< 목차 >

인사말
1. 국회의원 남윤인순	4
2. 국회의원 김성주	6
3. 국회의원 박원석	8
발표
1. 기초생활보장제도의 개편방향에 대한 평가와 요구 -강동진 (빈곤사회연대 집행위원장)	11
2. 기초생활보장제도 소득보장의 실제와 개선과제 -김선미(노숙인인권공동실천단 책임간사, 성균관대 박사수료)	21
3. 기초법 개편과 근로빈곤층 지원 방향 -김정원 (자활정책연구소)	43
4. 빈곤층 건강에 있어서 의료급여제도의 의미와 현황 -김정숙 (건강세상네트워크 빈곤층건강권사업단)	49

인사말
	국회의원 남윤인순 국회의원 김성주 국회의원 박원석

	인사말
		국회의원 남윤인순

가난은 나랏님도 구제하지 못한다지만, 저는 동의하지 않습니다.

우리는 이미 모든 사람들이 여유로운 삶을 누릴 수 있을만한 능력을 갖춘 국가입니다. 이제 우리의 관심은 어떻게 하면 모든 사람들이 인간답게 존엄을 누리며 행복한 삶을 꾸려갈 수 있는지에 모아져야 합니다. 더 나은 삶은 충분히 가능하고 우리 국민은 그것을 만들어갈 능력이 있습니다.

작년 국정감사에서 정부 자료를 분석해 보니, 2011년도에 기초생활수급자격을 박탈당한 193,591명 중에서 10.3%인 19,978명이 부양의무자 기준 때문이었습니다. 자격을 박탈당한 부양의무가구의 평균 소득은 233만원 수준으로 전국가구 평균소득 345만원의 67% 수준에 불과했습니다. 자신들 스스로도 겨우 삶을 버틸 수 있는 소득수준이었다는 의미입니다. 이런 부양의무자의 낮은 소득 수준과 이를 빌미로 한 수급자격박탈은 결국 정부가 가난한 사람에 대한 국가의 보호책임을 저소득층에게 떠넘기고 있다는 것을 의미합니다.

저는 부양의무자 기준은 가난한 사람에게 더 가난한 사람을 떠넘기는 제도이고, 결국에는 가난한 사람을 더 가난하게 만드는 가혹한 제도이며, 재정 지출을 절감하기 위한 국가의 책임 회피를 ‘가족부양’이라는 전통적 미덕 뒤에 감춘 기만적 제도로 폐지되어 마땅하다고 생각하고, 이를 실현하기 위한 법률개정안을 발의한 바 있습니다.

박근혜 정부가 인수위원회를 통해 「생활영역별 맞춤형 급여체계」를 도입하고, 「일을 통한 빈곤탈출지원」 정책을 추진하겠다고 발표했습니다. 방향만 언급된 수준이라 정확하게 말하기는 어렵지만, 기초생활보장제도의 가장 큰 문제점인 부양의무자 기준을 폐지하는 것이 전혀 고려되지 않고 있다는 것은 분명합니다. 또한 통합급여를 쪼개 개별급여로 전환함으로써 대상자가 늘어나는 것처럼 보이기는 하겠지만, 이것으로 문제를 해결할 수 없다는 점 또한 분명합니다.

빈곤정책은 우선 빈곤으로 추락하는 것을 방지할 수 있어야 하며, 둘째 빈곤으로 떨어진 사람들의 인간적인 생활을 특히 아동들의 삶의 질을 보장할 수 있어야 하고, 마지막으로 이들이 빠른 시간 안에 빈곤에서 벗어날 수 있는 제도적인 장치들을 모두 갖추어야 합니다.

다시 한 번 강조하지만, 현 빈곤정책의 가장 큰 문제점은 부양의무자 기준 때문에 정부지원이 필요함에도 불구하고 지원을 받지 못하는 비수급 빈곤층이 매우 많다는 사실입니다. 기초생활보장제도에서 탈락한 이유 중 74.2%가 부양의무자 기준을 초과한 것이라는 자료가 이를 잘 말해줍니다. 빈곤선(최저생계비) 이하 계층 272만명 중에서 기초보장제도의 수급을 받는 인구는 155만명으로 이들 계층의 수급율이 57%에 불과합니다.

‘빈곤예비상태’에서 ‘빈곤’으로 넘어가기 전의 완충 장치가 부족하여 빈곤에 빠지는 길은 ‘가파른 슬라이드’지만 빈곤을 벗어나는 계단이나 밧줄은 없기 때문에 빈곤 상태를 벗어나기가 어려울 뿐만 아니라 가난이 대물림되는 현상까지 나타나고 있습니다.

더 나은 삶은 충분히 가능합니다. 우리 국민은 더 나은 삶을 누릴 자격이 있고 더 나은 삶을 만들어갈 능력이 있습니다.

오늘 토론회를 공동으로 개최하신 김성주 의원님, 박원석의원님, 기초법 개정 공동행동 그리고 참여해 주신 모든 분들께 감사드립니다.

	인사말
		국회의원 김성주

안녕하십니까?

민주통합당 진주 덕진 국회의원 김성주입니다.

바쁘신 와중에도 “기초법의 올바른 개정을 위한 토론회”에 참석해주신 여러분께 감사의 말씀을 올립니다.

먼저 토론회를 함께 준비해주신 기초법개정공동행동, 남윤인순의원님, 박원석의원님께 깊은 감사를 드립니다.

발제자, 토론자 분들과 자리를 빛내주신 의원님들, 토론회에 관심 가져 주시고 참석해주신 여러분, 고맙습니다.

기초생활보장제도는 시행 14년을 맞는 대표적인 사회보장제도입니다.

그럼에도 수급자가 되지 못해 방치된 사람이 410만명, 즉 전체인구의 8.4%에 달하는 등 심각한 사각지대 문제로 지속적인 비판을 받고 있습니다.

이러한 사각지대 해소의 한 방법으로 논의 되 온 것이 바로 오늘 토론 주제인 개별급여입니다.

현재의 통합급여체계는 ‘전부 아니면 전무(All or Nothing)’의 구조로 되어 있습니다. 때문에 ‘도 아니면 모’식의 현행 방식을 개선하여 기초생활보장 수급자가 아니더라도 특정 비목에 대한 지원 필요성이 큰 계층에게는 해당 급여를 주도록 하자는 주장이 있어 왔습니다.

마침 개별급여는 새 정부의 공약이기도 하여, 기초생활보장제도는 개별급여로의 전환이라는 대수술을 앞두고 있습니다.

이러한 때에 개별급여 전환의 내용을 꼼꼼히 살펴보고 단단하게 준비해야 한다고 생각해, 이번 토론회를 준비했습니다.

선정기준과 보상수준을 낮추고 기초생활보장 수급권자의 수를 줄여, 이를 주거, 교육 등 각종 개별복지 확대로 충당하겠다는 방안이 되어서는 안 됩니다.

또 다시 생존을 위협받고 있는 이들의 급여를 축소하고 수급권을 빼앗아 벼랑 끝으로 내몰 수는 없습니다.

기초생활보장제도는 사회적 기본권으로서의 생존권을 국가가 보장해 주겠다는 사회적 합의를 기초로 도입되었습니다. 이러한 정신을 훼손하지 않는다는 원칙하에 충분한 검토와 공론화를 통해 기초생활보장제도가 잘못 개정되지 않도록 해야 할 것입니다.

모쪼록 오늘 이 자리에서, 깊이 있는 논의를 통해 좋은 결론이 도출되어 제도 개선에 반영될 수 있기를 간절히 바랍니다.

감사합니다.

	인사말
		국회의원 박원석 (기획재정부)

안녕하세요? 국회의원 박원석 입니다.

박근혜 정부는 기초생활보장제도를 현행 ‘통합급여’ 방식에서 ‘맞춤형 개별급여’ 방식으로 변경한다고 합니다.

언론보도에 따르면 중위소득의 30%까지는 생계·의료·주거·교육급여 서비스를 모두 제공하고, 35%까지는 의료·주거·교육급여를, 40%까지는 주거·교육급여, 50%까지는 교육급여를 제공하겠다는 것입니다.

2011년 4인 가구 기준 중위소득은 397만원이니 현행과 같이 통합급여를 받을 수 있는 30%는 약 119만원이 기준이 됩니다.

2011년 4인 가구의 최저생계비는 143만원이었으니 산술적으로 계산해도 기준선은 대폭 하락하게 됩니다.

차상위 계층에게 개별 급여를 확대하는 것은 일면 바람직해 보이지만 오히려 개별급여 도입으로 기초생활보장제도가 축소될 가능성이 높습니다.

정부는 부양의무자 소득기준 현실화도 추진하겠다고 합니다. 복지부는 4월까지 변경 안을 확정하여 내년 하반기 중 시행할 것이라고 밝혔습니다.

이명박 정부에서도 부양의무자 소득기준 완화를 추진하였으나 수급자 숫자는 줄어들었습니다. 소득기준 완화로 수급자가 된 사람은 적은데 소득 조사 강화로 수급에서 탈락한 사람은 많았기 때문입니다.

박근혜 정부가 기초생활보장제도를 개선하겠다는데 기대보다 우려가 더 큰 이유는 무엇일까요.

복지는 재원 조달 방안이 중요합니다. 재원 마련 방안 없이 기초생활보장제도를 개선하겠다는 것은 결국 기존의 재원에서 조정해야 하고, 기존 수급자 규모를 줄이던가 수급액을 줄여야 합니다. 이는 개선이 아니라 개악입니다.

오늘 바쁘신 가운데도 발제를 맡아주신 빈곤사회연대 강동진, 노숙인인권공동실천단 김선미, 자활정책연구소 김정원, 건강세상네트워크 빈곤층 건강사업단 김정숙님께 감사드립니다.

기초생활보장법의 올바른 개정을 위하여 함께 노력하겠습니다.

감사합니다.

발표
	기초생활보장제도의 개편방향에 대한 평가와 요구 -강동진 (빈곤사회연대 집행위원장) 기초생활보장제도 소득보장의 실제와 개선과제 -김선미(노숙인인권공동실천단 책임간사, 성균관대 박사수료) 기초법 개편과 근로빈곤층 지원 방향 -김정원 (자활정책연구소) 빈곤층 건강에 있어서 의료급여제도의 의미와 현황 -김정숙 (건강세상네트워크 빈곤층건강권사업단)

	발표문
기초생활보장제도의 개편방향에 대한 평가와 요구

강동진(빈곤사회연대 집행위원장)

1. 기초생활보장제도의 문제점

1) 사각지대가 크다.

학계, 정부에서도 인정하고 관련 조사와 연구에서도 확인하고 있다시피, 현행 기초생활보장제도의 가장 큰 문제점은 광범위한 사각지대의 존재이다.

보건사회연구원에 따르면 비수급빈곤층은 400만명(전체 인구의 7.5%) 정도에 달하여 수급 빈곤층 147만명(2011년 기준)의 두배를  훨씬 넘는다.(아래 그림 참조)

<출처 :[빈곤정책제도개선방안 연구].2012. 한국보건사회연구원. 보건복지부>

이중 74.2%가 부양의무자 기준 초과에 의한 것으로 알려진다. 김미희 의원실의 보도자료에 따르면 2011년 기초생활보장제도 수급자가 전체 인구의 3.0%(약 150만 명)이나, 부양의무자 기준으로 탈락한 비수급 빈곤층이 4.27%, 재산 기준을 초과하여 수급 받지 못하는 빈곤층이 4.28%, 최저생계비 기준을 초과하는 차상위계층 빈곤층이 0.25%로 수급자의 3배에 해당하는 가구가 지원을 받지 못하는 빈곤층이다.

위와 같은 문제점으로 인해 정부에서도 그동안 부양의무자기준의 완화나 재산의 소득환산비율을 개선하려는 움직임을 보여왔다.

〈표〉기초생활보장제도의 주요 변화

김미곤. [국민기초생활보장제도 발전과정과 성과]. 국민기초생활제도 시행 10주년 기념 심포지움.

구분	주요 변화(연도)
대상 선정 및 관리	—소득인정액제도(`03) —부양의무자기준 변경(`05.`06.`07.08), —기본재산액 상향조정(`04,`08)
급여	—근로소득공제율 확대 및 차상위 의료급여 실시(`02) —최저생계비 인상(매년) —한시생계보호(`09)
전달체계	—사회복지 전담공무원 확충 —주민생활지원서비스 도입(`07) —금융조회시스템 구축(`08)
재정	—재정 확대 및 국가․시․도 및 시․군․구간 분담비율 차등화(`07)

하지만 위와 같은 움직임으로 성과는 거의 없었다고 보여진다. 아래 그림에서 보여주다시피 최근에 들어서는 수급자수가 줄어들고 있는 상황이다.

정부에서 사회복지통합전산망으로 수급자에 대한 일제조사를 통해 위의 조항등을 적용한 결과 2011년 한해에 만도 16만명 정도가 수급자에서 탈락했다. 결국 기초생활보장제도의 사각지대를 축소하거나 없애려면 부양의무자기준조항을 없애거나 소득․재산기준의 획기적 완화, 추정소득의 폐지 등이 이루어져야 한다.

2) 급여수준이 불충분하다.

빈곤층을 위한 유일한 소득보장정책임에도 불구하고 급여수준이 미흡하다. 대표적으로 최저생계비가 너무 낮게 책정된다. 최저생계비는 수급자를 선정하는 기준이기도 하지만 기초생활제도의 취지인 ‘건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 유지되는 최소한의 비용’(기초법 6조)이라고 하여 법적으로 규정된 사회적 기준이기도 하다.

