조). 따라서 제2조를 삭제한다. 또는 인간으로서의 존엄성 규정을 둔다.

-- 제3조에서는 □경로효친□이라는 미풍양속의 유지를 또 하나의 법이념으로 규정하고 있다.

<문제> 봉건적인 경로효친사상으로는 현대사회에서 노인의 인간적 생존을 담보할 수 없기 때문에 등장하는 것이 바로 노인복지이다.

<대안> 제3조 역시 삭제한다.

2. 책임

1) 임의규정과 강행규정

<원칙> 법 제4조에 따르면 노인복지의 책임은 국가와 지방자치단체에 있다(제1항). 노인복지를 책임지기 위해서는 각종 서비스 제공에 대해서 □하여야 한다□라는 강제규정들이 있어야 한다.

<문제> 첫째는 □할 수 있다□라는 임의규정 형태이다.

예) 노인 건강진단(제9조), 경로우대(제10조), 노인이용시설에 대한 지원(제12조 제1항), 노령수당(제13조) 등. 이러한 서비스들은 행정기관의 재량행위에 따라 주어지는 것이기 때문에 수혜자는 이에 대한 청구권을 다툴 수 없게 되어 있다.

둘째는 □노력(조장)하여야 한다□라는 선언적인 형태의 규정이다.

예) 경로사업의 실시(제12조 제1항), 직종의 개발(제14조), 생업지원(제15조), 제조담배소매인 및 홍삼류판매인의 지정(제16조), 주택(제17조) 등. 노력한다는 애매모호하고 판별할 수 없는 행위를 정당화의 요건으로 하는 규정에서 수혜자는 행정기관을 상대로 권리를 주장할 수 없는 것이다.

따라서 국가의 책임이란 법적 책임을 뜻하기 보다는 행정적 및 도의적 책임에 그치고 있을 뿐이라고 해석할 수 밖에 없다.

2) 민영화

<문제점> 사회복지에 대한 국가책임론과 아울러 논의되는 쟁점이 민영화(privatization) 전략이다. 이것은 서구의 선진복지국가에서 제기되어 온 □복지국가위기론□에 이어 나타난 현상으로서 국가 및 공공부문의 복지책임을 민간부문으로 이양하는 것이다.

현행 노인복지법은１기타 사회복지서비스법 역시 동일하다１국가와 비영리민간부문의 역할분담을 축으로 하여 영리민간부문의 역할을 대폭 강조하는 체제로 구성되어 있다. 이것은 소위 복지다원주의(welfare pluralism)라고 일컬어지는 것인데, 이 경우에도 국민생활의 최저선 확보는 역시 국가의 책임이다. 국가의 책임을 민간부문, 그것도 영리부문으로 이양하는 것은 국가의 법적 책임을 회피하는 위법한 행위이다.

앞에서 논술하였듯이 국가책임에 관하여 임의규정으로 일관하고 있는 현행 노인복지법에서 유료노인복지사업에 대한 규정을 두는 것은 입법론상 균형이 맞지 않으며 정당하지도 못한 태도로서 사회복지법에 포함시키기 어려운 점이 있다.

따라서 현행법상 유료노인복지사업은 실제로 복지가 아니며, 노인□아동□장애인 등의 복지대상자를 수요자로 하는 민간 영리사업을 조정 및 감독하는 별도의 법으로 처리하는 것이 사회복지법의 규범적 목적에 합당할 것이다.

<대안> 제19조의 2는 삭제하고, 유료서비스에 관한 법률을 제정하여 통제한다.

3. 재정

<문제> 재정에 관한 규정은 제26조부터 제29조까지 4개의 조문을 두고 있다. 이 규정들은 기본적으로 수혜자나 민간기관의 재정책임 원칙을 가지고 있다.

시설입소조치와 건강진단의 비용은 민간기관이나 사회복지사업 기금이 부담하게 되어 있다(제26조). 사회복지사업 기금은 정부의 출연금, 민간의 기부금품 및 자산, 기금 수익금, 기타 수입금으로 조성되는데, 보건복지부의 자료에 따르면 실제로 정부출연금은 없었다.

또한 제27조 규정에 따르면, 시설수용 중 사망한 자의 유류금품이 있을 때에는 장례비용에 충당할 수 있도록 하였고, 제28조는 노인시설의 수익자부담 원칙을 구체적으로 규정하고 있으며, 제29조에서는 민간시설에 대해 국가 또는 지방자치단체가 보조할 수 있다는 임의적 규정을 두고 있다.

이와 같이 볼 때, 국가는 노인복지사업에 대해서 재정부담의 의무가 없는 것이다. 이는 앞에서 논하였듯이 임의적이고 선언적인 급여나 서비스에 대한 규정과 영리민간부문에 책임 이양 등에 따르는 자연스러운 귀결이다.

<대안> 제29조(비용의 보조)를 □비용을 부담하여야 한다□로 개정하고, 부담액과 비율에 대해서는 시행령에 위임.

4. 급여 및 서비스

1) 소득보장

<문제> 노인에 대한 소득보장은 주로 생활보호법(제3조:보호대상자의 범위)에 의해 이루어지고 있는 것이 현실이다. 생활보호법상 보충성의 원리(제4조)에 의해 생활보호급여는 타법에 의한 급여에도 불구하고 생활유지가 어려운 경우에 제공되는 것이다. 그러나 노인의 경우, 노인복지법상 생활보호법에 우선하여 제공되는 소득보장프로그램은 존재하지 않는다.

<문제> 노령수당(제13조)이 유일한 소득프로그램이다. 원래 수당(Allowance)이란 인구학적 특성만을 고려하여 무차별하게 지급되는 권리성 급여이어야 하나, 현행법상의 수당이란 일종의 공공부조일 뿐이다. 그것도 생활보호대상자 노인 중에서도 극빈 노인만을 대상으로 하는 임의적인 것이기 때문에 엄밀한 의미에서 수당은 아니다. 그러나 이 규정조차 보건복지부의 위법한 지침 때문에 제대로 운영되고 있지 못한 실정이다.

<대안1> 노령수당을 진정한 수당제도로 규정하기 위해서는 65세 이상의 노인 중에서 공적연금수급자, 퇴직금수급자, 자산소득 및 근로소득이 있는 자, 국외 거주자, 재소자 등을 제외한 모든 노인들에게 보편적으로 지급되어야 할 것이다.

