2013. 10. 22

기초연금법 제정안 입법예고에 대한 의견서

예산과 재량에 따라 기초연금액을 조정하게 하고 기초연금의 보편성을 훼손하는 국민기만 법안

발행 | 참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이찬진 변호사)

담당 | 김잔디 간사 02-723-5056 welfare@pspd.org

차례

1. 현행 기초노령연금법의 개요 및 문제점	3

2. 기초연금법 제정안(이하 “제정안”)의 주요내용 및 문제점	4

1) 기초연금 지급대상의 문제점 - 기초연금의 보편성 훼손	4

2) 기초연금 연금액의 산정 권한 및 기준 대부분 정부재량으로 백지위임(白紙委任)	4

결론	6

현행 기초노령연금법의 개요 및 문제점

1. 기초노령연금법 현행 제도의 개요

기초노령연금법은 국민연금의 사각지대에 있는 노인들에게 최소한의 삶을 보장하기 위하여 도입논의가 시작되었음. 특히 2007년 국민연금의 급여율(소득대체율)을 60%에서 40%로 대폭 축소하는 과정에서 낮아진 소득대체율을 보충하기 위해 국민연금 가입여부와 상관없이 65세 이상의 모든 노인에게 일정 소득을 보장하도록 제도화되었음. 다만 재원마련에 대한 현실성과 고소득 노인에 대한 급여 반대 여론을 반영하여 수급자는 소득하위 70%의 노인부터 시작하여 점차 확대하기로 하고 급여액 역시 2008년부터 A값의 5%에서 시작하여 2028년까지 단계적으로 10%로 인상하여 지급(부칙 제4조2항)하기로 합의하고 법제화했음.

2. 기초노령연금법 현행 제도의 문제점

2007년 제정된 기초노령연금법은 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진하기 위해 노인의 최저소득을 보장함.

2013년 10월 현재 노인 단독가구의 기초노령연금액은 최대 96,800원(부부가구 154,900원)으로 2013년 1인 가구 최저생계비 572,168원의 16.9%(2인 가구, 15.9%)에 불과하여 노후생활안정을 도모하고자 도입된 기초노령연금법의 취지가 무색할 만큼 급여수준이 열악함.

기초노령연금 급여대상자 선정과정에서 소득하위 70%에게 지급하도록 부칙에서 정하고 있으나 이마저도 2012년 기준으로 전체 노인의 65.8%(390만명)에 그쳤으며, 지급대상자 선정기준이 노인세대 내 역진적인 급여를 발생시키고 있어 사회적 갈등을 야기함.

기초노령연금법 부칙 제4조 2항에 의해 “기초노령연금지급액을 2028년 까지 단계적으로 국민연금 A값의 10%의 금액으로 인상”하겠다고 정하였으나 2007년 A값의 5%로 급여를 시작한 후 한번도 인상된 바 없음.

따라서 심각한 노인빈곤을 해소하고, 노인세대 전반의 노후생활 안정을 위한 제도의 목적에 부합하도록 기초노령연금을 전체 노인에게 지급하도록 대상자를 확대하고 연금액을 A값의 10%로 앞당겨 지급해야 한다는 것이 시민사회단체의 요구였으며, 박근혜 대통령도 지난 대선에서 “모든 노인에게 기초노령연금 2배 인상” 공약을 내걸었음.

제정안의 주요 내용 및 문제점

기초연금 지급대상의 문제점 : 기초연금의 보편성 훼손

현행 기초노령연금법의 연금 지급대상(제3조)은 “65세 이상인 자로서 소득인정액이 대통령령으로 정하는 금액 이하인 자”로 정의하고 소득인정액 기준 외에는 구체적으로 노인전체의 인구비율을 규정하지 않아 필요할 경우 소득인정액 기준을 완화하여 연금 지급대상을 확대할 수 있음.

제정안 제3조 제2항 중 “수급자가 65세 이상인 사람 중 100분의 70(70%) 수준이 되도록 결정한다” 는 것에 대해

“100분의 70 수준”으로 연금 지급대상을 명시할 경우 기초연금의 법적 취지인 모든 노인의 최저소득 보장하고자 하는 보편적 급여의 목적을 훼손하는 것이며, 노인세대 전반의 빈곤의 해결보다는 예산에 맞춘 제도로 전락함.