2010년도 표준가구 최저생계비 비목별 구성과 급여종류와의 관계

구분	최저생계비 11대 비목 및 비율			급여종류
				공통급여	욕구별 개별급여
일상적 소비지출	식료품	512,210원	37.6%	생계급여
	광열수도	91,070원	6.7%
	가구가사용품	40,616원	3.0%
	피복신발	53,938원	4.0%
	교양오락	26,610원	2.0%
	교통통신	142,964원	10.5%
	기타소비	83,230원	6.1%
	비소비지출	56,607원	4.2%
	주거비	235,085원	17.2%		주거급여
	보건의료	59,601원	4.4%		의료급여
	교육	61,158원	4.5%		교육급여
	합계	1,363,089원	100.0%
비일상적 소비지출	출생				해산급여
	사망				장제급여

<출처>부양의무자기준폐지와 기초생활보장제도 전면개정을 위한 수급자 증언대회 자료집. 2012.9

위와 같은 최저생계비는 99년 측정이후 지속적으로 낮아져 왔음. 평균소득 대비 40.7%(99년)에서 32.8%(2008년), 같은 기간 중위소득 대비 45.5%에서 36.8%로 낮아졌다.

부양의무자기준폐지와 기초생활보장제도 전면개정을 위한 수급자 증언대회 자료집. 2012.9. 박원석의원 주최

3) ‘중복급여’나 ‘과잉급여’가 아니다.

지금 현재 수급자로 선정되면 생계, 교육, 주거, 의료, 해산, 장제, 자활 등의 7개 급여가 제공된다. 정부에서는 이를 수급자에게만 과도하게 급여가 제공되고 있어 ‘중복급여’ or '과잉급여‘의 문제라고 지적하고 있는 상황이다. 이 문제에 대해 짚어보자.

○ ‘중복 or 과잉급여’인가?

지금 현금으로 지급되는 현금급여지급선은 최저생계비에서 타법지원액을 빼고 지급되게 되어 있다. 타법지원액이라 함은 최저생계비에서 현물로 지급되는 의료비, 교육비, TV수신료, 주민세, 전화세 등을 말함. 따라서 ‘중복’이라고 말할 수 없다. 오히려 부족한 주거비와 교육비를 보충하기 위해 식료품비나 피복비 등 다른 지출을 줄이는 것이 현실이라 할  수 있다.

위의 최저생계비 각 항목별 금액책정을 보면 ‘과잉’이라고 하는 것 또한 어불성설임을 알 수 있다. 국토해양부에서 규정하고 있는 최저주거기준에 훨씬 못 미치는 쪽방이나 고시원 등의 최저 월세가 20만원에 달하는 게 현실이다. 현재 최저생계비상 주거비는 최저주거기준을 충족시키기에 한참 모자라는 수준이다.

위와 같은 ‘중복 or 과잉급여’라는 지적이 나오는 것은 수급자와 비수급자간의 차이때문이라 여겨진다. 하지만 이는 ‘수급자와 비수급자의 차이’를  비교해서 수급자에게 급여가 집중되는 문제(이른바 All or Nothing)로 여겨져서는 안된다. 이 문제는 ‘사각지대’의 문제이기도 하고, 기초생활보장제도 이외에 비수급빈곤층을 대상으로 하는 교육, 의료, 주거 등의 영역에 대한 보편적 사회보장이 미흡한 문제에서 파생되는 것이다.

2. 새정부 개편방향의 문제점

기간 정부는 생활보장제도의 문제점으로 형평성 훼손, 탈수급 저해, 빈곤예방 미흡 1)광범위한 사각지대 2)근로유인체계의 미흡 3)빈곤예방기능 미흡 등을 제시했다. 그리고 이를 해결하기 위해 △욕구별 급여체계 전환으로 ‘맞춤보장’과 ‘사각지대’완화 △근로빈곤층 자립서비스 지원 및 관리 강화로 ‘탈빈곤안정화’와 ‘탈수급 유인’등의 기초생활보장제도 개편방향을 제시했다. 그리고 박근혜 정부 인수위는 아래 <그림1>과 같은 과제를 제시했다. 올해 보건복지부 업무보고에서는 “기초수급자에 집중된 급여체계로 인해 사각지대가 넓고 복지에 안주하게 되는 구조적 문제 등을 근본적으로 개선하기 위하여 개별 급여별 대상자 선정기준 마련, 전부 또는 전무(all or nothing)의 급여체계 개선, 부양의무자 기준완화 등을 추진하겠다고 하고 ‘급여체계 개편방향’을 금년 4월에 확정하고 금년 하반기에는 국민기초생활보장법 개정을 추진하겠다”고 밝히면서. <그림2>와 같은 계획을 제출하였다.

보도자료. 한국형 빈곤정책의 새로운 패러다임 모색을 위한 공청회. 2012.12.6. 한국보건사회연구원.

‘국민행복을 향한 맞춤복지’ 2013. 보건복지부 업무보고

이 같은 개편방향은 문제설정과 해결과제에서 한계를 가지고 있다고 볼 수 있다. 이러한 한계로 인해 새로운 문제를 더 낳을 우려가 있기도 하다. 그것을 지적하면 다음과 같다.

1) 각 급여별로 선정기준만 달라질뿐 사각지대해소와는 거리가  멀다.

인수위 국정과제 내용을  보면 현행 급여별 자격선정기준을 생계급여는 중위소득 30%, 의료급여는 중위소득 38%, 주거급여는 중위소득 4~50%, 교육급여는 중위소득 50%로 그 기준을 바꾸겠다고 제시하고 있다. 그리고 보건복지부 업무계획에서는 중위소득 30%, 교육급여 중위소득 50%를 기준으로 제시하고 있다. 물론 여기에다가 재산과 소득기준을 지금보다 달리 선정하는 방안이 논의될 것이다. 그리고 현행 최저생계비는 중위소득의 38%이고, 현금급여기준선은 중위소득 31%정도라고 알려져 있다. 이를 기계적으로 적용해서 사고하면 생계급여의 대상자는 지금보다 줄어들고 그 수준도 감소될 것이며, 의료급여의 대상자는 변동이 크지 않고, 주거, 교육급여 대상자수는 늘어날 것으로 예상할 수 있다.

보건복지부 업무보고에서는 정책대상자가 340만명에서 414만명으로 확대할 것으로 밝히고 있다. 그러나 위와 같이 대상자가 늘어나는 것은 ‘개별급여의 도입’보다는 선정기준개선(법정 차상위기준을 최저생계비120%에서 중위소득 50%로, 부양의무자기준을 중위소득 수준에서 중위소득+수급자 최저생계비)의 결과로 나타나는 것이다. 지금도 최저생계비 수준을 높이거나 부양의무자기준을 완화하면 대상자 수는 자연스럽게 늘어난다. 그런데 위와 같이 할 경우 생계급여 수급자 수와 수준의 감소로 교육과 주거급여 대상자의 증가라는 소위 ‘아랫돌 빼서 윗돌괴기’양상이라 하지 않을 수 없다. 또한 각 급여별 욕구의 내용이나 수준, 대상자에 대한 구체적 고려 없는 지금과 마찬가지로 선정기준은 단일(최저생계비인가? 상대적 기준인가?라는 차이는 있다)하다고 볼 수 있다. 이를 ‘맞춤보장’이라거나 ‘사각지대 해소’라고 볼 수는 없다. 사람의 키에 침대를 맞추는 것이 ‘맞춤형’이지, 침대에 맞추어서 사람의 키를 조절할 수는 없지 않은가?

2) 통합급여체계가 문제다?

지금의 급여체계를 통합급여체계로 칭하는 것은 맞기도 하고 틀리기도 하다. 지금의 기초생활보장제도는 ‘소득’보장제도로서 현금급여라는 것이 정확한 규정이다. 그 보장항목에 ‘교육비’나 ‘주거비’ ‘의료비’등 현금으로 치환될 수 없거나, 대상자별로 욕구가 다를 수 있는 항목이 일괄적으로 포함되어 현금으로 지급하는 것이라 할 수 있다. 즉 수급자에게 여타 급여혜택이 집중되고 수급자에 선정되지 못하면 아무것도 받지 못하는 것의 문제가 아니라고 할 수 있다. 물론 개별급여의 도입은 필요하다. 그러나 정부가 제시하고 있는 근거 때문이 아니라 다른 이유에서다. 수급대상자의 가구특성, 연령, 지역, 성별 등에 따라 필요로하는 급여 내용이나 수준이 다양한데 이를 ‘현금’이란 일정한 액수로 단일화할 수도 없고 그래서도 안되기 때문이다. 그리고 빈곤예방을 위해서는 기초생활보장제도 상의 ‘개별급여’뿐만 아니라 사회보험, 노동시장, 사회서비스 등에 대한 통합적이고 종합적인 접근이 필요하다. 각 급여의 성격상 대상자, 급여를 필요로 하는 시기, 가구원의 특성 등이 다양하고 빈곤에 처하게 되는 원인도 소득의 감소라는 경제적 원인 뿐만 아니라 노동시장, 주거, 교육 등으로부터의 다층적인 사회적 배제가 작동하기 때문이다. 따라서 문제는 빈곤에 대한 통합적, 중층적, 종합적 접근과 대책마련의 부족이지 ‘급여체계’의 문제가 아니다. 지금 정부의 기초생활보장개편움직임은 이를 간과하고 있다.

3) 탈빈곤대책인가? 탈수급대책인가?

정부에서는 지속적으로 현재의 기초생활보장제도가 ‘탈수급저해’ ‘근로유인체계의 미흡’이라는 문제점을 갖고 있다고 지적하며 이를 개선해야 한다고 천명하며 ‘근로능력평가’를 강화하는 등의 조치를 취해 왔으며 개별급여체계로의 개편도 위와 같은 문제점을 개선하기 위한 것이라고 밝히고 있다.

그러나 개별급여체계로의 개편과 ‘탈수급’은 직접적인 연관이 있다고 볼 수 없다. 근로유인형급여체계개편의 내용으로 제시하고 있는 자활급여의 현실화, 기초수급자까지 EITC확대 적용, 자산형성지원사업 대상의 확대 등도 개별급여체계의 도입여부와 상관없이 이전 정부에서도 시행되었던 것이다.

그렇다면 ‘근로유인’을 내세하며 ‘탈빈곤’이 아닌 ‘탈수급’이 목적이어야 함을 강조하는 이유는 무엇일까?

기초법 제2조에는 시민권에 기반을 둔 수급권리가 명시되어 있으나, 제9조에는 근로연계의 ‘조건부 수급’ 조항을 두고 있어 모순적이다. 사회권으로서 생존권을 보장한다면 자활사업에 참여하거나 직업훈련을 받지 않는다는 이유로 생계비를 박탈해선 안 된다.

빈곤층은 노동시장에서 경쟁력을 가지지 못한다. 인구학적으로 노동능력자로 분류되는 빈곤층의 상당수는 직업능력, 취업능력이 미약하여 실제 노동시장에 진입하는데 어려움을 겪는다. 결국 그들은 노동시장의 주변부를 맴돌 수밖에 없고, 시장에서 ‘일을 통한 빈곤탈출’은 꿈도 꾸기 어렵다. 수급권자의 사회적 기본권 보장을 위한 생계급여는 기본필요(need)에 따라 주어지는 급여이기 때문에 노동을 조건으로 수급권이 박탈되어서는 안 된다. 수급자에게 조건을 부과하기보다 자발적인 취업이나 자활사업 참여를 유도하고, 취업자에게 소득공제형식의 근로인센티브를 부여하는 방식이 타당하다. 기초생활보장 수급자 단계까지 전락한 실직자의 경우, 자발적인 실업이 드물고 설령 자발적 실업자라고 하더라도 이들의 대부분은 적응장애를 가진 비경제활동인구이다.

근로빈곤층의 증가 요인은 일자리의 양극화, 취업과 실직을 반복하는 임시․일용직 및 비정규 노동자 증가이다. 따라서 ‘탈빈곤’이 이루어지기 위해서는 비정규 차별 철폐 등 노동시장에 대한 대책, 비정규 노동자를 위한 사회보장체계의 구축 등이 필요하나 이에 대해서는 보험료지원을 빼곤 거의 언급이 없다. 이런 상황에서 ‘탈수급’을 강조하는 것은 ‘근로능력’을 근거로 해서 수급권을  박탈하거나, 수급내용을 삭감하는 근거로 활용될 가능성이 높다.

3. 정부의 개편계획추진시 예상되는 문제점

1) 수급대상자의 축소

앞에서 지적했다시피 수급대상자의 확대는 선정기준의 완화에 기초하는 것이지, 개별급여체계로의 개편에 의한 것이 아니다. 오히려 정부계획대로 추진되면 생계급여와 주거급여 대상자 수는 축소될 것이 가능성이 크다.

2) 행정절차의 복잡과 갈등

정부의 계획대로 기초생활보장제도의 개편이 추진된다면 이는 기존 수급자선정이나 급여지급절차가 하나였던 것에서 각 개별급여의 수만큼 더 늘어나게 되는 것을 의미한다. 이는 수급대상자에게 있어서도 마찬가지이다. 수급신청을 하는 과정이 그만큼 늘어나는 것이나 마찬가지이다. 그리고 이를 담당하는 공무원의 업무는 그만큼 더 늘어날 것이다. 정부에서는 부처별칸막이를 없애고 맞춤형 복지전달체계를 구축한다는 계획을 동시에 제출하고 있으나 이러한 절차의  복잡문제를 해결할 수 있을 지는 미지수이다. 최근 몇 개월 새 업무의 과중으로 인한 스트레스로 자살한 복지공무원이 4명이나 되어 안타까움을 자아내고 있다. 다음과 같은 외침에 귀기울여야 할 필요가 있다.