<대안2> 단, 국가재정 형편을 고려하여 노령수당제도의 전면 실시를 앞두고 당분간은 부양능력을 가진 부양의무자가 있는 노인에 한해서는 예외로 하는 방법도 고려할 수 있다. 그러나 이 경우에도 실질적으로 가정 부양을 받지 못하는 노인에 대해서 국가가 노령수당을 지급하고 사후에 부양 의무자에 대해서 구상권을 행사할 수 있도록 하는 것이 노후보장과 경로효친사상을 절충할 수 있는 적절한 방법이라 생각된다.

<대안3> 65세 이상의 생활보호대상자에게는 무조건 지급하는 강행규정으로 바꾼다.

2) 의료보장

<문제> 노인을 위한 의료보장은 현재 의료보험법과 의료보호법에 의해 이루어지고 있다. 특히 의료보험법 제30조 제1항의 단서에 의해 노인은 일반인보다 30일 간의 보험급여기간을 더 보장받고 있을 뿐이다.

<대안> 노년기의 건강악화 및 행동장애 등을 고려할 때, 노인에 대해서는 장애인과 더불어 특별 급여를 받을 수 있도록 제도를 개선해야 한다.

①의료보험법상 급여기간 외에 노인성 질병들에 대해 보험적용을 할 수 있는 특별급여에 대한 규정을 의료보험법에 규정.

예를 들면, 독일 사회법(Sozialrecht)의 경우, 현금급여 중심의 사회법제에도 불구하고 1989년 의료보험개혁을 통해 의료보험급여목록에 질병 혹은 장애로 인한 거동불능에 대해 생활간호급여(Pflegehilfe)를 도입하였다.

②노인복지법에 현행 의료보험법의 규정에도 불구하고 특별 급여가 이루어지도록 규정을 두어야 할 것이다. 현행법 제9조에 건강진단과 더불어 간호급여를 포함하는 노인의료특별급여에 관하여 규정해야 할 것이다.

3) 주거보장

<문제> 주거보장에 대한 현행 규정(제17조)은 선언적 규정일 뿐, 전혀 무의미하고 시행령이나 시행규칙에서도 규정하고 있지 않다.

<대안> 주택수당, 임대료보조 및 할인, 주택수리비 및 개조비 보조 및 융자, 임대료 및 재산세 감면, 공영주택입주권 등 구체적인 프로그램들이 규정되어야 할 것이다.

4) 대인서비스

<문제> 거동이 불편한 노인들에 대한 간호, 보호, 안내, 지원 등의 서비스를 제공할 수 있는 인력의 관리□운용과 이러한 서비스제공에 대한 구체적 입법이 필요하다. 현행법에서는 시설수용과 재가서비스에 대한 임의적이고 선언적인 규정으로 일관하고 있는데, 이에 대한 구체적이고 체계적인 규정마련이 필요하다.

<대안> 재가노인복지사업(제20조의 2)에서 최소한 방문간호(또는 가정간호)사업 정도는 명시하여야 한다.

Ⅲ. 실효성의 문제

1. 규범체계의 확보

<문제> 경로사업(제12조), 노인직종개발 및 취업보장(제14조), 생업지원(제15조), 제조담배소매인 및 홍삼류판매인의 지정(제16조), 노인주택(제17조) 등에 대해서 시행령에는 전혀 규정이 없다. 따라서 이 조항들은 행정부서의 재량에 따라 임의적인 프로그램으로 될 수 밖에 없어 규범적 실효성이 미약한 것이다.

<대안> 위 조항과 방문간호 등에 대해 강행규정으로 하고 구체적인 절차 등을 시행령에 위임한다.

2. 조직과 인력

<문제> 공공부문의 노인복지 전달체계의 규정이 없다.

<문제> 민간기관의 각종 보고, 승인, 허가, 민간기관에 대한 벌칙조항 등을 볼 때, 노인복지에 대한 국가책임을 구현하기 위해서 민간을 동반자로 활용하는 것이 아니라 통제와 구속의 관계를 형성하도록 규정되어 있다.

<문제> 노인복지상담원(제7조)을 시□군□구에 두게 되어 있는데, 민간기관 및 시설의 인력에 대해서는 규정이 없다.

<대책> 서비스를 받는 노인의 인권, 효과적인 서비스의 제공 등을 위해서는 민간기관의 일선 서비스제공인력에 대해서 법 규정을 두는 것이 필요하다.

<문제> 노인복지대책위원회는 자문기관에 불과하다(제5조 제1항). 회기, 권한 등은 명시되어 있지 않고, 구성의 원칙 역시 국무회의의 축소판일 뿐이다(시행령 제3조).

<대책> 최소한 심의기구로서의 권한과 역할이 주어져야 한다. 또한 위원회의 구성, 운영원칙, 기능과 권한, 회의 등에 대해서 법률에 규정되어야 한다. 특히, 노인문제 전문가와 노인대표를 전체 위원의 50% 이상으로 하여야 한다.

또한 전달체계의 각 단위별로 위원회가 필요하다. 다른 사회복지법들은 시□도 또는 시□군□구에 위원회를 두도록 되어 있는데, 노인복지법만은 예외적으로 국무총리 소속의 대책위원회만을 규정하고 있을 뿐이다.

3. 재정조달 및 확보 방법

<대안1> 법률로써 예산을 강제하기 위해서는 우선 법규정들이 □한다□, □하여야 한다□ 등의 강행 규정으로 이루어지거나, 더 나아가 □이에 필요한 경비는 국가가 부담한다□ 등으로 규정되어져야 한다.

<대안2> 매우 강력하게는 □국가 전체 예산의 X% 이상을 할당한다□ 등의 규정을 생각해 볼 수도 있다.

<대안3> 노인복지에 대한 국가책임의 구현을 위해 필요한 재원에 대해서 조세수입을 통한 일반회계, 특별회계 등 구체적인 재원을 명시하는 것이 법의 실효성을 위해 바람직할 것이다.

4. 권리구제절차

<문제> 재량적인 직권조치에 의한 급여나 서비스에 대해서는 이의 제기가 많이 발생할 수 있기 때문에 이러한 절차는 반드시 필요하다.

<대안> 행정적인 구제절차에 의해 해결되지 않은 사안은 사법절차에 의해 최종적으로 결정될 수 있는데(제30조), 노인의 활동력, 감각쇠퇴, 정보부재 등 특수사정을 감안하여 신속한 구제절차 또는 사전급여제도의 도입을 고려해야 한다.