실질적으로 소득하위 70%의 노인에게만 기초연금을 지급하는 것은 이미 현행 기초노령연금제도 내에서도 다양한 문제를 발생시키고 있으며, 선별적 연금지급은 과도한 행정비용, 도덕적 해이, 사각지대, 역진성을 발생시켜 제도의 지속성을 위협하고 장기적인 사회적 갈등을 유발시킴.

기초연금 연금액의 산정 권한 및 기준 대부분 정부재량으로 백지위임(白紙委任)

현행 기초노령연금법에서는 연금액(제5조)을 “「국민연금법」제51조제1항제1호에 따른 금액의 100분의 5에 해당하는 액수(A값의 5%)에 해당하는 액수”로 명시하여 소득변동에 따라 매년 연금액이 산정되도록 함. 다만 소득인정액과 연금액을 합한 금액이 대통령령으로 정하는 선정기준액을 넘는 경우 단계별로 일부 감액하여 지급(시행령 제5조)하고 있음.

제정안 제2조제5항 “기준연금액”을 대통령령으로 정하고, 동법 부칙 제3조(기준연금액)에서 “이 법 시행일 현재 적용하는 「국민연금법」제51조제1항제1호에 따른 금액의 100분의 10(A값의 10%)에 상당하는 금액”으로 하는 것에 대해

기준연금액을 현행법과 같이 구체적으로 명시하지 않고 대통령령으로 정하도록 한 것은 연금액 결정권한을 정부재량에 넘겨 현재 및 장래의 기초연금수급권자들의 수급권과 노인 최저소득보장에 대한 기본 권리를 침해하는 것임.

특히 부칙으로 현행법과 유사하게 명시하였으나, 실제 구체적인 금액을 명시하는 것이 아닌 법 제정 최초연도만 적용하는 금액을 의미함.

보건복지부는 이에 박근혜 대통령의 대선공약의 연금액 “20만원”을 지급하기 위해 법에 “상당하는 금액”으로 명시하였다고 밝혔으나, 이는 대통령의 공약마저 왜곡 축소하는 것임. 실제 대선공약집에는 “기초노령연금 현재의 2배(A값의 10%)지급”로 표기하고 있음.

제정안 제6조(연금액 조정 계획) 제1항에서 ‘보건복지부 장관은 5년마다 기초연금액의 적정성을 평가하고 기초연금의 장기적인 재정 지속가능성을 고려하여, 향후 5년간 기초연금액 조정계획을 수립“ 하도록 명시한 것에 대해

연금액의 적정성 평가의 구체적인 기준을 법에 명시하지 않고, 보건복지부의 재량에 따라 정하도록 한다면 노인의 소득안정의 목적보다는 예산에 맞춘 급여가 결정될 여지가 충분히 있으며, 5년마다 정부의 연금액결정에 대한 사회적 갈등과 논쟁을 초래할 수 있음.

제정안 제7조 제2항에서 기초연금을 결정하는 조정계수를 ‘대통령령으로 정하는 비율’로 명시한 것과 제7조 제3항의 기준연금액은 ‘연금 수급 전년도의 전국소비자물가변동률을 기준’으로 명시한 것에 대해

기초연금을 국민연금의 가입기간과 연계하여 차등지급하는 것은 국민연금 성실가입자를 포함한 미래노인세대의 공적연금을 삭감하는 것으로 국민연금에 대한 국민의 신뢰를 훼손하고, 공적연금제도의 지속성을 위협함.

더욱이, 사회적 합의 없이 국민연금과의 연동비율을 정부의 의도에 따라 조정할 수 있는 여지를 두고 있음.

또한, 기준 연금액이 현행 소득변동률(국민연금의 A값)과 연동되지 않고 물가변동률을 기준으로 변경하기 때문에 최근 10년 간 소득변동보다 물가가 낮은 수준으로 변동되는 것을 고려하면 현행법보다 급여수준이 후퇴할 수 있음.