"현장에서 맞춤형 복지의 손발이 되어야 할 사회복지 공무원들이 인력 부족과 과로로 하나둘씩 쓰러져가고 있다”

http://www.newscham.net/news/view.php?board=news&nid=69715

<그림 1> 출처: 제18대 대통령직 인수위원회 제안 박근혜정부 국정과제.2013.2.

<그림 2> 맞춤형 복지지원 전환 개념도(‘국민행복을 향한 맞춤복지’2013.보건복지부.국정업무보고)

3)  의도하지 않는 사각지대의 증대

행정절차의 복잡함, 복지전달체계의 미흡과 담당인력의 부족 등으로 인해 ‘신청주의’에 따른 ‘사각지대’가 늘어날 가능성이 높다. 즉 수급대상자이면서도 위와 같은 이유로 인해 수급에서 제외되는 빈곤층의 숫자가 늘어나거나 급여내용의 축소가 예상된다.

4. 우리의 요구

○ 부양의무자기준 폐지 및 추정소득, 간주부양비 부과 폐지 없이 사각지대 개선은 효과가  없음을 분명히 한다.

○ 생계급여의 수준은 상대적 기준으로 하되, 현재보다 상향되어야 한다. 논의되고 있는 중위소득 30% 수준은 매우 부족하다.

○ 근로능력이 있다고 판단하는 수급자에 대한 자격박탈이나 제한을 두어서는 안된다. 이는 기초생활보장제도의 정신에 어긋나며 노동환경에 대한 판단과 개선없이 빈곤층을 ‘강제노동’으로 밀어내는 조치이다.

○ 개별급여 도입은 현재 통합급여 수급(권)자 우선 유지하면서 교육급여와 주거급여 등 부분적으로 차상위계층에게 먼저 도입해야 한다.

개별급여체계로의 전환은 주거, 의료, 에너지, 교육 등의 사회서비스의 보편성을 확보하는 과정, 그리고 비정규직 등 노동시장정책의 전환과 함께 이루어져야 한다. 즉 주거보장, 건강보장, 교육보장, 소득보장 영역에서 사회보험제도 등 다른 제도 및 지원서비스와의 공동으로 통합적으로 함께 모색되고 제도적 대안을 구축해야 하는 문제이다. 따라서 이는 각 제도의 이해당사자, 정부, 빈곤당사자 등의 참여하에 사회통합적 과정을 거치면서 이루어져야   한다. 우선적으로는 현재 차상위계층의 기준을 정부에서 제시하고 있는 것처럼 중위소득 50%로 확대하여 각 개별영역의 대상자를 확대하는 것에서 출발하자. 그리고 아래 처럼 사업별로 선정기준이 매우 다양하다. 중위소득 50%(2012년의 경우 최저생계비 133%임)로 할 경우 대상에서 제외되는 계층이 발생할 수가 있다. 이들에 대한 대책마련이 동시에 이루어져야 한다.

<출처> 상대적 빈곤선 도입의 의미와 과제. 이슈와 논점 626호. 국회입법조사처

	발표문
기초생활보장제도 소득보장의 실제와 개선과제 - 생계급여와 주거급여를 중심으로 -

김선미(노숙인인권공동실천단 책임간사, 성균관대 박사수료)

1. 수급가구의 가계부를 살펴보다

◯ 본 발제문은 기초생활보장제도에 의한 급여생활자의 실제를 살펴봄으로써 현행 기초보장제도의 급여수준, 특히 생계급여와 주거급여의 개선과제를 찾는데 목적을 두었음.

― 2013년 최저생계비 및 현금급여기준은 아래와 같음. 기초생활보장제도의 수급가구로 책정되면, 현금급여(아래 표 최대선)를 급여로 받게 됨.

<표 1> 2013년도 최저생계비 및 현금급여

<표 2> 표준가구 최저생계비 비목별 구성과 급여종류와의 관계(2010년 계측년도)

구분	최저생계비 11대 비목 및 비율			급여종류
				공통급여	욕구별 개별급여
일상적 소비지출	식료품	512,210원	37.6%	생계급여
	광열수도	91,070원	6.7%
	가구가사용품	40,616원	3.0%
	피복신발	53,938원	4.0%
	교양오락	26,610원	2.0%
	교통통신	142,964원	10.5%
	기타소비	83,230원	6.1%
	비소비지출	56,607원	4.2%
	주거비	235,085원	17.2%		주거급여
	보건의료	59,601원	4.4%		의료급여
	교육	61,158원	4.5%		교육급여
	합계	1,363,089원	100.0%
비일상적 소비지출	출생				해산급여
	사망				장제급여

구분	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구	7인가구
최저생계비	573,168	974,231	1,260,315	1,546,399	1,832,482	2,118,566	2,404,650
― 타지원액	103,715	176,595	228,453	280,310	332,167	384,025	435,882
현금급여	468,453	797,636	1,031,862	1,266,089	1,500,315	1,734,541	1,968,768
주거급여(현금급여에 포함됨)	90,636	154,372	199,645	244,963	290,281	335,599	380,717

○ 기초법개정공동행동은 최저생계비 계측연도였던 지난 2010년, 수급가구의 가계부 작성을  해 기초생활보장제도에 편입된 수급가구, 즉 빈곤층에게 지급되는 현금급여를 통해 해당 제도의 소득보장 수준을 살펴보고자 하였음.

― 당시 가계부 작성가구는 기초생활권리행동 가계부작성에 동의한 수급가구로서 본인이 직접 가계부에 기입하고, 주1회 혹은 2회정도 활동가들이 방문하여 함께 검토하는 방식으로 작성하였음. 총  17가구의 가계부를 분석자료로 활용하였음. 작성기간은 7월1일～7월31일 한달간 수행되었음.

수급가구의 가계부 작성이므로 급여일(20일)부터 작성해야 한다는 의견이 있었으나, 정해진 한달 급여로 한달을 생활하는 인위적 상황보다는, 실제 기초생활수급가구로서 어떤 삶을 살고 있는 지 수급생활과정 중의 단면을 보고자 하였으므로 일반 가구와 같은 7월1일～7월31일까지의 수입과 지출내역을 살펴보기로 하였음.

― 가계부 작성 가구 구성(<표 2> 참조).

․ 수급유형별로 보면, 일반수급가구는 12가구, 조건부과수급가구는 5가구임. 가구형태는 단독가구 총 10가구, 부부가구 1가구, 여성한부모가구 3가구, 일반가구2가구, 기타가구(3세대가구)1가구로 구성되었음.

․ 가구원 특성을 보면, 노인가구 3가구, 장애가구(장애가구원포함) 7가구, 만성질환을 보유한 가구 8가구로 구성되었음. 한편 6개가구가 학령기자녀(초등학교～고등학교)를 둔 가구였음.

◯ 17개 수급가구의 가계부 분석결과

1) 가계수지현황(<표 3>참조)

― 17개 가구 중 6가구를 제외한 11개 가구에서 적자를 보였음(최소 7,000원～최대20만원선). 허나, 적자를 나타내지 않은 가구 6가구 중 3가구는 차액을 채무(이웃이나 지인에게 빌림)충당한 가구로 실질적으로 적자가 발생하지 않은 가구는 3가구에 불과했음. 따라서 대부분의 가구가 최저생계비를 근거로 책정된 현금급여로 생활하는데에 상당한 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났음.

․ 발생하는 차액을 충당하는 방법으로 이웃이나 지인에게 빌리기 어려운 경우, 사적으로 도움을 받거나(교회 등), 일시적으로 소득활동(폐지나 폐품수집, 심지어 구걸)을 한다고 답했음.

2) 비목별 지출현황

⑴ 주거비(<표 4>참조)

― 가계부 작성 가구의 주택형태를 보면, 쪽방 혹은 고시원 거주가구가 7가구, 그 외 민간임대주택 거주가구가 6가구, 그리고 영구임대주택, 매입임대주택 혹은 전세임대주택 등 공공임대주택 거주가구가 3가구로 분포됨. 이들 중 8가구는 무보증월세이며, 7가구는 보증부월세, 그리고 2가구는 전세임대로 월임대료를 지불해야 하는 가구로 매월 일정한 임대료를 지출해야하는 가구임. 한편 이들 대다수는 대도시에 거주하고 있음.

― 가계부작성가구 대부분(전세임대와 매입임대제외) 지출대비 주거비비율이 20%를 크게 상회했고(월임대료만 본 것임. 최소 18.5%～ 최대 43.6%), 특히 최저생계비대비 지출비율은 영구임대주택거주가구와 전세임대를 제외한 전가구에서 평균 17%(최저주거비)이상의 높은 비율을 보였음.

⑵ 의료비(<표 6>참조)

― 가계부작성 가구 중 만성질환보유가구, 장애가구, 노인가구에서 의료비 지출 비중이 높은 것으로 나타남(최소 4.7%～8.4%).

⑶ 교육비(<표 7>참조)

― 학령기 자녀 가구원이 있는 가구의 경우 한자녀만 학령기일 경우 최저생계비에서 상정한 4%의 교육비지출을 보였고, 학령기자녀가 둘 이상일 경우 최소 10%이상 최대 40%에 육박하는 교육비 지출을 보였음.

― 주목할 점. 영유아 가구원을 포함한 경우, 보육비용이 60만원선 최저생계비의 32%에 달해 표준가구를 선정한 최저생계비 상 교육비 책정은 영유아가구원이 속한 가구에 필요한 보육비가 제외됨으로써 현실과의 괴리를 가질 수 있음.

⑷ 식료품비(<표 5>참조)

― 최저생계비상 표준가구의 식료품비는 51만원정도, 37%로 구성됨. 가계부 작성가구의 대부분은 해당 비율에 못미치는 수준이었음. 특히 활동량을 더 요하는 근로활동가구원이 포함된 경우, 학령기 아동(중,고생)이 포함된 경우 식비지출이 15%미만으로 나타나 “건강한 생활”을 영위하는 데에는 상당한 무리가 따를 것으로 보임.

이들 가구에서 구입한 식료품의 목록을 보면, 육류는 돼지고기와 닭고기 월1회 정도이며(해당 하는 날에 복날이 들어있어 구입한 가구 많았음), 해당 비용으로 마련하는 식단은 장류 등 반찬 두어가지 정도에 불과한 부실한 식단일 수밖에 없음. 과일을 구입한 가구는 한가구도 없었음.

⑸ 교통통신비(<표 8>참조)

― 통신비 중 핸드폰은 생필품 품목 문제에 있어서 이미 많은 논란이 있던 바, 2010년도부터 포함됨. 허나 그 책정가격이 실제와 격차가 있어 실제 수급가구의 가계에서는 어느 정도 그 비중을 차지하는지 교통비와 별도로 통신비를 기록해 보았음. 핸드폰이 없는 가구를 제외한 대다수의 가구에서 교통통신비 사용 중 많은 부분이 이동전화사용요금이 있었음.

※ 2010년도 17개 가계부 분석결과(참고자료 참조) 지적된 문제들

① 중소도시 거주하는 4인 표준가구 설정 : 현실과 동떨어졌다!

― 중소도시에 거주하는 표준가구 설정은 주거비에 가장 큰 편차를 보이게 했음. 적절한 주거급여는 지역을 감안해야 함.

― 노인, 영유아동, 장애인이 포함되지 않은 표준가구와 가계부작성 가구는 필요부분(need)은 분명한 차이를 보임(영유아 가구 보육비, 학령기 가구 교육비, 노인가구 의료비 등). 따라서 가구원 특성을 반영한 생계비측정과 채택이 필요함.

― 한편 4인가구를 표준으로 설정함에 따라 불필요한 욕구까지 포함된 계산으로(공제되는  타지원액의 문제) 현금급여가 책정됨. 이 경우 교육비와 급식비가 해당되지 않는 가구에도 해당 금액은 빠지게 되는 오류를 범함.

☞ 현금급여액 산정은 어떻게?

▪ 현금급여액(급여수준) = 최저생계비 － 타지원액(최저생계비에서 현물로 지급되는 의료비, 교육비, TV수신료, 주민세, 전화세 등) － 가구소득인정액(소득으로 바꿀 수 있는 모든 것 : 소득평가액+재산의소득환산액)

▪ 4인가구 기준 2010년 타법지원액(중생보위 결정) : 식료품비 (급식비 62,510)+광열수도비(전기 6,346)+의료비(보건의료서비스 32,138)+교육비(65,930)+가구집기가사용품(쓰레기봉투 1,220)+교양오락비(TV수신료 2,500)+교통통신비(유선전화 1,200+이동전화 18,040)+비소비지출(국민연금 38,610+건강보험 24,390+주민세 433) = 타법지원액 합계 : 253,317로 결정하고, 가구균등화지수를 적용, 가구원수별 타지원액을 감액

② 통합급여 : 욕구에 따라 달라야한다! 욕구 간 완전대체는 불가능하다!

― 수급가구의 가계부를 통해 주거비를 확보하기 위해 식료품비 혹은 피복비를 필요 이상으로 줄이는 현실을 살펴볼 수 있었음. 또 의료급여의 경우 비급여항목이 있어 의료급여적용대상자라고 해도 비용이 발생하는 것을 알 수 있었음. 따라서 필요한 욕구에 따른 개별급여가 급여지급방식이 되어야 하며, 그에 앞서 개별급여의 적정선을 전제로 하는 계측방식이 반드시 마련되어야 할 것임.