5. 벌칙

<문제> 국가가 민간기관을 감독 및 통제하는 차원에서만 벌칙 조항을 두고 있다. 그러나 노인복지에 대해 책임을 지고 있는 국가가 법적인 의무를 위반하거나 지나친 재량행위를 하였을 경우에 이에 대한 벌칙은 규정되어 있지 않다.

<대안> 사회복지법 대상자의 특성을 고려해 볼 때, 국가기관의 작위 또는 부작위에 의한 노인의 권리 침해에 대한 벌칙조항을 법률에 직접 규정.

아동 청소년 복지의 주요 현안과 대안

이용교(참여연대 사회복지특별위원, 한국청소년개발원 복지환경실장)

아동 청소년복지의

아동□청소년 복지

주요 현안과 대안

이 용 교 (사회복지특별위원, 한국청소년개발원 복지환경실장)

1. 소년소녀가장제도는 국가가 아동보호의 책임을 유기하는 것이므로       가정위탁제도로 개선되어야 합니다.

<실태>

ㅇ 전국 소년소녀가장세대는 8,107세대 15,118명임

ㅇ 소년가장세대에 대한 국가의 생활보호는 1인당 월 147,000원임

ㅇ 발생원인은 부모사망의 사망이 52%이고 부모의 가출과 행방불명, 이혼    등 인위적인 가정 파괴로 인한 발생건수도 10가구중 4가구꼴임

ㅇ 주거형태는 친척집 50%, 영구임대 17%, 자가 16%, 전세 5.4% 등이었    으며 사글세도 11%임

<대책>

ㅇ 친척의 보호를 받고 아동의 연령이 고등학생이상인 경우에는 그 친척    을 □후견인□으로 지정하고 □아동양육수당□을 지급함

ㅇ 친척의 보호도 받지 못하고 아동의 연령이 낮은 경우에는 □위탁가정□과    □소집단가정□에서 전문적으로 보호함

2. 요보호아동에 대한 시설보호는 □가정형□으로 바꾸어야 합니다.

<실태>

ㅇ 소년소녀가장중 복지시설에 입소하기를 원하는 사람은 1.7%에 불과함.

ㅇ 아동복지시설은 평균 75명이 생활하므로 개별적인 지도가 어려움

ㅇ 아동복지시설의 직원은 저임금(민간시설 직원의 임금은 동일업무 수행    국/공립 시설직원 임금의 68.4%), 장시간노동, 낮은 복지수준으로 이직    율이 매우 높음(현재 정원의 62%만 재직함)

ㅇ 현행 사회복지사업법은 30명이상의 수용시설만 인가를 받도록 되어서,    소규모 시설은 비인가시설로 방치되어 있음

<대책>

ㅇ 전쟁고아를 긴급 수용했던 □고아원□의 형태에서 가정형 복지시설로 개    혁해야 함

ㅇ 소규모 복지시설이 법적 보호를 받을 수 있도록 사회복지사업법을 개    정해야 함

ㅇ 근무형태를 숙박형에서 통근형 교대근무제로 바꾸고, 아버지 역할을 할    남자 사회복지사를 채용함(일본의 집단가정은 6명의 아동을 3명의 직원    이 통근교대제로 보호함)

3. 편부모가정과 아동을 보호하는 가정복지제도가 개선되어야 합니다.

<실태>

ㅇ 편부모 가정은 지난 66년 39만가구에 불과했으나 80년 74만가구, 90년 89만가구로 크게 증가하고 있으며 95년의 경우 1백만가구이상으로 추정됨

ㅇ 각종 사고나 재해로 인한 사망자 수의 증가와 함께 과거에 비해 가정불화로 이혼/별거하는 부부가 크게 늘고 있기 때문에 아동과 청소년의 보호를 위한 대책이 절실함

ㅇ 현재 정부는 극히 소득이 낮은 편부모 가정만을 대상으로 양육비와 학비, 생활비를 일부 보조해주고 있음

<대책>

ㅇ 평균소득이하 편부모가정의 자녀에게 □교육보호□를 확대하여, 고등학교까지는 취학할 수 있도록 함

ㅇ 소득수준에 관계없이 모든 편부모가정에 대해 상담사업 등 지원책과 함께 가족의 해체를 막기 위한 다양한 가정복지정책을 시행함

4. 가난한 집 청소년도 실력있는 사람은 대학을 갈 수 있어야 합니다.

<실태>

ㅇ 소년소녀가장세대는 중학생이 31.1%, 고등학생이 38.1%인데 전문대생    (0.9%)과 대학생(0.2%)은 전체의 1.1%에 불과함

ㅇ 정부의 교육보호나 교육부조가 없이는 생활보호대상자 등 빈곤가정의    자녀는 재능이 있어도 대학을 취학할 수 없음

<대책>

ㅇ 대학교 취학률이 50%를 상회하고 있는 현실에 비추어 볼 때, 빈곤가정    의 청소년들도 대학에 진학할 수 있는 □교육부조□제도를 도입함.

5. □아동의 권리에 관한 국제협약□을 이행하기 위한 □아동권리위원회□가      상설기구로 활동하여야 합니다.

<실태>

ㅇ 정부는 1991년 □아동권리협약□에 가입하고, 1994년에 정부보고서를 제출    한 바 있음

ㅇ 유엔아동권리위원회에서는 한국의 아동과 청소년에 대한 객관적인 자    료가 없고, 인권교육이 미흡하며, 아동에 대한 인권침해를 감시할 수    있는 □국가위원회□가 없다는 것등을 지적하였음

<대책>

ㅇ 유엔아동권리위원회가 정부에 권고한 사항을 이행할 수 있도록 □아동권    리위원회□를 구성하고, 아동과 청소년의 인권상황을 감시하고 인권교육    을 하기 위한 □아동청소년인권센타□를 설치함

6. 청소년에게 적합한 일자리를 안내하고 직업 관련 정보를 제공하는       청소년직업정보센타가 설치운영되어야 합니다.