제정안 제8조(부가연금액)에서 “국민연금수급자 부가연금액”을 대통령령으로 정하는 것에 대해

최저로 보장되는 기초연금액(10만원)인 부가연금액마저도 아무런 산정기준 없이 정부의 권한에 의해 정하도록 하는 것은 국민연금가입자를 역차별하는 제정안의 문제를 더욱 분명히 하는 것임.

결론

선별적·차등적인 박근혜 정부의 기초연금법 제정안은 연금액의 산정 권한과 기준마저 정부재량으로 넘겨버리고  국민을 기만한 목적상실·예산맞춤형 법안임.

박근혜 정부의 기초연금법 제정안은 박근혜 대통령의 대선 공약인 “모든 노인에게 현재 2배(A값의 10%) 지급”하겠다는 것을 완전히 파기하고 공적연금제도의 신뢰마저 무너뜨리는 개악이라고 평가할 수밖에 없음.

대선 공약과 같이 보편적 급여로서의 “모든 노인”이 아닌 “소득하위 70%의 노인”으로 축소한 것도 모자라, “현재 기초노령연금의 2배를 지급”이 아닌 “국민연금 가입기간에 따라 20~10만원”으로 차등지급하여 현행 기초노령연금제도보다 명백히 후퇴하는 내용을 포함하고 있음.

기초연금제도에서 연금의 지급대상은 제도의 도입취지에 부합하도록 차별 없이 보편적 지급을 보장해야하는 것이 가장 중요함. 하지만 정부의 제정안에는 제도의 보편적 보장성을 철저하게 무시하고 있음. 결국 제도의 목적보다는 예산에 맞춰 기초연금 지급 대상자들 선별하고, 지급 대상자를 다시 국민연금 가입기간과 연계하여 차등지급하도록 하고 있음. 이대로 제정될 경우, 심각한 노인빈곤의 해소에 큰 효과를 기대하기 어려울 뿐 아니라 많은 사회적 비용과 갈등을 유발시킴.

특히, 기초연금액의 기준연금액, 조정계수(국민연금 연계율), 부가연금액 등 실질적으로 지급되는 연금액에 절대적인 영향을 미치는 항목을 대통령령으로 정하고 있음. 또한, 소득변동률이 아닌 변동폭이 작은 물가변동률만을 반영하며, 급여선정의 기준을 명시하지 않고 보건복지부 장관에 의해 5년마다 평가 및 계획하도록 하고 있어 제도의 모든 권한을 정부의 재량에 맡겨버리고 오직 정부재량에 맞춘 제도로 전락할 여지가 큼.

더욱이 기초연금의 차등지급 기준을 국민연금 가입기간에 연계함으로 인해 국민연금 장기가입자의 장기가입유인을 현저하게 떨어트리고, 미래노인세대인 20~50대가 현행 기초노령연금법에 의하여 2008년 A값의 5%로 시작하여 2028년부터 A값의 10%를 지급받도록 보장된 재산권이자 사회보장수급권인 기초노령연금수급권을 침해하게 됨. 이로 인해 후세대의 공적연금액을 삭감하는 결과를 초래하고, 가입기간에 따라 역차별을 할 수 있음. 결국 노후소득보장의 근간인 국민연금을 포함하여 공적연금제도에 대한 국민의 신뢰를 무너뜨리고, 기초연금 수급자와 비수급자, 수급자내 차등적 연금액별 여러 갈레로 국민을 분열시킬 것이 매우 우려됨.

결국 현 정부에 의해서 추진되고 있는 제정안은, 기초연금 제도가 가지고 있는 보편적 보장성과 공적연금에 대한 국민의 권리성 급여의 본질을 부정하고, 정부의 예산과 재량에 편리하도록 프로그램화 된 선심성 사회급여로 전락했다고 할 수 있음. 따라서 참여연대는 이 제정안을 즉각 철회하고 보편적인 기초연금 도입을 위하여 원점에서 다시 검토할 것을 강력하게 요구함. □

참여연대 정책자료

기초연금법 제정안 입법예고에 대한 의견서

발행일  2013. 10. 22

발행처  참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이찬진 변호사)

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