③ 최저생계비 수준 : 자체가 너무 낮다! 빈곤선과 동일해서는 안된다

― 한정된 자원 속에서 끊임없이 지출과 싸우는 수급가구의 모습을 가계부를 통해 살펴볼 수 있었음. 따라서 비목간 전이가 발생하고, 늘 채무를 갖고 살게 하며, 심지어 부족분을 메우기 위해 구걸도 하게 만듬. 법에 명시된 “건강하고 문화적인 생활”을 담보하는 최저생계비는 적어도 이러한 생활을 탈피하도록 하는 선으로 재규정 되어야 함.

2. 낮아도 너~무 낮은 최저생계비, 그리고 현금급여

○ 최저생계비의 측정방식과 활용방식의 문제에서 비롯됨.

―"최저생계비"라 함은 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용으로서 제6조의 규정에 의하여 보건복지부장관이 공표하는 금액을 말함(기초법 3조 5항). 3년마다 계측하고 비계측년도에는 물가상승률을 반영하여 복지부장관이 매해 9월1일 발표함.

기초법 제6조 ①보건복지가족부장관은 국민의 소득·지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 최저생계비를 결정하여야 한다. ②보건복지가족부장관은 매년 9월 1일까지 제20조제2항의 규정에 의한 중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거쳐 다음 연도의 최저생계비를 공표하여야 한다. ③보건복지가족부장관은 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 3년마다 실시하며, 이에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

보건복지부이 두는 생활보장위원회(중앙생활보장위원회)는 생화롭장사업의 기본방향 및 대책 수립, 소득인정액 산정방식의 결정, 급여기준의 결정, 최저생계비의 결정, 자활기금의 적립․관리 및 사용에 관한 지침의 수립을 심의․의결한다. 중앙생활보장위원회는 위원장을 포함 13인인데, 위원장은 복지부장관이 담당하고, 학계4명이내, 공익대표 4인이내, 행정기관소속 공무원4인 이내로 구성된다.

― 이렇게 정해진 최저생계비는 각종 사회복지서비스 수급권의 기준이 되고 있으며 특히 우리나라의 대표적 공공부조제도인 국민기초생활보장제도의 대상자선정기준 뿐만 아니라 급여수준을 결정하는 선으로 의의를 가짐.

― 허나, 계측 상 얼마나 정확했는지(과학적인지, 객관성을 확보했는지), 현실을 얼마나 반영했는지, 그리고 활용이 적합한 것인지(최저생계비가 빈곤선으로 활용되어 공공부조의 급여선이 되는 것이 적합한가?)와 더불어 기초생활보장급여와 관련해 개별급여선으로서의 논란, 즉 욕구별 급여가 적절히 수행되는 것인지가 쟁점사항이 됨.

○ 최저생계비 계측과정상의 오류로 지적되는 문제들

※ 최저생계비 계측과정 : 11개 비목별 360여개의 생활필수품선정(표본가구조사가구의 품목을 필수품으로 선정하여 필수품의 질, 사용량, 내구연수 및 가격을 선정함.) → 표준가구선정(4인가구. 부모 40대, 자11세, 9세, 중소도시에 전세로 거주하는 가구선정) → 표준가구의 1개월 소비내역을 조사하여 세부품목별 지출비용을 합함 → 비목별 소비지출액 도출하여 합산, 4인가구 최저생계비산출 → 가구균등화지수 적용하여 가구원수별 최저생계비 산출함.

소득탄성치 0.5 이하, 소득이 0일 때 보유(또는 소비)할 확률 60% 이상, 하위 40% 이하 계층의 보유비율 2/3 이상인 품목 등을 필수품으로 선정하고, 시장조사 및 통계청 자료 등을 활용하여 품목별 가격 및 사용량 결정한다.

※ 비계측년도 : 물가상승률을 반영해 인상함.

― 최저생계비의 핵심개념인 ‘건강하고’ ‘문화적인’ 생활이 구체적으로 어떤 생활수준을 의미하는지에 대해 명시하지 않고 있음. 계측보고서에 있어서도 최저생계비에 대한 조작적  의, 즉 어떤 삶의 수준이 건강하고 문화적인 것인지 규정하는 과정이 없이 마켓바스켓을 구성하고 있음.

박능후(2000)는 학문적으로나 법률적으로 명확히 정의되고 있지 못함으로 인해 최저생계비를 계측하는 과정에서 모호함이 발생하고 있다고 지적하고 있다.

․ 식료품비의 경우 영양권장량을 충족하는 식료품에 대한 마켓바스켓을 구성해야 하며, 주거비의 경우 최저주거기준 혹은 실제 주거비 등을 이용하는 등 규범적으로 필요한 내용의 경우 별도의 독립기준을 마련해야 하는 노력이 있어야 함.

― 현행 최저생계비는 4인표준가구를 설정하고 지역별, 가구규모별로 욕구 충족에 소요되는 비용을 도출한 이후 여기에 일률적인 가구균등화지수를 적용하는 한편 장애인, 노인, 한부모가구 등 가구특성을 반영하여 추가비용이 있다고 가정하여 추정한 후 비용을 계측하고 있음(보사연 보고서 발간).

․ 가구균등화지수는 생계욕구에만 적용되는 것이어서 다른 욕구에도 동일하게 적용하는 것은 타당하지 않다는 지적이 있어왔음. 즉 가구원구성이 4인에서 1인 혹은 2인가구로 변경되면 완전히 없어지는 욕구는 교육비가 될 것으므로 일괄적용은 타당하지 않은 생계비를 도출하게 되는 문제가 발생함.

Betson(2004)와 Short(2001)은 가구균등화지수에 인구학적특성 등을 고려해 균등화지수를 적용해야 한다고 제안하였다.

― 최저생계비 = 빈곤선?

․ 최저생계비와 빈곤선은 긴밀히 연관되어 있으나 동일개념은 아님. 빈곤선은 정책의 목표를 설정하는 선으로서 탈빈곤이 목표인가, 아니면 불평등해소가 목표인가에 따라서 달라짐. 최저생계비는 그 사회에서 생활하기에 적정한가, 혹은 근근히 생활하데 적합한가 등의 수준을 의미하는 것임. 따라서 두 가지의 다른 의미의 선을 하나로 통합해 사용하는 데에는 모순이 발생하게 됨.

빈곤의 개념은 경제발전, 사회ㆍ문화적 환경, 기후 등 다양한 요인에 따라 정의가 달라지며, 빈곤에 대한 관점 역시 경제적 관점(재화와 서비스의 부족), 사회문화적 관점(사회,정치,문화제도 상에서 기회, 수단, 자원 등의 상대적 박탈, 배제), 정보 사회(정보의 결핍) 등으로 다양하게 볼 수 있다.

― 비계측년도의 물가상승률 반영한 인상?

․ 비계측년도의 물가상승률은 계측년도의 상승률에 비해 너무 낮음. 결국 실질물가상승률은 반영안되었다는 의미임.

․ 1999년 최저생계비가 계측된 이후 그 수준이 지속적으로 낮아지고 있음. 이에 수준균형방식 혹은 상대빈곤선의 도입이 주장되고 있는 상황임.

․ 특히, 타법지원액을 제외한 현금급여수준 또한 최저생계비 대비 점차 하락하고 있어, 실질적으로 수급가구의 생계비 수준은 더 열악한 상황에 처해 있다고 볼 수 있음.

<표 9> 최저생계비 비교지표

	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13
최저생계비상승률	-	3.0	3.0	3.5	3.0	3.5	7.2	3.0	3.0	5.0	4.8	2.8	5.6	3.9	3.4
소비자물가상승률	0.8	2.3	4.1	2.8	3.5	3.6	2.8	2.2	2.5	4.7	5.4	3.0	4.0	2.2 2012년 통계청 공시 소비자물가상승률은 2.2%였음. 농산물및석유류제외지수는 전년대비 1.6% 상승, 식료품및에너지제외지수는 전년대비 1.6% 상승, 생활물가지수는 전년대비 1.6% 상승, 신선식품지수는 전년대비 5.8% 상승, 농축수산물은 전년대비 3.1% 상승, 공업제품은 전년대비 2.9% 상승, 전기․수도․가스는 전년대비 5.0% 상승, 서비스는 전년대비 1.5% 상승한 것으로 발표됨.	-
체감물가상승률	2.4	3.7	5.1	2.5	4.0	4.9	4.1	3.1	3.1	2.8	2.1	3.4	4.4	-	-
최저생계비 대비현금급여율	※지속적으로 하락하고 있음							85.5	85.5	83.7	83.3	83.7	81.9	81.9	81.8

		99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09
근로 가구	평균소득대비최저생계비	40.7	38.4	36.4	35.4	33.7	31.8	33.4	3.26	31.2	30.9	32.8	↓
	중위소득대비최저생계비	45.5	43.6	41.6	40.2	38.5	36.4	37.3	36.2	35.0	34.8	36.8	↓
	평균지출대비최저생계비	48.1	44.6	42.6	42.7	40.5	38.5	40.2	38.9	38.1	37.3	39.2	↓
	중위지출대비최저생계비	57.8	53.4	50.4	50.0	46.3	44.8	46.5	45.3	44.1	42.4	45.7	↓
전 가구	평균소득대비최저생계비	-	-	-	-	36.0	34.4	35.9	34.8	33.8	33.5	34.5	↓
	중위소득대비최저생계비	-	-	-	-	40.7	38.8	39.6	39.0	37.7	37.8	38.3	↓
	평균지출대비최저생계비	-	-	-	-	42.1	40.1	41.5	39.8	39.2	39.7	40.8	↓
	중위지출대비최저생계비	-	-	-	-	48.4	46.6	48.3	47.2	47.0	46.2	47.9	↓

<표 10> 최저생계비 인상률

년도		1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	인상률
2000년		324,011	536,614	738,076	928,398	1,055,588	3.0
2001년		333,731	552,712	760,218	956,250	1,087,256	3.0
2002년		345,412	572,058	786,827	989,719	1,125,311	3.5
2003년		355,774	589,219	810,431	1,019,411	1,159,070	3.0
2004년		368,226	609,842	838,797	1,055,090	1,199,637	3.5
2005년		401,466	668,504	907,929	1,136,332	1,302,918	7.15
2006년		418,309	700,489	939,314	1,170,422	1,353,242	3.0
2007년		435,921	734,412	972,866	1,205,535	1,405,412	3.0
2008년		463,047	784,319	1,026,603	1,265,848	1,487,878	5.0
2009년		490,845	835,763	1,081,186	1,326,609	1,572,031	4.8
2010년	최저생계비	504,344	858,747	1,110,919	1,363,091	1,615,263	2.75
	현금급여선	422,180	718,846	929,936	1,141,026	1,352,116
2011년	최저생계비	532,583	906,830	1,173,121	1,439,413	1,705,704	5.6
	현금급여선	436,044	742,453	960,475	1,178,496	1,396,518	3.2
2012년	최저생계비	553,354	942,197	1,218,873	1,495,550	1,772,227	3.9
	현금급여선	453,049	771,408	997,932	1,224,457	1,450,982	3.9
2013년	최저생계비	572,168	974,231	1,260,315	1,546,399	1,832,482	3.4
	현금급여선	468,453	797,636	1,031,862	1,266,089	1,500,315	3.4

☞ 결국 현행 최저생계비 계측방식(표준가구설정, 하위40%이하 계층을 통해 생필품 구성 등)은 소득의 양극화가 가속화되는 현재 최저생계비를 더 떨어뜨리는 방식밖에는 되지 않음. 따라서 실질적으로 욕구를 포괄하는 수준이 담보되도록 하는 방식(욕구별 계측을 달리 하는 등)을 도입해야 함.

3. 주거보장 못하는 주거급여

○ 주거급여수준은 최저생계비 안에서 맴돌 뿐, 실제 월임대료 현실을 반영하지 못하는 수준에 머물고 있음.

주거급여에 해당하는 내용은 본 필자가 작성한 빈곤문제연구소 10주년 토론회 -기초생활보장제도 10년을 말하다- 중의 일부와 주거복지정책의 평가 및 개편방안연구(한국보건사회연구원, 2010) 내용 중 일부를 수정한 것임.

― 다음은 최저생계비에서 차지하는 주거급여액과 최저주거비의 변동을 정리한 것임. 주거급여가 현급금여에 포함되어 있어 주거급여가 지급되는 것도 모르는 수급자가 있는가 하면(권리보장 및 인식의 문제), 2008년부터 당초 급여산정방식이 정액급여에서 정률급여로 변모함.

최저주거비는 4인가구 최저주거기준의 중소도시 아파트 전세가격기준으로 산정하며 가구규모에 따른 최저주거비는 가구균등화지수를 적용해 계산함. 2008년부터 주거급여 기준선이 된 최저주거비는 (전가)임대료, 관리비, 이사비, 복비, 수리비, 도배비의 합임.

― 허나 제도시행부터 주거급여는 현재까지도 딜레마에 빠져있는 듯함. 즉 통합급여에서 분리될 경우 생계급여가 감소될 것이라는 우려, 그리고 실제 주거비를 감안하여 별도의 급여로 제공할 경우 재정이 상승할 것이라는 염려 때문에 “주거보장”이라는 측면에서의 용단은 내리지 못한 듯함.