<실태>

ㅇ 청소년의 실업률이 다른 인구층보다 높고, 제조업을 기피하여 음식숙박    업으로 몰리는 경향이 있음

ㅇ 직업을 갖고자 하더라도 주로 연고에 의해서 채용되기 때문에 일자리    를 구하기가 어렵고 관인 직업소개소들이 주로 유흥접객업소에 취업을    알선하고 있는 실정임

<대책>

ㅇ 청소년들이 선택할 수 있는 다양한 직업에 대한 정보를 알려주고, 적성    에 맞는 직업을 선택할 수 있도록 직업상담, 직업정보제공, 그리고 일    자리를 알선하는 청소년직업정보센타를 주요 대도시에 1개소 이상씩    설치하도록 함

7. 학교사회사업가제도를 조기에 정착하도록 지원해야 합니다.

<실태>

ㅇ 요보호아동의 발생과 청소년 비행의 예방에 효과적인 학교사회사업제    도를 도입하기로 하고, 1998년까지 6개교(중/고등학교 각 3개교)를 선정    하여 1차 시범사업을 실시하고, 1999년의 평가를 거쳐 2000년부터 2002    년까지 2차 시범사업을 실시하기로 함

ㅇ 학교사회사업은 현행 □진로지도교사제□와는 질적으로 다른 접근이 필요    하나, 보도에 따르면, 교육부는 교육학등을 전공한 교사를 학교사회사    업의 담당자로 지정할 예정이라고 하나, 사회복지사라는 전문인력이 있    음에도 불구하고 일반교사를 학교사회사업가로 지정하는 것을 올바른    접근방법이 아님

<대책>

ㅇ 학교사회사업은 가족의 결손과 빈곤으로 결석하는 아동, 가정과 학교에    서 학대를 받은 아동, 긴급한 보호를 필요로 하는 아동, 심각한 문제행    동을 하는 아동등을 상담하고 적절한 도움을 받을 수 있는 기관에 의    뢰하는 일을 전문적으로 수행해야 함

ㅇ 시범사업은 영구임대아파트 밀집지역과 같이 요보호아동이 많은 지역    의 중고등학교부터 실시하는 것이 좋겠음

8. 방과후 아동보육과 교육을 위해서 방과후학교와 공부방을 제도화해      야 합니다.

<실태>

ㅇ 미취학아동의 보육문제는 상당히 해결되었지만, 초등학교 저학년중에서    □열쇠아동□의 숫자는 100만명을 상회하는 것으로 알려져짐

ㅇ 숙제지도 등을 받기 위해서 몇개의 속셈학원, 미술학원, 태권도학원 등    을 전전함

ㅇ 빈곤지역에서는 교회가 중심이 되어서 아동을 방과후에 보호하고 교육    하기 위해서 공부방을 운영하고 있지만 법적 보호를 전혀 받지 못함

<대책>

ㅇ 초등학교에서 방과후학교를 운영하여 아동의 보호와 교육문제를 해결    해야 함

ㅇ 빈곤지역을 중심으로 확산되고 있는 공부방을 아동복지법상 아동복지    시설로 규정하고, 시설 운영비를 지원함

9. 청소년복지시설을 제도적으로 지원할 수 있도록 해야 합니다.

<실태>

ㅇ 아동복지법에 의해서 상담소, 영아원, 육아원 등 아동복지시설은 법적    제도적으로 지원받고 있지만, 청소년쉼터, 나눔의 집, 집단가정, 약물오    남용 치료시설, 청소년공부방 등은 법적 보호를 받지 못하고 있음.

ㅇ 법적 보호를 받지 못하는 복지시설들은 민간의 후원금으로 운영되고,    따라서 정부의 통제밖에 방치되어 있는 실정임

<대책>

ㅇ 다양한 청소년복지시설의 유형별로 설치 기준과 사업, 전문인력의 배치    기준 등을 명시한 청소년복지법을 제정하거나, 아동복지법을 아동 및    청소년복지법으로 개정해야 함.

사회복지예산

개혁의 과제

이영환(참여연대 사회복지특별위원, 성공회대 사회복지)

정무성(참여연대 사회복지특별위원, 가톨릭대 사회복지)

목  차

1. 머리말

2. 현정부의 복지개혁 논의

3. 1990년대 복지예산의 추세와 현실

4. 1997년도 예산요구안 및 조정안에 대한 검토

5. 복지예산 개혁의 방향

사회복지예산 확보

사회복지예산 개혁의 과제

-1997년도 복지예산안을 중심으로-

이영환(참여연대 사회복지특별위원, 성공회대 사회복지)

정무성(참여연대 사회복지특별위원, 가톨릭대 사회복지)

1. 머리말

현정부 출범 이후 정부는 거의 매년 사회복지 개혁안을 발표하고 있다. 1993년에는 신경제 5개년계획을 수립하여 1991년에 작성했던 7차 경제사회발전 5개년계획을 수정하였고, 이후 21세기 위원회(1994), 사회복지정책심의회(1994)의 개혁안을 거쳐 1995년에는 국민복지기획단을 구성하여 □삶의 질 세계화를 위한 국민복지 기본구상□을 금년 봄에 발표하였다. 이러한 일련의 작업들이 의미하는 바는 첫째로 우리나라의 복지수준이 매우 저급하다는 사실에 대한 확인이며, 둘째로는 우리의 복지수준을 선진국 수준으로 끌어올려야 한다는 목표에 대한 공감대가 형성되었음을 보여주는 것이다.

현정부의 복지개혁 논의들은 한편으로는 우리의 경제가 선진국으로의 진입을 바라보고 있다는 사실에 기인하고 있고, 다른 한편으로는 최근 몇년 동안에 개최되었던 일련의 국제회의들(1995 코펜하겐 사회개발정상회담, 1995 북경 여성회의, 1996 이스탄불 주거회의 등)이 촉구한 사회개발 및 삶의 질에 대한 관심에 자극받은 것으로 볼 수 있다.

그러나 이러한 개혁논의와는 반대로 우리 정부의 복지예산은 현정부 출범 이후 줄곧 정체상태를 벗어나지 못하였으며, 겨우 금년에야 총예산증가율을 약간 웃도는 정도의 복지예산이 편성되었을 따름이다. 금년 상반기에 전년대비 증가율 61.9%에 달하는 1997년도 보건복지부의 예산요구안이 발표되었을 때만 해도 최근의 복지개혁 분위기에 힘입어 어느 정도 획기적인 예산 증액이 이루어질 것으로 기대되었지만, □국방비 12% 증액□이라는 돌발 변수에 따라 대규모 삭감이 행해짐으로써 결국 현정부의 복지개혁 청사진들은 구호에 그치고 마는 것이 아닌가 우려되고 있다.