― 한편 제도시행 이후 줄곧 최저생계비 대비 최저주거비의 비율 역시 낮아지고 있음을 확인할 수 있음.

<표 11> 최저생계비 내 최저주거비와 주거급여

년도	급여 내용						1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
2002년	최저생계비						345,412	572,058	786,827	989,719	1,125,311	1,269,809
	현금급여액						304,100	503,639	692,722	871,348	990,723	1,117,939
	최저주거비						67,010	110,979	152,644	192,005	218,310	246,343
							※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 19.4%
	주거 급여				차가		28,000	28,000	40,000	40,000	53,000	53,000
					자가		20,000	20,000	28,000	28,000	37,000	37,000
2003년	최저생계비						355,774	589,219	810,431	1,019,411	1,159,070	1,307,904
	현금급여액						313,224	518,749	713,504	897,489	1,020,445	1,151,478
	최저주거비						69,020	114,308	157,224	197,766	224,860	253,733
							※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 19.4%
	주거 급여	차가					32,000	32,000	41,000	41,000	54,000	54,000
		자가					22,400	22,400	28,700	28,700	37,800	37,800
2004년	최저생계비						368,226	609,842	838,797	1,055,090	1,199,637	1,353,680
	현금급여액						324,186	536,905	738,476	928,901	1,056,160	1,191,780
	최저주거비						71,436	118,309	162,726	204,687	232,730	262,614
							※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 19.4%
	주거 급여		차가				33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
			자가				23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2005년	최저생계비						401,466	668,504	907,929	1,136,332	1,302,918	1,477,800
	현금급여액						343,498	571,978	776,833	972,256	1,114,789	1,264,419
	최저주거비						71,059	118,325	160,703	201,131	230,616	261,571
							※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 17.7%
	주거 급여		차가				33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
			자가				23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2006년	최저생계비						418,309	700,489	939,314	1,170,422	1,353,242	1,542,382
	현금급여액						357,909	599,653	804,143	1,001,424	1,157,846	1,319,677
	최저주거비						73,913	123,837	166,067	206,808	239,111	272,532
							※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 17.7%
	주거 급여		차가				33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
			자가				23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2007년	최저생계비						435,921	734,412	972,866	1,205,535	1,405,412	1,609,630
	현금급여액						372,978	628,370	832,394	1,031,467	1,202,484	1,377,214
	최저주거비						77,025	129,767	171,901	213,012	248,329	284,413
							※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 17.7%
	주거 급여			차가			33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
				자가			23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2008년	최저생계비						463,047	784,319	1,026,603	1,265,848	1,487,878	1,712,186
	현금급여액						387,611	656,544	859,357	1,059,626	1,245,484	1,433,250
	최저주거비						※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 17.25%
	주거 급여		차가				79,859	135,268	177,053	218,314	256,607	295,292
			자가				※ 차가의 주거급여는 기존 정액급여에서 가구별 0원 ~ 최저주거비까지 정률급여로 지급, “자가가구 등”에 해당하는 수급자에게 가구별 현물급여액에 해당하는 금액을 차감한 나머지를 주거 현금급여로 지급 “자가가구 등”의 범위 ①수급자 본인 소유 주택에 거주하는 자 ②주택 전체 무료 임차자(주택소유자로 타인 주택전체를 무료 임차한 자 포함. 다만 주택소유자가 수선 등을 거부하는 경우에는 자가가구 등에서 제외가능) ③미등기주택 소유거주자 ④무허가주택 소유거주자(기존 무허가 관리 대장에 등재된 경우) ⑤기타 시장․군수․구청장이 자가 거주자로 인정하는 자 ※농촌의 경우 토지 소유자와 주택 소유자가 서로 다른 경우가 많으나, 관례적으로 집에 대한 소유권을 보장받을 경우 자가로 인정하고 있다.
2009년	최저주거비						※ 최저주거비 : 가구별 최저생계비의 17.25%
	주거 급여					차가	84,654	144,140	186,467	228,794	271,120	313,447
						자가	※ 08년도와 상동
2010년	주거급여					차가	86,982	148,104	191,595	235,085	278,576	322,067
						자가	※ 09년도와 상동
2011년	주거급여					차가	84,366	143,650	185,833	228,015	270,198	312,381
						자가	※ 주거급여 한도액은 가구별 최저주거비(최저생계비의 15.84%)
2012년	주거급여					차가	87,656	149,252	193,079	236,908	280.736	324,563
						자가	※ 주거급여 한도액은 가구별 최저주거비(최저생계비의 15.84%)
2013년	주거급여					차가	90,636	154,372	199,645	244,963	290,281	335,599
						자가	※ 주거급여 한도액은 가구별 최저주거비(최저생계비의 15.81%)

○ 2010년 12월말 현재 수급가구의 주거유형을 살펴보면 전(월)세나 영구임대주택 등과 같은 임차거주자가 가장 많은 51.3%를 차지하고 있으며, 자가주택이 13.0%수준임.

<표 12> 주거유형별 현황(단위: 가구, %)

구 분	계	자가	무 주 택
			임 차					위 탁				기타
			소계	전세	월세	보증부월세	영구 임대주택	소계	가정 위탁	보장기관 제공	그룹홈 거주자
가구수	878,799	113,930	450,607	83,520	145,931	121,057	100,099	9,050	1,315	5,688	2,047	305,212
구성비	100	13.0	51.3	9.5	16.6	13.8	11.4	1.0	0.1	0.6	0.2	34.7

기타: 부분무료임차(21.7%), 전체무료임차(7.9%), 움막비닐하우스(0.4%), 무허가주택(0.8%) 등

자료: 보건복지부

― 자가나 전세에 거주하는 가구는 주거급여가 분리될 경우 급여하락현상이 나타날 수 있음. 현재 생계급여 수준이 낮다는 점을 감안, 자가나 전세가구에 대한 불리한 책정은 반발을 사게 될 것임.

○ 주거급여의 문제점과 개선안

1) 낮은 급여수준

― 낮은 급여수준은 제도의 목표달성에 장벽이 됨. <표 13>은 빈곤밀집지역의 수급가구실태를조사한 결과인데 전체 조사대상 가구 중 58%가 월소득대비 20%이상의 주거비를 부담하고 있는 것으로 나타났음. 특히 일반수급가구의 경우 월평균소득 중 50%이상을 주거비로 부담하는 가구가 26.4%에 달해 일반수급가구의 주거비부담수준이 상당히 높은 것으로 판단됨.  소득대비 주거비부담의 비율과 더불어 최저주거기준을 고려해보자면 이들 가구의 주거비부담수준은 표에 나타나는 수치를 훨씬 상회하는 수준일 것임.

본 조사는 2009년 기초생활권리행동(기초보장제도의 권리성 확보와 기초법개정을 위해 결성된 반빈곤 민간단체들의 연대체)이 쪽방지역 등 도심내 빈곤밀집지역 수급가구를 대상으로 수행한 실태조사자료이다.

― 앞서 살펴본 수급가구의 가계실태 중 주거비부분을 보면, 역시 월임대료부담수준은 공공임대주택거주자를 제외한 전 가구 평균 20%이상의 부담률을 가지고 있었음. 특히 현금급여수준 대비 월임대료 비율을 보면 조사가구의 절반이상이 되는 9가구에서 30%이상의 월임대료를 부담하는 것으로 나타나 현행 주거급여 수준은 현실을 전혀 반영하지 못한 것으로 보여짐.

<표 13> 빈곤 밀집 지역 수급가구의 주거비부담 수준

	전체가구		일반수급가구		조건부과수급가구
	빈도	비율	빈도	비율	빈도	비율
RIR 20%미만	185	43.1	77	33.3	83	52.9
RIR 20%이상 30%미만	58	13.5	22	9.5	28	17.8
RIR 30%이상 50%미만	111	25.9	71	30.7	33	21.0
RIR 50%이상	75	17.5	61	26.4	13	8.3
합계	429	100.0	231	100.0	157	100.0

자료: 2009년 기초생활보장수급가구 실태조사자료. 기초생활권리행동.

― 한편 위 조사에서 가구원수별 평균주거비(순수임대료)를 계산한 결과 1인가구의 경우 17.4만원, 2인가구 17.1만원, 3인가구 20.9만원, 4인가구 21.3만원으로 나타났음. 본 조사의 분설결과는 거주지역이나 점유형태를 고려하지 않았고 광열수도비를 제외한 월 순수임대료만을 계산한 금액이므로, 조사대상가구의 가구규모별 평균주거비에 현행주거급여(최저주거비)는 실제 월임대료 수준에 턱없이 부족하다는 것을 알 수 있음.

<표 14> 가구원수별  평균 주거비

(단위: 만원)

	전체평균		1인가구		2인가구		3인가구		4인가구
	금액	응답수	금액	응답수	금액	응답수	금액	응답수	금액	응답수
평균주거비	17.4	395	17.1	235	17.1	101	20.9	47	21.3	8
09년최저주거비	-		8.5만원		14.4만원		18.6만원		22.9만원

자료: 2009년 기초생활보장수급가구 실태조사자료. 기초생활권리행동.

2) 대상효율성의 한계 : 급여자격의 소득인정액 기준과 부양의무자기준 폐지.

― 대상효율성의 문제는 제도의 ‘목표효율성'으로서‘적절한 사람에게 적절한 급여를 행하였는가'의 문제임. 현행 기초생활보장제도는 주거안정을 목표로 함에도 불구하고 급여자격기준을 소득인정액에 두고 있음. 따라서 주거상태가 열악함에도 불구하고 소득인정액기준에 의해 사각지대가 발생하고 있음. 또한 부양의무자기준 역시 이와 맥락을 같이 해 많은 사각지대를 발생시키게 됨. 제도의

― 목표효율성을 높이기 위해서는 목표중심의 대상자를 선정, 진정한 주거조건의 향상, 주거안정을 꾀해야 함. 아울러 최저생계비 계측과는 다른 기준선의 설정과 그에 따른 지원대상자의 별도의 선정기준 마련이 필요함.

― 한편 급여가 분리될 경우 자가가구의 급여 감소는 없어야 할 것임.

3) 개별욕구 실현의 한계 : 중소도시기준, 전세가구 기준(표준가구)의 적용 철폐

― 주거급여 기준선이 되는 최저주거비는 중소도시 전세 아파트에 거주하는 4인가구를 기준으로 계측이 됨. 게다가 지역 및 가구특성을 반영하는 주거비수준을 전혀 고려하지 않고 있음. 이는 기초법은 급여수준을 정할 때 수급자의 연령, 가구규모, 거주지역 기타 생활여건을 고려하도록 규정하고 있는(제 4조 2항) 개별성 원칙에 위배됨.

이 법에 의한 급여의 기준은 보건복지가족부장관이 수급자의 연령·가구규모·거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 정함.

― 개별가구의 욕구수준은 거주지역,  가구원특성, 소득수준 등에 따라 상이할 수밖에 없으며, 이러한 상이한 욕구를 충족시키기 위해서는 개별화의 원칙을 고수하고 각각에 적합한 급여수준과 지급방식을 설정할 필요가 있음.

4) 기타 : 주거가 일정하지 않은 취약계층

―“①주민등록이 말소되었거나, 확인이 불가능한 자 또는 주민등록지와 실제거주지가 다른 자 등과 같이 ②주민등록상의 문제로 신원확인이나 소득․재산조사가 곤란하고 잦은 이동성 등의 사유로 최소한의 관리수단이 미흡하여 기초생활보장에서 제외되는 자, ③비닐하우스, 판자촌, 쪽방 등에 거주하는 자, 노숙자 등으로서 주민등록상의 문제로 인하여 기초생활보장 수급자가 될 수 없는 자”에 대한 조치로서 주민등록 복원시까지 기초생활보장번호를 부여하여 별도 관리하도록 하고 있음. 그러나 실제 수행된 사례는 적은데, 이유는 신분유지 혹은 신분증명에만 초점을 맞추고 거처확보부분에는 초점을 맞추지 않았기 때문임. 주거불안정 계층에 대한 특히 주거상실계층에 대한 기초보장, 그리고 주거안정을 도모하기 위해서는 수급신청을 위한 특정 거점시설 혹은 공신력이 담보되는 기관이나 단체의 주소를 인정해 수급지정을 할 필요에 대해 구체적으로 고민해야 함.

국민기초생활보장사업안내지침 제7편.

4. 나가며

○ 기초생활보장제도를 중심으로 한 빈곤정책에 대한 개선책이 회자되고 있으며, 그 방식은 개별급여가 급여개편의 주요방향이 될 것이라고 함. 허나 아직까지 구체적인 급여수준, 지급방식 등에 대해 어떻게 구축될지에 대해서는 알려진 바가 없음.

― 현재 수급가구의 현금급여는 크게 생계급여와 주거급여로 구성되어 있음. 현재와 같이 현실을 반영하지 않는 낮은 급여수준 하에서 단지 급여분리로만 집행될 경우 유명무실한 생계보장과 주거보장이 될 것임.  따라서 욕구별 개편을 염두한다면 반드시 해당 욕구에 대한 합리적인 측정이 선행되어야 하고, 그것에 대한 의견수렴절차가 있어야 할 것임.

<표 2> 가계부 작성 가구의 일반사항 및 가구특성

첨부 자료

	가구유형	수급 유형	지역	주거형태		가구원수	가구 특성
				주택형태	점유형태
1	남성단독가구	일반	대도시	매입임대주택	보증부월세(100-7)	1	62세. 만성질환(관절염)
2	남성단독가구	일반	대도시	매입임대주택	보증부월세( 50-9)	1	45세. 장애가구/ 지체장애3급/ 채무있음
3	남성단독가구	조건부과	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	46세. 근로유지형자활사업참여
4	남성단독가구	조건부과	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	55세. 근로유지형자활사업참여/ 만성질환(고혈압)/ 채무있음
5	남성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	70세. 노인가구
6	남성단독가구	일반	대도시	고시원	무보증월세(25)	1	53세. 만성질환(관절염, 알콜의존)
7	남성단독가구	일반	대도시	고시원	무보증월세(20)	1	43세. 만설질환(관절염)
8	여성단독가구	일반	대도시	전세임대주택	6000(월-80,000)	1	61세. 장애가구/ 지체장애4급/ 만성질환(간질환)
9	여성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(11)	1	71세. 노인가구/ 만성질환(혈압, 위장병, 호흡기질환)
10	남성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(20)	1	69세. 노인가구/ 만성질환(심장질환)/ 채무있음
11	부부가구	일반	대도시	다세대주택	보증부월세(1000-35)	2	41세. 장애가구/ 夫-지체장애1급․신장질환, 婦-뇌병변장애2급
12	여성한부모가구	일반	대도시	다세대주택	보증부월세(50-15)	3	35세. 장애가구/ 가구주-간질장애5급/ 자녀1-여(9), 자녀2-남(6)
13	일반가구	일반	대도시	영구임대주택	보증부월세(268-5)	6	31세. 가구주 간질장애3급/ 자녀1-여(7), 자녀2-여(6), 자녀3-여(3), 자녀4-남(1)/ 채무있음
14	일반가구	조건부과	대도시	일반단독주택	전세-1200 (대출이자 70,000)	3	63세. 가구주-청각장애6급, 만성질환(중풍, 혈압)/ 자녀1-남(27)/ 채무있음
15	기타가구(3대)	조건부과	대도시	다세대주택	무보증월세(40)	6	54세. 가구주-일반노동시장(주차관리)/ 부인-자활사업참여/ 자녀1- 남(22), 자녀2-여(18), 자녀3-남(10), 노부모-여(83)
16	여성한부모가구	일반	중소도시	민간아파트	보증부월세(3000-15)	3	35세. 장애가구/ 가구주-지체장애1급/ 자녀1-남(14), 자녀2-여(9)
17	여성한부모가구	조건부과	대도시	다가구주택	보증부월세(500-35)	4	41세. 조건부유예/ 자녀1-여(16), 자녀2-남(14), 자녀3-여(3)/ 채무있음

<표 3> 조사가구의 가계부 작성 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구5	가구6	가구7	가구8	가구9	가구10
	60대초 남성	40대중 남성	40대중 남성	50대중 남성	70대초 남성	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	70대초 여성	60대후 남성
식료품비	183,900	170,820	161000	62,500	111,600	86,700	100,670	97,100	344,400	98,900
주거비_임대료	100,000	90,000	160,000	160,000	160,000	220,000	200,000	110,000	200,000	200,000
주거비_기타	-	5,000(관리)	-	-	-	-	-	-	-	-
전기/수도/광열비	1,700	17,500	-	-	-	-	-	38,260	12,000	-
가구집기/가사용품비	10,200	6,100	500	35,000	22,550	-	-	21,400	9,800	-
피복신발비	2,000	11,200	-	20,000	-	6,000	-	-	16,000	53,000
보건의료	5,900	-	8,000	40,000	23,000	25,500	8,630	30,340	100,450	10,000
교육비	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
교통비	26,100	6,800	-	2,000	1,000	12,200	34,000	53,800	-	-
통신비	17,790	86,200	26,000	32,000	-	10,000	30,000	15,200	-	6,080
교양오락비	11,300	26,300	5,000	50,400	13,000	72,600	8,000	18,300	-	-
기타 (부채)	250,000 (100,000)	45,000	219,500	-	42,000	-	158,900 (100,000)	262,530	32,500	63,100
비소비지출	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
지출합계	608,890	464,920	580,000	401,900	422,000	425,400	532,200	547,930	715,150	431,080
수입주)	650,000	457,000	576,000	461,000	373,150	440,390	503,000	437,930	447,190	422,000
당월 발생 부채	200,000	-	-	-	-	-	70,000	-	-	-
가계적자여부	×(121%)	○(108%)	○(115%)	×	×	×	○(106%)	○(109%)	○(142%)	○
		-7,000	-16,000				-29,200	110,000	-267,960	-9,000
최저생계비	504,344(1인가구)
현금급여선	422,180(1인가구)

주1) 수입 : 전월 이월금과 부채(주변 지인에게 빌림), 일시적사적이전소득(교회나 친인척을 통한 도움), 일시적근로소득(폐품수집, 구걸 등) 등을 모두 포함한 금액임.

(표계속)

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대초부부. 장애	30대. 자녀학령기	30대. 자녀1세-7세	60대. 성인자녀	자녀학령기, 노모	30대. 자녀학령기	40대. 자녀학령기
식료품비	226,340	169,650	360,910	170,060	202,480	96,580	550,419
주거비_임대료	350,000	450,000(3개월)	296,920	70,000	400,000	250,210	350,000
주거비_기타	-	-	-	157,000(유지수선)	-	-	73,000
전기/수도/광열비	-	33,000	-	126,500(연체)	133,950	88,630	22,530
가구집기/가사용품비	34,390	21,000	47,690	15,500	6,000	24,000	66,350
피복신발비	-	42,800	32,990	46,000	30,000	22,900	35,000
보건의료	56,000	-	152,670	-	8,000	50,000	8,400
교육비		35,000	140,500		186,860	339,000	113,820
교통비	5,900	33,900	275,400	43,000	70,000	70,000	11,400
통신비	100,000	117,600	120,270	139,390	160,170	43,430	652,010
교양오락비	280,000	22,880	-	-	-	24,000	30,000
기타 (부채)	95,000	342,900 (323,000)	1,037,590 (356,000)	413,000 (350,000)	-	298,390	64,100
비소비지출	60,000	-	-	20,930	-	-	-
지출합계	1,207,630	1,193,730	2,464,940	1,151,250	1,197,460	1,307,140	1,977,029
수입주)	1,043,000	1,409,900	2,273,920	1,102,000	1,050,750	1,210,650	2,128,980
당월 발생 부채	-	450,000	700,000	-	-	-	300,000
가계적자여부 (원)	○(140%)	×(107%)	○(132%)	○(104%)	○	○(117%)	×(145%)
	-164,630		-191,220	-49,250	-146,710	-96,490
최저생계비	858,747(2인)	1,110,919(3인)	1,867,435(6인)	1,110,919(3인)	1,867,435(6인)	1,110,919(3인)	1,363,091(4인)
현금급여선	718,846(2인)	929,936(3인)	1,563,206(6인)	929,936(3인)	1,563,206(6인)	929,936(3인)	1,141,026(4인)

주1) 수입 : 전월 이월금과 부채(주변 지인에게 빌림), 일시적사적이전소득(교회나 친인척을 통한 도움), 일시적근로소득(폐품수집, 구걸 등) 등을 모두 포함한 금액임.

□ 주거비

― 주거급여 기준선이 되는 최저주거비는 중소도시 전세아파트에 거주하는 4인가구를 기준으로 계측됨(17.2%). 가계부작성 가구 중 대부분은 최저생계비 내 주거비 수준을 크게 상회하고 있음(공공임대-영구임대, 매입임대 등 거주자 세가구 제외). 이를 통해 현행 최저생계비내 주거급여가 지역에 따른 주거비수준을 전혀 고려하지 않고 있음을 알 수 있음.

<표 4> 주거비 지출 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구5	가구6	가구7	가구8	가구9	가구10
	60대초 남성	40대중 남성	40대중 남성	50대중 남성	70대초 남성	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	70대초 여성	60대후 남성
주거비(월임대료)	100,000	95,000	160,000	160,000	160,000	220,000	200,000	110,000	200,000	200,000
총지출대비	16.4	20.4	27.6	39.8	42.9	51.7	37.6	17.0	30.0	46.4
최저생계비대비	19.8	18.8	31.7	31.7	31.7	43.6	39.6	21.8	43.6	39.6
현금급여대비	23.7	22.5	37.9	37.9	37.9	52.1	47.4	26.1	47.4	47.4
최저생계비	504,344
현금급여	422,180
주택점유형태	※ 가구1번과 2번은 주거취약계층매입임대주택, 가구8번은 저소득층전세임대주택, 나머지 가구는 무보증월세(쪽방, 고시원)임

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대 부부 모두 장애	30대 여성한부모 학령기 이성자녀2	30대부부 자녀4인(1세-7세)	60대부부 성인자녀	50대부부 성인자녀1,학령기 이성자녀2, 노모	30대여성한부모 학령기 이성자녀2	40대여성한부모 학령기 이성자녀3
주거비(임대료)	350,000	150,000	120,000	70,000	400,000	250,000	350,000
지출대비	29.0	12.6	4.8	3.7	33.4	19.1	17.7
최저생계비대비	40.8	13.5	6.4	6.3	21.4	22.5	25.7
현금급여대비	48.7	16.1	7.7	7.6	25.6	26.9	30.7
최저생계비	858,747	1,110,919	1,867,435	1,110,919	1,867,435	1,110,919	1,363,091
현금급여	718,846	929,936	1,563,206	929,936	1,563,206	929,936	1,141,026
주택점유형태	보증부월세	보증부월세	보증부월세(영구)	저소득층전세임대	무보증월세	보증부월세	보증부월세

□ 식료품비

― 표준가구의 최저생계비 내 식료품비의 비중은 37.6%, 512,210원으로 책정되어있음. 아주 거칠게 말하자면, 산술적으로 1일당 식료품비는 17,066원이 되는 셈임.

― 거의 모든 가구의 식료품비가 최저생계비에서 차지하는 비중이 표준가구의 그것 이하였으며 특히 1일 식료품비는 표준가구의 절반에도 미치지 못하는 가구가 태반이었음. 특히 자활근로에 참여해야하는 성인이 있는 가구, 성장기에 있는 초, 중, 고등학교 연령의 학령기 자녀가 있는 경우 등에는 필요열량이 더 요구됨을 감안한다면, 현재 최저생계비 구성상 식료품비 비중은 ‘건강한 생활’을 달성하는 데에 결코 미치지 못할 것임을 미뤄 짐작할 수 있음.

<표 5> 식료품비 지출 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구5	가구6	가구7	가구8	가구9	가구10
	60대초 남성	40대중 남성 장애	40대중 남성 자활참여	50대중 남성 자활참여	70대초 남성	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	70대초 여성	60대후 남성
식료품비(원)	183,900	170,820	161,000	62,500	111,600	86,700	100,670	97,100	344,400	98,900
최저생계비대비(%)	36.5	33.9	31.9	12.4	22.2	17.2	20.0	19.3	68.2	19.6
1일 식비(원)	6,130	5,700	5,370	2,080	3,720	2,890	3,356	3,240	11,480	3,300

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대초부부.장애	가구주 장애 학령기자녀(초등)	가구주 장애 자녀1세-7세	60대부부 20대성인자녀	50대부부(근로) 학령기자녀(고/초) 노모	30대 장애가구주 학령기자녀(중/초)	40대(근로) 학령기자녀(고/중)
식료품비(원)	226,340	169,650	360,910	170,060	202,480	96,580	550,419
최저생계비대비(%)	26.4	15.3	19.3	15.3	10.8	8.7	40.4
1일 식비(원)	7,540	5,700	12,030	5,670	6,750	3,220	18,350

□ 의료비

― 최저생계비내 보건의료비 지출 비중은 4.4%로 산정됨. 가계부작성 가구의 지출비율을 살펴본 결과, 만성질환(관절염, 고혈압, 심장질환, 간질환, 중풍, 호흡기질환 등 1종 혹근 2종이상)보유 가구, 장애가구, 노인가구의 의료비지출 비율은 표준가구의 비율 상회하고 있음.

<표 6> 의료비 지출 현황

가구4(1인)	가구5(1인)	가구6(1인)	가구8(1인)	가구9(1인)	가구11(2인-부부)	가구13(6인-일반)	가구16(3인-한부모)
50대중 남성 만성질환	70대초 남성 만성질환	50대중 남성 만성질환	60대초 여성 지체장애4급 만성질환	70대초 여성 만성질환3종	40대초 부부 지체장애1급 뇌병변장애2급	30대 중 부부 자녀1, 3, 6, 7세 간질장애3급(가구주)	30대여성한부모 지체장애1급(가구주)
40,000	23,000	25,500	30,340	100,450	56,000	152,670	50,000
(7.9%)	(4.7%)	(5.1%)	(6.0%)	(19.%9)	(6.5%)	(8.4%)	(4.5%)

□ 교육비

― 표준가구 기준 최저생계비 중 교육비가 차지하는 비중은 4.5%로 구성되어있음. 자녀학령기에 위치한 가구의 지출내역을 살펴본 결과, 자녀가 표준가구와 유사한 연령대를 보이는 가구 16(39.5%), 17(13.3%)의 경우에도 최저생계비 계측시 표준가구의 교육비 비율을 크게 상회하고 있어 현실과의 괴리가 여실하게 드러남. 특히 교육비 지출을 위해 다른 비목, 즉 식비나 피복비 등을 과감히(!) 줄이는 모습으로 이어지고 있음에 주목해야 함.