이 글에서는 보건복지부의 97년도 예산요구안과 당정회의 조정안을 중심으로 복지예산의 현황과 그동안의 개혁 논의를 비판적으로 검토하면서 복지예산개혁의 방향을 제시해보고자 한다.

2. 현정부의 복지개혁 논의

현정부의 사회복지 개혁 구상은 1991년의 제7차 경제사회발전 5개년계획을 수정한 신경제 5개년계획을 출발로, 21세기 위원회 및 사회복지정책심의회의 구상을 거쳐 금년 봄에 발표된 □국민복지 기본구상□으로 이어지는 흐름을 가지고 있다. 이러한 개혁구상의 주요 내용을 거시적 목표, 구체적 목표 및 예산계획의 3가지 측면으로 나누어 보고자 한다.

첫째, 거시적 목표의 측면에서는 경제수준의 향상에 걸맞는 선진국 수준의 □삶의 질□을 확보하는 것이 목표로 등장하였다. 구체적으로 21세기 위원회(1994)는 2005년에 OECD 국가들의 복지수준에 도달할 것을 정책목표로 제시한 바 있고, □국민복지 기본구상(1995-6)□에서는 현재 우리의 삶의 질이 세계 32위인데 이를 2000년대 초에는 세계 15위로 끌어올리고, G7 수준의 경제발전이 기대되는 2010년에는 세계 11위를 목표로 한다고 천명하였다(국민복지기획단, 1995.12).

둘째, 구체적 목표의 측면에서, 신경제 5개년계획은 분배와 성장을 동시에 달성하는 한국형 사회복지모형의 개발을 추구하는 정책안을 제시하였다. 그 주요 내용은 생산적 복지의 추구, 민영화 및 지방화의 확대였으며, 이는 □국민복지 기본구상□에 이르기까지 그대로 관철되고 있다(대한민국정부, 1993.7 :. 93-97). 이러한 구체적 목표에 따라 고용보험 및 농어민 연금의 실시와 보육시설 확충과 같은 □생산□과 관련된 제도의 개선이 부분적으로 이루어졌지만, 전반적으로 □생산적□ 복지에 대한 강조는 □비생산적□ 복지의 위축을 결과하였으며, 성급한 민영화의 강조(보육, 노인시설, 자원봉사, 기업의 복지활동 등)는 기초적인 복지투자의 중요성을 간과하는 결과를 가져왔다. 지방화정책 또한 기존의 지방간 불균형을 시정하는 적극적 시책을 결여한 채 복지의 지역간 불균형을 초래할 위험을 안고 있다. 결국 한국형 복지모형은 그럴듯한 수사와는 달리 현정부의 복지투자를 강력히 억제하는 이데올로기로 기능하였다고 평가할 수 있다(이영환, 1994).

셋째, 예산계획의 측면을 살펴보면, 대체로 복지예산을 매년 20% 정도 증액하여 국제적 기대치에 도달한다는 계획으로 나타나고 있다. 신경제 5개년계획에서는 특별한 예산계획을 제시하지 않았지만, 사회복지정책심의회(1994)는 일반회계 중의 사회복지비를 6년간 매년 20% 증액하고 재특과 국민연금기금으로 보완하여, 1994년에 GNP의 0.8%인 사회보장비를 2000년에는 1.5% 수준으로 끌어올린다는 계획을 제시하였다.

□국민복지 기본구상□에서는 현재 우리나라의 사회복지비 수준이 국제적 평균기대치의 29.2%에 불과하다고 평가하고, 2010년까지 매년 20%씩 복지비를 증액하여 국제적 평균기대치를 달성하되, 공공부조와 사회복지서비스 부문을 우선 확충하자는 계획을 제시하였다(국민복지기획단, 1995.12) 그러나 이러한 구상은 목표치 추산의 근거인 60개국 평균기대치와 선진국 수준의 삶의 질(세계 11위)과는 거리가 있음이 분명하다.

)  IMF 자료를 토대로 60개국의 1인당 국민소득과 복지지출의 상관 관계를 통하여 추산한 수치.

)  1884년의 중앙정부 사회보장비(GDP 대비 1.9%)를 매년 20.2%씩 증액하면 2010년에 기대치의 50%(GDP 대비 5.5%)에 도달하며, 민간의 사회보험 기여금을 포함한 총 사회보장비(1994년 GDP 대비 4.9%)를 2010년에 목표치(GDP 대비 11%)로 끌어올리려면 매년 17.8%의 증액이 필요하다. 보고서에서는 우리나라의 사회보험제도가 기여형이므로 민간의 기여금을 포함한 총 사회보장비를 기준으로 하여 매년 18% 정도의 증액(이는 통상 재정증가율 14-5%의 1.2배 수준)이 타당하다고 보았다.

결국 현정부의 복지개혁 구상은 화려한 수사와는 달리 평균 재정증가율을 약간 웃도는 정도의 복지예산 증액을 계획한 소극적(reluctant) 구상이라고 평가할 수 있다. 그러나 현정부의 복지비 지출 실태는 이러한 소극적 목표에도 미치지 못하고 있는 실정이다. 이에 대해서는 다음에서 살펴보고자 한다.

3. 1990년대 복지예산의 추세와 현실

우리 정부의 사회복지비 지출의 현황과 최근 추세는 다음 <표 1>에서 보는 바와 같다. 전반적으로 사회보장 예산이 GNP 1%에도 못미치는 열악한 상황이지만, 1980년대에는 완만하나마 지속적으로 복지비 지출이 확대되는 경향임을 보여주고 있다. 그러나 1991년을 고비로 정체 내지는 완만한 축소 경향을 보이고 있으며, 이러한 축소 경향은 1993년 문민정부 탄생 이후에도 지속되고 있다. 1996년에 와서야 복지예산증가율(18%)이 일반회계 증가율(16%)보다 약간 웃도는 정도로 책정되어서, 다시 완만한 회복세로 전환될 가능성을 보여준다 (1996년도 사회보장비의 비중은 GNP 대비 6.0%, 일반회계 대비 0.9%). 결국 1995년까지는 전반적으로 복지예산의 증가율이 평균적인 재정증가율에도 미치지 못하였던 것이다.

<표 1>	우리나라 사회보장 예산의 연도별 추이

(단위: 백만원, %)

연도	사회보장 예산	일반회계 예산	G N P	사회보장/ 일반회계	사회보장/ G N P
1995	2,921,907	50,141,100	333,529,000	5.8	0.86
94	2,613,623	43,250,000	289,482,300	6.0	0.90
93	2,414,830	38,050,000	266,540,000	6.4	0.90
92	2,148,901	33,501,729	235,880,000	6.4	0.91
91	1,995,858	31,382,261	206,016,500	6.4	0.97
90	1,498,834	27,455,733	171,488,100	5.5	0.87
89	1,142,708	22,046,824	127,400,000	5.2	0.90
88	820,227	18,429,079	123,579,000	4.5	0.66
87	580,300	16,059,629	105,629,800	3.6	0.55
86	456,428	13,800,532	90,543,900	3.3	0.50
85	397,388	12,532,362	78,088,400	3.2	0.51

* 사회보장예산은 중앙정부 일반회계 보건복지부예산 중 보건의료

부문을 제외한 사회부문 예산 + 보훈 + 근로자복지 예산.

자료: 보건복지부

<표 2>는 <표 1>과는 약간 다른 통계치를 보여주고 있다. 1994년의 경우 민간의 사회보험 기여금을 포함한 총 사회보장 재원이 GDP의 5.7%, 지출은 3.7%이며, 중앙정부의 지출도 공무원에 대한 보험료 부담을 제외하고 1.09%로 나타나고 있다. 이와 같은 차이는 주로 사회보장의 범주를 어떻게 정하느냐에 따른 차이라고 할 수 있다. 어쨋든 우리나라 중앙정부의 복지비 지출 규모는 GDP 대비 1% 안팎에 불과하다고 볼 수 있다.

)  통계치의 차이들은 범주에 따른 차이 외에도 예산과 결산, 지방정부 예산 포함 여부, 특별회계와 기금 포함 여부 등에 기인하는데, 우리나라의 경우 국제적 기준에 맞는 체계적인 통계자료가 제대로 작성되고 있지 않아서 정확한 현실파악과 국제비교 등이 매우 곤란한 실정이다.

이와 같은 우리나라 사회복지비 수준을 서구 선진국들에 비추어보면 비교가 되지 않을 정도의 낮은 수준임을 알 수 있다. <표 3>에서 보는 바와 같이 우리가 가입하려고 하고 있는 OECD 국가들은 1993년 현재 대부분 GDP의 30% 안팎에 달하는 복지비 지출수준을 보여주고 있다. 이들 국가들은 이미 1980년경에도 평균 20% 안팎의 복지비 지출수준에 도달하였었다.

<표 2>     우리나라 사회보장 수입과 지출의 대GDP 비중

-----------------------------------------------------------------

1993년	1994년	비	고

-	---------------------------------------------------------------

사회보장 총재원	5.5%          5.7%	민간기여금 포함

사회보장 총지출	3.6%	3.7%

중앙정부사회보장지출	1.2%	1.21%	공무원 보험료부담 포함

보험료 부담 제외          1.07%	1.09%

------------------------------------------------------------------

* 사회보장 범주는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 외에

보훈사업과 근로자복지를 포함하고 있음.

자료: 노인철 외(1996)에서 재구성

<표 3> GDP대비 사회지출비의 비중 (OECD)

(단위: %)

	1980	1992	1993
호주	11.68	16.38
오스트리아	22.34	24.71	25.78
벨기에	25.63	27.01
카나다	13.29	19.77	19.75
덴마크	27.63	29.94	30.96
핀란드	18.87	34.78	35.39
프랑스	23.46	27.29	28.73
독일		27.26	28.27
서독	24.98	23.68	24.67
그리스	10.88	16.77	17.24
아일랜드	19.35	20.39	20.06
이탈리아	18.23	24.68	25.00
일본	11.09	12.44
룩셈부르그	27.40	29.47	30.96
멕시코		3.83
네델란드	28.71	29.79	30.20
뉴질란드	18.20	22.51
노르웨이	18.86	29.48	29.32
포르투갈	11.65	15.60	16.37
스페인	16.49	21.41	22.52
스웨덴	30.42	37.07	38.03
스위스		20.63
터키	4.40	7.16	7.11
영국	18.32	22.84	23.42
미국	12.44	15.55	15.64

그러나 OECD 국가들의 통계는 우리나라의 복지비 지출구조와 다른 구조를 가지고 있으므로 비교를 위하여 총사회보장 재원 중에서 정부가 부담하는 몫만을 별도로 추계하여 보면 <표 4>와 같다. 이 표는 유럽연합 12개국 정부의 평균 복지비 지출 비중을 보여주고 있는데, GDP 대비 평균 8% 이상이어서 GDP 대비 1% 안팎에 머물고 있는 우리나라 정부의 복지비 지출과는 비교하기 어려운 차이임을 알 수 있다.

<표 4>	유럽연합 12개국 정부의 평균 복지비 지출

(단위: %)

	1980	1985	1990	1991	1992	1993
정부지출/GDP	6.78	7.54	7.03	7.69	8.15	8.61

* 정부지출은 사회보호비용 (social protection expenditure: 우리나라

사회보장비와 비슷. 주택 포함) 을 의미하며, 정부가 고용주로서

기여하는 사회보장분담금은 제외된 수치이다.

자료: EU(유럽연합), Eurostat 1993 에서 재구성.

이상과 같이 우리나라의 사회복지예산은 경제발전수준과는 도저히 맞지 않는 지극히 저열한 수준에 머물고 있어서, 획기적인 예산증액이 절실하다는 것이 사회복지관계자들이나 시민,사회운동단체들의 일관된 주장이다.

)  그외, 우리나라의 복지비 지출 수준은 서구의 국가들이 우리와 비슷한 경제수준이었을 당시와 비교해도 현저히 낮은 수준일 뿐만 아니라, 우리보다 경제적으로 훨씬 열악한 국가들과 비교해도 매우 낮은 수준임을 보여주는 자료들은 쉽게 찾아볼 수 있다.

4. 1997년도 예산요구안 및 조정안에 대한 검토

내년도 사회복지예산안의 전모는 아직 밝혀지지 않았지만, 주무부서인 보건복지부의 예산요구안을 토대로 살펴보기로 한다. <표 5>에서 보는 바와 같이 보건복지부는 당초 61.9%라는 의욕적인 증액을 요구하였지만, 국방비 12%라는 돌발변수에 따른 재조정 과정에서 대폭 삭감된 후 당정협의과정에서 18.2% 증액으로 최종 조정된 것으로 밝혀지고 있다. 18.2%의 증가율은 최근 몇년간의 복지예산 증가율보다는 높지만, 정부가 공언한 20% 증가율에도 미치지 못하는 것이며, 학계나 시민,사회단체들이 주장에는 훨씬 못미치는 수치이다.