<표 7> 교육비 지출 현황

가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)		가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
30대 여성한부모 자녀 1 - 9세(여) 자녀 2 - 6세(남)	30대 부부 7세(여), 6세(여), 3세(여) 1세(남)		50대 부부(80대 노모) 자녀1 - 22세(남) 자녀2 - 18세(여) 자녀3 - 10세(남)	30대 여성한부모 자녀1 - 14세(남) 자녀2 - 9세(여)	40대 여성한부모 자녀1 - 16세(여) 자녀2 - 14세(남) 자녀3 - 3세(여)
35,000 (4.0%)	140,500 (7.5%)	보육비 599,000(32%)	186,860 (10.0%)	339,000 (39.5%)	113,820 (13.3%)

□ 교통통신비

― 최저생계비 내 표준가구의 교통통신비는 10.5%로 구성됨. 통신비에서 핸드폰품목은 논란의 소지가 늘 있어왔던 항목임. 따라서 가계부작성 가구의 통신비를 별도로 분리해 살펴보았음. 가구특성별 차이가 있겠으나 활동능력이 있는 가구원이 많을수록 교통비와 함께 통신비사용량도 많음을 알 수 있었음. 특히 통신의 단절은 일자리 혹은 커뮤니티와의 교류에서 사회적 배제를 불러올 수 있으므로 반드시 현실에 주목해야 할 부분임.

<표 8> 교통통신비 지출 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구6	가구7	가구8	가구10
	60대초 남성	40대중 남성 장애	40대중 남성 자활참여	50대중 남성 자활참여	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	60대후 남성
교통비	26,100	6,800	-	2,000	12,200	34,000	53,800	-
통신비	17,790	86,200	26,000	32,000	10,000	30,000	15,200	6,080
교통통신비	43,890	93,000	26,000	34,000	22,200	64,000	69,000	6,080
최저생계비대비(%)	8.7	18.4	5.2	6.7	4.4	12.7	13.7	1.2

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대초부부.장애	가구주 장애 학령기자녀(초등)	가구주 장애 자녀1세-7세	60대부부 20대성인자녀	50대부부(근로) 학령기자녀(고/초) 노모	30대 장애가구주 학령기자녀(중/초)	40대(근로) 학령기자녀(고/중)
교통비	5,900	33,900	275,400	43,000	70,000	70,000	11,400
통신비	100,000	117,600	120,270	139,390	160,170	43,430	652,010
교통통신비	105,900	151,500	395,670	182,390	230,170	113,430	663,410
최저생계비대비(%)	12.5	13.6	21.2	16.4	12.3	10.2	48.7

	발표문
기초법 개편과 근로빈곤층 지원 방향

김정원 (자활정책연구소)

1.

○ 복지부는 지난 3월 20일 대통령 업무보고를 통해 맞춤형 개별급여체계로 개편하는 것을 골자로 올 하반기 중에 국민기초생활보장법의 개정을 추진하겠다고 밝혔음. 이 글은 이러한 정세를 바탕으로 근로빈곤층(workable poor) 지원을 위한 제도의 방향이 어떻게 설정되어야 하는지에 대한 제안을 하고 있음.

근로빈곤층을 working poor가 아니라 workable poor로 표현한 것은 기본적으로 취업자와 실업자의 경계, 실업자와 비경제활동인구의 경계 자체가 매우 유동적이 되었다는 노대명(2006)의 견해를 수용한 것임.

○ 이 글의 기본적인 문제의식은 그간 국민기초생활보장법 내의 자활사업이 근로빈곤층의 지원을 위한 제도로서 뚜렷한 한계를 가지고 있었으며, 따라서 제도의 개편은 그간 지적되어 온 한계를 극복해야 한다는 것임. 그리고 나아가서 공공부조에서 벗어나는 별도 입법으로 이를 도모하자는 의견을 제시하고자 함.

○ 애초 지역사회에 기반을 둔 민․관 공조체계 구축을 통한 협동조합의 조직화를 통해 빈곤예방을 도모하자는 취지로 시범사업이 시작되었던 자활사업은 국민기초생활보장법의 제정 과정에서 공공부조에 편입되면서 노동연계복지정책으로 자리매김하게 됨.

○ 노동연계복지는 기본적으로 노동유인을 통해 고용을 촉진하는 정책으로 주로 장기실업자나 청년실업자들이 일반적 대상임. 그러나 한국의 자활사업은 최후의 사회안전망이라 하는 공공부조에 위치한 탓에 그 주요 대상이 중고령의 극빈층으로 이뤄졌으며, 통합급여와 보충급여라는 시스템 속에서 근로유인의 효과를 발휘할 수 없는 구조적 한계를 가지고 있었음. 여기에 초기 제도 설계 과정에서의 준비 부족은 제도의 운영 과정에서 많은 허점을 드러냈음. 이러한 한계 속에서 자활사업은 성과를 둘러싸고 지속적인 의문이 제기되어 왔음.

○ 이로 인해 지속적으로 제도 개편 주장이 진행되어 왔음. 그 대표적인 것이 개별급여체계의 도입이나 자활사업의 별도입법이었음. 이는 단순히 주장만이 아니라 정부에 의해 검토되거나 입법 추진으로 이어지기도 했었음. 그러나 예산 문제로 인해 추진되지 못하거나(개별급여제) 국회에서 입법되지 못해(자활급여법) 제도의 변화가 이뤄지지는 못했음(이문국 외, 2012).

2.

○ 복지부가 제기한 국민기초생활보장법 개편 계획은 박근혜 후보의 당선과 함께 이미 예견된 일이었음. 박근혜 대통령은 이미 공식적인 대선후보로 나서기 전부터 국민기초생활보장법의 개편을 강력히 시사한 바 있기 때문임. 그 대표적인 사례가 2011년 박근혜의원실에서 개최한 <고용복지 정책 세미나 - 국민중심의 한국형 고용복지 모형 구축>임.

○ 당시 박근혜의원실의 문제의식은 현행 제도가 ① 광범위한 사각지대 존재, ② 근로의욕 저하와 탈수급 기피현상 심화, ③ 부처간 칸막이로 인해 급여 및 서비스 연계 미흡의 문제를 안고 있다는 것이었음. 그리고 이런 문제를 극복하기 위해 정책대상을 확장하고, 개별급여제를 도입하며, EITC 및 사회보험료 지원을 연계하고, 취업 지원 프로그램 및 사례 관리 강화, 사회서비스 제공, 자산형성지원제도 활성화 등을 제시했음. 그리고 재정적으로도 이런 정책을 추진할 경우 현행 제도와 비교해서 더 많은 재정이 투입될 것이라는 의견을 제시했음.

○ 3월 20일 대통령 업무보고는 당시 주장의 연장선상에 있는 것으로 이해할 수 있음. 간단하게 자활사업과 관련있는 내용을 소개하면 다음과 같음.

① 기초생활보장제도를 맞춤형 개별급여체계로 개편하며, 금년 하반기에 개정 추진.

┖> 지원대상은 중위소득 50%까지이며, 생계급여는 중위소득 30%까지.

┖> 개별급여체계로의 개편에 따라 관계부처 지원 연계 강화

② 빈곤정책 사각지대 해소

┖> 부양의무자 소득기준 현실화 추진

┖> 법정 차상위 기준 상향 조정

③ 근로유인형 급여체계 구축

┖> 자활급여 임금 현실화

┖> 기초수급자까지 EITC를 ‘14년부터 전면 적용

┖> 근로무능력 가구원이 있는 경우 등에는 최저생활보장을 위해 ‘근로연계급여’를 지급하는 방안 검토 -> 일하는 수급자에 대해 EITC, 근로연계급여 지급 등을 통해 열심히 일할수록 종전보다 가처분소득 증가

┖> 자산형성 지원대상을 자활사업 참여자 및 차상위층까지 확대

④ 고용-복지 서비스 연계 강화

┖> 통합서비스 제공을 위해 지자체에 <내일행복지원단>시범운영 추진(10월~)

┖> 근로능력 있는 저소득층은 고용센터(취업성공패키지)에서 우선 지원하되, 취업이 곤란한 경우 특화프로그램(희망리본, 자활센터)을 연계 지원. 탈락할 경우 GateWay로 회귀

┖> ‘빈곤의 예방과 탈빈곤 지원을 위한 자립지원법(안)’ 제정 추진(14년)

3.

○ 박근혜 정부에서 최근 제기되는 개편안은 사실 새로운 것은 아님. 적어도 그 방향성 측면에서는 계속 요구되어 왔던 것이기 때문임. 이는 그 이전 정부들에 비해서 노동연계복지가 좀 더 체계화될 가능성이 높음을 뜻함. 그래서 이와 같은 안이 현실화된다면 자활사업에 많은 변화가 발생할 것으로 예상됨. 다음과 같은 것들임.

○ 먼저, 취업지원 프로그램이나 직업훈련 프로그램의 확대가 예상됨. 사실 노동연계복지가 노동시장 진입 유도를 그 핵심으로 함을 고려한다면, 한국의 경우 이들 프로그램의 비중이 매우 적은 편이라는 것이 전문가들의 진단임.

○ 자활근로사업대상자의 축소가 예상됨. 현재 개별급여로 개편될 경우 조건부수급이 필요 없는 수급자의 규모가 크게 증가할 것으로 추측됨. 그것은 소득신고로 조건부과를 받지 않아도 되거나, 개별급여로 일정정도 급여욕구가 충족되는 수급자수가 늘어날 가능성이 크기 때문임. 자연스럽게 조건이 부과될 미취업수급자도 축소될 가능성이 크므로 자활근로사업대상의 축소로 이어질 수 있음. 사실 자활근로는 조건부과 이행의 수단으로서의 성격과 함께 생계보장 수단으로서의 성격도 갖고 있었음. 그런데 개별급여와 함께 EITC의 근로유인 기제가 좀 더 강화된다면, 생계보장 수단으로서 자활근로의 메리트는 축소될 수밖에 없어서 자활사업 대상자의 선택도 줄어들 가능성이 큼. 이는 근로역량이 있는 이들은 취업 프로그램으로 쏠릴 가능성이 크며, 자활근로는 근로역량이 현저히 떨어지는 이들을 대상으로 구성될 수 있음을 뜻함.

○ GateWay 기능이 좀 더 강화될 것으로 예상됨. 다만, 지자체의 희망복지지원단에서 수행할 가능성이 크다는 것이 전문가들의 진단임. 수급자의 인적사항관리, 급여지급결정 등 행정의 공권력이 필요한 부분이기 때문임.

4.

○ 국민기초생활보장법 개편 과정에서 자활사업과 관련해서 유념해야할 부분은 살펴보자면 다음과 같은 것들을 제시할 수 있을 것임.

○ 이행전략이 중요함. 그것은 현행 제도의 운영방식에 익숙해져 있는 일선의 행정인력과 수급자, 전문가들의 상황을 고려할 때 적응기간을 필요로 할 수밖에 없기 때문임. 개별급여체계는 중복수급이나 과잉급여의 우려를 해소한다는 강점이 있지만 어떤 방식으로 설계하는지에 따라 제도간 연계나 업무부담이 큰 차이가 있을 수 있음. 또 하나의 이유로는 급여의 변동이 가져올 사회적 충격을 고려해야 하기 때문임(노대명, 2013).

○ 프로그램간 연계에 대한 고민이 필요하며, 이는 관리체계의 체계화와 관련된 것이기도 함. 현행 제도 속에서는 각 프로그램 간에 연계가 극히 미흡함. 취업프로그램이든, 자활근로든 자활사업 참여자라면 일관된 흐름 속에서 프로그램에 배치되어야 하며 통합적인 관리가 이뤄져야 함. 그러나 현재는 취업성공패키지, 희망리본프로젝트, 자활근로 등이 별도의 경로를 통해서 작동하고 있으며 이런 탓에 프로그램의 탈락자가 체계적인 과정을 통해 다른 프로그램으로 이전하기가 어려운 실정임. 아직까지는 지자체의 희망복지지원단(향후 ‘내일행복지원단으로 전환’) 차원에서 GateWay가 작동한다는 것 외에 좀 더 진전된 안이 나오지 않고 있는데 이에 대한 대처가 필요함. 최소한 Gateway에서 자활사업 참여자로 선정이 된 후에 인큐베이팅 프로그램을 통해 개인별 자활경로가 수립되어야 하고 경과적 일자리(사회적응 프로그램, 자활근로, 취․창업 준비 프로그램)를 거쳐 자활단계로 가며, 경과적 일자리에서 자활단계로 진입하지 못할 경우 다시 Gateway로 회귀하는 과정이 존재해야 하며, 참여자에 대한 관리체계도 좀 더 체계화되어야 할 것임.

○ 제도를 통해 진출할 노동시장을 사회적경제 부문까지 넓히는 것을 고려해야 함. 취업 프로그램을 강화한다고 하나 노동시장 환경이 바뀌지 않으면 프로그램 참여자의 성격으로 볼 때 불안정 노동시장으로의 진출이 반복될 수밖에 없음. 이는 취업을 강조하는 노동연계복지가 갖는 한계이기도 함. 이러한 문제를 보완하기 위해서는 사회적경제 부문으로의 취․창업이 프로그램과 연계되어야 함. 또한 자활근로와 같은 프로그램도 현재까지는 사회적경제와의 조직적 연계가 제도화되어 있지 않은데 이를 도모할 필요가 있음.

물론 현재 대부분의 사회적경제 부문 일자리가 임금이나 고용안정성이라는 측면에서 더 나은 질을 갖는다고 생각하지는 않지만 조직의 운영이나 근로의 작동 방식까지 포함한다면 경쟁 노동시장보다는 좀 더 낫다고 생각함.