예산 재조정과정에서 그간 정부가 공약하였던 의료보험의 급여확대, 노인치매센타 건립, 소년소녀가장 그룹홈, 무갹출 노령연금 등이 무산되는 등 복지개혁의 분위기가 전반적으로 좌절되는 결과를 가져왔다. 앞으로 국회의 심의과정을 남겨두고 있기는 하지만, 통상 커다란 수정없이 정부예산안을 통과시켜온 그동안의 관례를 고려하면 의미있는 변화를 기대하기 어려운 실정이다.

결국 1997년도 복지예산 정책결정과정은 그간의 화려한 공약에도 불구하고 사회복지에 대한 정부의 실제 입장은 매우 소극적인 상태를 그대로 유지하고 있음을 보여주는 것이다.

<표 5>	1997년 보건복지예산안 현황

(억원)

구 분	96년 예산	97년 요구액	97년 조정안	증 감(%)
사회분야 생활보호 복지서비스 국민연금	7,471 3,606 3,698 167	12,775 5,108 6,865 802	9,227 4,247 4,782 198	23.5 17.8 29.3 18.6
보건의료 보건 의정 식품, 약품 안전본부,지방청 보건의료기술	2,068 1,103 581 83 39 262	5,004 1,879 1,025 136 1,125 839	2,197 1,032 575 23 151 416	6.2 -6.4 -1.0 -72.3 287.2 58.8
의료보장 의료보험 의료보호	12,929 9,500 3,429	19,133 13,136 5,997	15,134 10,658 4,476	17.1 12.2 30.5
계	22,468	36,912	26,558	18.2

자료: 97보건복지예산요구안 및 당정협의 자료 (한겨레신문 96.9.15)

5. 복지예산 개혁의 방향

현재 우리나라의 복지수준이 매우 열악하고, 이를 경제발전의 수준에 맞추어 선진국 수준으로 끌어올려야 한다는 당위성에 대해서는 정부와 사회복지학계와 실무계 및 시민,사회운동 단체들간에 이론의 여지가 없는 것으로 보인다. 그리고 이를 위해 복지예산을 확충해야 한다는 것에도 공감대가 형성되어 있다고 볼 수 있다. 문제는 구체적인 목표와 실현 방법의 문제이다. 이와 관련하여 몇가지 개혁의 방향을 제시하고자 한다.

1. 구체적 예산목표에 대한 국민적 합의가 성취되어야 할 것이다.

앞서 언급한 바와 같이 정부측의 개혁구상에서는 2000년대에 선진국 수준의 삶의 질을 성취하기 위하여 매년 20% 정도의 예산증액이 필요하다는 입장이다. 그러나 앞서 지적한 바와 같이 그 산출근거와 목표의 소극성이 문제로 지적될 수 있다.

반면, 사회복지학계나 실무계 및 시민,사회운동 단체들은 2000년경에 정부 차원의 복지비 지출을 GDP 대비 5%로 확충할 것을 요구하면서 이를 위해 매년 40% 이상의 증액이 필요하다고 주장하고 있다. 이같은 주장은 복지선진국들이 복지국가로 발전해나갔던 역사적 경험과 우리의 현실에서 시급히 요구되는 복지욕구에 대한 인식에 근거한 것이다.

)  민간차원의 복지예산 확대운동이 전개된 것은 1991년 가을 사회복지 전문요원채용 예산 삭감에 반대하는 사회복지학계의 항의집회가 첫발단이었다. 이듬해 사회복지관련 8개단체들이 □사회복지예산 확보를 위한 공동대책위원회□를 구성하여 보다 조직적인 운동을 전개하였다. GDP 대비 5%의 복지예산에 대한 요구는 1995년 3월의 사회복지관련 교수들의 성명(□복지개혁을 촉구한다□)에서 정식화 된 후 금년 봄의 8개 시민사회단체 공동정책협의회와 국민복지연합의 성명 등으로 이어졌다(이영환 외, 1995).

이와 같은 인식의 격차를 좁히고 구체적인 목표에 대한 국민적 합의를 형성하는 것이 시급한 과제이다. 이러한 국민적 합의를 성취함에 있어서는 무엇보다도 국민들의 복지욕구를 합리적인 기준으로 삼아야 할 것이다. 다른 나라들과의 비교는 참고자료에 불과할 뿐이며, 우리 나름의 역사적,사회적 특수성을 반영하는 정책을 수립하여야 할 것이기 때문이다. 결국 우리사회의 안정과 평화로운 발전을 위해 시급한 복지욕구들이 무엇인지를 먼저 생각해야 한다. 그러한 욕구들은 현재의 복지제도들을 □적용의 보편성□과 □위험의 포괄성□ 및 □급여수준의 적절성□이라는 기준에서 비판적으로 고찰할 때 파악될 수 있다.

복지제도의 보편성은 모든 국민들 또는 복지혜택이 필요한 사람들에게 복지제도가 빠짐없이 적용되고 있느냐 하는 문제이고, 위험의 포괄성은 국민들을 불시에 곤경에 빠뜨리는 모든 종류의 위험을 커버하고 있느냐 하는 문제이다. 급여수준의 적절성은 복지급여가 그러한 곤경을 극복하고 모든 국민의 인간다운 삶을 보장하는데 충분한가 하는 문제이다. 이러한 관점에서 보았을 때, 현행 우리나라의 복지제도는 너무나 많은 허점을 가지고 있는 것이 사실이다. 이러한 허점을 극복하는데 필요한 자원에 대한 합리적 고려가 복지개혁 논의의 일차적 근거가 되어야 할 것이다.

2. 복지개혁 논의의 또하나의 전제는 사회복지의 적극적인 기능     을  인식하는 것이다.

사회복지의 효과는 경제적으로 환산하기 어렵기 때문에 이를 단순히 소비적인 것으로 인식하는 경향이 있다. 그러나 사회복지는 매우 중요한 사회적 기능을 가지고 있으며, 사회가 경제적으로 발전함에 따라 그 중요성은 더욱 증대된다. 사회복지의 적극적인 사회적 기능은 다음과 같이 요약할 수 있다.

1) 사회복지는 국민들이 경험할 수 있는 각종 사회적 위험에 대한 안전망과 예방장치의 역할을 하기 때문에, 결과적으로 그러한 위험의 실현이 초래하는 사회적 비용을 줄이는 효과를 가져온다.

2) 사회복지는 경제성장에 따른 부의 불평등을 완화시켜, 불평등의 심화가 초래하는 사회적 균열을 예방하고 사회통합을 증진하는 역할을 한다.

3) 사회복지는 건강하고 우수한 노동력을 재생산함으로써 고도 산업사회의 최고의 경쟁무기라 할 수 있는 인간 자본 형성에 기여한다.

4) 사회복지는 생산비용을 절감함으로써 국제경쟁력 강화에 기여한다. 사회복지가 낙후될 경우, 주택,보건,교육,노후보장 등에 대한 과도한 개인적 부담이 결국 임금인상과 생산비용의 폭등 및 노사관계 악화를 초래하여 경제의 취약요소로 작용하게 된다.

3. 복지개혁의 정책결정과정은 국민의 신뢰에 바탕하여 합리적     으로 진행되어야 한다.

국민적 신뢰는 국민에 대한 약속을 성실히 이행할 때 얻어질 수 있는 것이다. 그러나 현정부의 복지정책은 앞에서 살펴본 바와 같이 화려한 구호를 의미없이 반복하는 경우가 다반사였다. 합리성은 정확한 근거 위에서 정책을 구상하여야 한다는 것과 함께 미래에 대한 예측가능성을 전제한다. 그러나 97년도 복지예산 확충을 좌절시킨 □국방비 12% 증액□이라는 돌발변수의 경우, 이에 대한 합리적인 설명이 결여된 채, 그 동안의 모든 계획과 구상들을 한번에 뒤엎는 결정적 변수로 작용하였다. 이는 우리나라의 정책과정이 아직도 비합리성과 예측불가능성에 지배되고 있음을 보여주는 좋은 실례라고 할 것이다. 결국 국민적 합의를 합리적으로 수렴하는 구조의 형성이 무엇보다도 절실한 과제일 것이다.

6.보론

1. 복지예산 편성의 중점

1) 국민생활최저선 보장과 지속가능한 인간개발

2) 사회보험의 전국민으로의 확대와 급여수준의 향상

3) 사회적 서비스 요구 계층의 복지욕구 충족

4) 국민의 건강권 보장을 위한 의료보장체계 일원화와 의료보험 급여의 확대

5) 주거보장을 위한 최저주거기준 설정

2. 주요정책 과제

공공부조

- 급여수준 최저생계비 수준으로 상향조정

- 보호대상자 선정을 위한 소득 기준을 최저생계비 수준으로 상향조정, 재산기준은 지역별 실정에 맞게 차등화

- 신청방식은 연중 상시 신청할 수 있는 완전한 신청보호방식 채택

- 교육보호를 위한 인문계 고교 전체학생에게 확대하고, 면제 범위를 수업료 뿐만 아니라 육 성회비까지 포함,지원

- 주택부조 도입하여 주택수당 제공

노인복지

- 노인의 소득보장을 위한 무갹출 노령수당제 실시

- 재가노인복지 서비스의 확대

- 가정봉사원 파견사업 단계적 확대

- 노인건강을 위한 보건의료체계 완비

장애인복지

- 특수교육비의 재정지원 강화

- 장애인의 직업상담 및 취업알선을 위한 전문직업상담 및 취업알선망 구축

- 장애 유형과 장애 정도에 적합한 직종개발과 직업훈련 방안 마련

- 장애등급, 장애유형별, 주거지별, 연령별 등에 따라 보호기준의 책정

- 장애인 편의시설 확충과 이동권, 접근권 보장

여성복지

- 여성의 고용안정과 고용촉진을 위한 직업훈련, 주부재취업훈련 지원

- 요보호여성을 위한 서비스의 질 향상

- 모성보호를 위한 시책강화

- 여성농민의 복지예산의 개념을 정립하여 농어촌특별세 항목에서 여성농민 예산 배정

- 저소득층 모자가족 아동의 양육보조금 현실화, 대상 6세이하에서 18세이하로 확대

- 사회보장제도에서의 여성차별 철폐

- 가족폭력 전담 상담원 배치 및 매맞는 아내를 위한 보호시설 건립

아동 및 청소년복지

- 시군구 단위의 청소년복지상담원 1명씩 배치

- 청소년공부방을 위한 청소년인구 1만명 단위에 1개소씩 설치

- 소년소녀가장에 대한 최저생활보장과 그룹 홈 실시

- 청소년약물치료센터 설치

영유아 보육

- 민간보육시설 교사의 인건비 유치원교사의 인건비 수준으로 향상

- 비용보조 체계 아동중심의 비용보조 체계로 전환

- 가정의 소득 수준에 따라 15등급으로 보육단가 분리

- 보육수요의 대상의 잠재적 수요층까지 포괄하여 재정 확충

교육보장

- 거대학교와 과밀학급 조정위한 학급당 학생수 30명으로 조정

- 평등한 교육 접근 기회보장 위한 중학교 무상교육 도입

- 정부, 학교, 학부모 3자 부담에 의한 학교급식 확대

- 장애인의 교육권 보장

- 학생의 기본권 보장

주거보장

- 재개발 및 주거환경개선사업 중앙정부 재정에서 지원

- 최저주거기준 설정을 위한 전국적인 실태조사

- 공공임대주택 입주 대상계층 선정의 합리화와 임대료보조 제도의 도입

- 정부의 직접 공급에 의한 저소득층 주거문제 해결

- 비자발적 철거, 퇴거, 이주 제한하는 제도적 규정마련

산재보험

- 적용대상 모근 근로자에 확대

- 급여수준을 상향조정하고 산재근로자의 재활을 위한 다양한 형태의 급여마련

- 산재예방사업 강화

- 산재보험의 전국민 재해보험의 성격으로 변화

고용보험

- 5인이상 사업장 근로자로 적용대상 확대

- 직업훈련 및 직업안정 체제의 구축

- 실업급여의 수준을 최소한 최저생계비를 보장할 수 있는 산정기준 제조정

- 고용보험 전산망을 노동시자의 기간전산망으로 구축, 구인,구직정보 등의 고용정보 형성

- 향상훈련, 전직훈련, 재훈련의 교과과정 전문성을 갖고 내실있게 담당할 수 있는 기관확충