○ 제도의 개편은 전달체계의 개편을 야기할 수밖에 없는데, 이는 역할 분담이라는 측면에서 좀 더 체계적으로 접근할 필요가 있음. 특히 자활사업을 급여의 측면보다 서비스의 측면에서 접근하는 것을 관점으로 설정해야 할 것임. 이와 관련해서 몇 가지 제시하자면,

┖> 지자체 차원에서 조례를 제정해 자활사업과 관련한 지방정부의 책임을 좀 더 명시화.

┖> 지역 내 거버넌스 시스템을 제도화해 민․관 협력에 의한 자활사업이 실질적으로 작동할 수 있도록 기반 마련.

┖> 지자체 차원에서 작동해야 하는 Gateway가 제 역할을 하기 위해서는 인력이 보강되어야할 것임.

┖> 취업 프로그램에 영리를 목적으로 한 조직의 참여가 확장되고 있으며, 자활근로도 좀 더 개방될 가능성이 큰데, 좀 더 공공적 가치에 충실할 가능성이 큰 사회적경제 조직의 참여가 좀 더 활발할 수 있는 방안을 모색해야 할 것임.

┖> 그간 자활근로를 바탕으로 자활기업 창업을 하는 것을 경로로 삼아왔던 지역자활센터도 인프라로서의 강점을 살려 자활사업의 체계화에 힘이 될 수 있는 역할이 부여되어야 할 것임.

○ 참여대상에 대한 면밀한 조정이 필요할 것임. 국민기초생활보장제도에 계속적으로 위치해 있는다면 비록 정책대상자가 확대된다 하더라도 사실상 경쟁 노동시장으로의 진출이 불가능한 이들이 여전히 노동시장 진출을 정책 목표로 부여받을 가능성이 큼. 따라서 정책 대상을 특성에 따라 세분화하고 그에 따라 차별적인 프로그램을 적용하는 것이 중요함. 물론 이 역할을 GateWay가 담당하겠지만 이는 어디까지나 실무적인 역할이기 때문에 정책의 큰 틀이 짜여질 때 참여대상에 대한 면밀한 조정이 이뤄지는 것이 적절함.

○ 인프라의 보완이 필요함. 대표적으로 들 수 있는 것이 자활지원금고임. 이는 현재 많은 논란이 되고 있는 미소금융사업의 개편과 연동해 생각해볼 수 있는 것이기도 함.

5.

○ 위에서 제기한 지점들이 좀 더 효과적으로 작동하려면 국민기초생활보장법 내에 위치하기보다는 별도 입법으로 근로빈곤층 지원방안이 자리매김하는 것이 좀 더 바람직하다고 생각함. 국민기초생활보장법은 사회안전망이며, 근로빈곤층 지원은 노동시장으로의 진출을 촉진하는 성격과 결부되기 때문임.

○ 참고로 2007년에 정부가 추진한 자활급여법의 내용은 다음과 같음(보건복지부, 2007).

┖> 자활역량급여(지역근로, 자활 교육․훈련 등)

┖> 경제활동급여(자활기업 등 근로기회의 제공, 자금 대여, 취업알선, 창업자금 대여, 창업지원, 자산형성지원 등)

┖> 자활부가급여(사회서비스, 자활의욕 고취 등)

참 고 문 헌

노대명. 2006. “노동과 빈곤.”『한국사회의 신빈곤』. 한울아카데미.

노대명. 2013. “기초생활보장제도 개편에 따른 근로빈곤층 지원제도 개편방안 검토.”《보건복지포럼》197:7-22.

보건복지부. 2007. “자활급여법 제정법률안 입법예고안”. 2007. 9. 7.

이문국․이인재․김정원․전세나․김정자․이성수. 2012.『2012 자활제도개선 연구』. 한국지역자활센터협회․한국사회서비스연구원.

	발표문
빈곤층 건강에 있어서 의료급여제도의 의미와 현황

김정숙 (건강세상네트워크 빈곤층건강권사업단)

1. 누가 빈곤층의 건강을 책임지는가?

◯ 빈곤층의 건강문제는 국가의 보건의료정책 중 우선순위가 높은 문제임.

- 새국민건강증진종합계획 “건강수명 연장과 건강형평성 제고”

- 의료급여법 “생활이 어려운 자에게 의료급여를 실시...”

- 국민건강보험법 “질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시...”

소득 하락과 건강 악화의 악순환 관계

◯ 빈곤의 문제는 경제, 사회정책, 보건복지정책에서의 통합적인 접근이 요구되는 영역임. 그러나 실질적으로 정부는 분배보다는 성장 기조를 유지하고 있으며, 보건의료분야도 시장화 정책, 의료 산업화 정책으로 최근 공공의료의 후퇴와 의료 보장성이 축소되고 의료급여도 재정안정화 정책 추진으로 정부의 책임을 축소하려는 기조가 나타나고 있음.

◯ 또, 의료급여가 빈곤층 중 ‘일부’ 만을 대상으로 질병, 부상을 위한 치료 중심의 ‘의료서비스’ 중 일부만을 보장하고 있고, 빈곤층의 불건강을 초래하는 근본적인 요인들에 대한 제도적 접근도 부재함. 빈곤층의 의료보장문제에 대해 보다 근본적인 대책이 필요한 시점임.

◯ 개인의 의료이용과 건강수준은 의료체계 뿐 아니라 다양한 사회적, 경제적, 정치적, 문화적 영향을 받기 때문에 건강수준의 격차를 완전히 해소하는 것은 사실상 불가능함. 그러나, 많은 국가들은 정부정책을 통해 사회경제적 수준에 따른 의료이용과 건강격차를 사회적 안전망 확충을 통해 보장하고 있음.

2. 빈곤층의 의료보장 현황

◯ 사회경제적 수준에 따른 의료이용과 건강수준의 격차가 심화되고 있고, 보장성 측면에서 낮은 급여수준과 그에 따른 높은 본인부담금 때문에 빈곤층의 의료비 부담은 더욱 가중되고 있음.

- 법정본인부담금 지원 영역에서의 지원은 거의 포화된 상태임. 비급여 본인부담 지원은 제한적이며 비급여 관리를 위한 수단이 거의 없음.

◯ 절대빈곤층의 일부만을 포괄하는 의료급여 제도

- 빈곤층의 규모는 최저생계비 이하 절대빈곤가구가 전체 가구의 약 10%, 차상위계층 가구는 약 4-5%로 차상위계층을 포함한 빈곤가구는 전체 가구의 약 15%로 추정하고 있음.

2010년 기준 의료급여 수급자가 약 167만 명인 점을 고려하면 절대빈곤인구의 3.4% 만이 의료급여 수급자임.

◯ 복잡한 대상자 선정기준 및 지원한도 설정

- 건강보험료, 소득 및 재산기준, 질병 종류, 특정 검진 여부 등에 따라 대상자 선정기준이 다르고 지원한도 설정으로 의료비 부담이 많이 발생한 이들에게 불리함.

◯ 광범위한 의료보장 사각지대의 존재

- 건강보험과 의료급여 제도에 포함되지 않아 수급을 받지 못하는 거대한 의료사각지대가 존재. 2010년 기준 건강보험료 6개월 이상 생계형 체납세대가 153만 세대, 지역가입자의 20%가 급여가 정지되어 의료이용에 제한을 받고 있음.

3. 가난한 이들은 더 많이 아프고 더 많은 의료비를 부담한다.

◯ 의료급여 수급권자 규모는 건강보험 가입자 수에 비해 크게 적지만, 수급권자 1인당 연평균 진료비는 건강보험 가입자의 1인당 연평균 진료비에 비해 크다. 2007년 12월 말 기준 의료급여 수급권자 1인당 진료비가 건강보험 적용인구 1인당 진료비의 3.4배였음.

- 의료급여 수급권자의 1인당 진료비가 건강보험 적용인구에 비해 더 많이 발생한다는 것은 일차적으로 의료급여 수급권자의 의료적 필요가 건강보험 가입자에 비해 더 많다는 것을 의미하는 것임.

- 제도적으로 의료급여의 경우 경제활동 능력이 없거나 상실한 이들에게 의료급여 1 종 수급권을 부여하고 있기 때문에 의료적 필요도가 높은 인구집단인 65세 이상 노인 인구의 비율이 높다. 의료급여 1종 수급권자 10명 중 4명이 65세 이상 노인인구임.

- 소득계층별로 주관적 건강상태를 파악한 결과, 고소득층의 경우 건강상태가 ‘좋다’라고 응답한 비율이 늘고 있는데 반해, 저소득층은 ‘나쁘다’라고 응답한 비율이 높음. 저소득층과 고소득층간의 건강수준 격차가 심화되고 있음.

질병이완: 만성질환

◯ 의료급여 수급권자 규모를 고려할 때 단기간 또는 장기간 고액의 진료비가 발생하는 질환자의 비율이 높음. 이것은 인구학적, 보건학적 특성상 의료서비스 필요도가 높고, 그로 인해 진료비 발생 규모가 많은 이들이 의료급여에 집중되어 있음.

- 298개 질병 소분류 중 204개 질병에서 의료급여 치료유병이 더 높음. 정신발육지체, 정신분열증, 만성신부전증, 백혈병, 뇌성마비 등 중증질환의 치료유병률이 7개 이상 높음.

- 따라서 1인당 진료비와 같은 지표 비교만으로 의료급여의 재정지출 적절성을 판단하는 것은 타당하지 않음. 수급권자의 특성을 적절히 반영하여 보다 타당하게 비교할 수 있는 지표개발이 필요함.

4. 의료급여의 진료비 증가원인

1) 의료급여 제도의 비효율적 요소

- 부적절한 수급자 선정기준의 문제, 소득/재산조사 자료의 문제, 보장기관관리의 문제 등

- 의료이용 오남용 ; 수급권자 의사결집능력미흡, 수급권자의 경제적 동기, 자유로운 의료기관선택, 비용 의식적이지 않은 공급자, 낮은 서비스 질, 본인일부담제도 요인, 행위별수가제도, 관리운영 주체의 동기미흡, 급성기 치료 중심의 공급체계, 입원을 조장하는 사회적 환경, 유명무실한 의료전달체계 등

- 낮은 보장성 ; 진단 · 치료중심의 급여, 진료비 지불방식, 질관리미흡, 공공의료기관의 역할 미흡, 장기요양서비스 미흡 등

- 허위 /부정청구 ; 수급권자 요인, 공급자 요인, 관리운영 요인, 제도적 요인

2) 제도적요인

- 행위별수가제

; 공급자의 비용 의식적 진료행태를 유도하지 못함.

; 이윤 극대화를 위해 의료서비스 제공량을 극대화하려 함.

- 낮은 정액수가

; 의료서비스 공급량을 최소화 →수급권자의 건강향상 저해→추가적인 의료서비스 이용

- 일차의료 기능 취약

; 질병별로 전문화된 공급자 선택을 선호 → 의료기관 방문회수 증가

- 의료서비스 전달체계의 분절화, 진료정보 지원체계 미흡

; 당시 환자의 과거 진료정보를 파악하기 어려움 → 중복처방 → 약물오남용 →건강문제 악화 → 의료서비스 추가 이용

- 병상수 과잉 ; 공급자 유인수요 → 불필요한 입원 또는 장기입원

- 의료의 질 관리 기능 미흡 ; 낮은 의료서비스의 질 → 건강문제 미해결 → 의료서비스 이용

3) 수급권자 요인

- 합리적 의사결정 능력 미흡

; 적절한 의료서비스 이용 못함 → 건강문제 미해결 → 의료서비스 이용

- 높은 지리적, 시간적 접근성

; 의료서비스 과다이용을 용이하게 함 (특히, 경제활동능력이 낮은 의료급여 1종, 노인의 경우)

- 취약한 사회적 지지체계

; 건강문제 이외 사회적 욕구 해결을 위해 의료서비스를 이용

4) 공급자 요인

- 일차진료 기능 미흡

; 포괄적이지 못한 의료서비스 → 미충족 필요 발생 →추가적인 의료이용

- 의료기관간 경쟁 심화

; 일부 의료급여기관의 경우 환자 본인일부부담금을 면제 → 과다의료이용촉진

- 비용을 의식하지 않는 진료행태

- 높은 기대소득 수준

5.수급권자의 도덕적 위해 정책의 문제점

◯ 2종은 본인부담 수준이 높아 도덕적 위해가 발생할 가능성이 거의 없음.

- 1종 중증질환의 경우 ; 비급여로 인한 본인부담금이 10% 정도 발생하므로 도덕적 위해 가능성 낮음. 의료서비스 공급자가 비급여 본인부담금을 청구하지 않거나, 비급여 서비스 제공을 억제할 때 도덕적 위해가 발생할 가능성이 높음.

- 1종 경증질환의 경우 ; 급여범위 내 서비스를 제공하건, 비급여를 청구하지 않거나, 비급여를 억제하는 경우 도덕적 위해가 발생할 가능성이 높음.

◯ 수급권자의 도덕적 위해는 자유방임적인 의료시스템과 공급자의 행위별수가제의 결과임. 수급권자의 도덕적 위해에만 정책적 초점을 두는 것은 실효성이 낮고 바람직하지 못한 편향된 정책실패로 공급자에 의한 임의적인 비급여 서비스 축소는 심각한 차별요소일 뿐만 아니라 도덕적 위해의 실제적 원인인 공급자를 견제할 기전은 사실상 없음.

◯ 의료급여 수급권자에 대한 정책적 차별

- 도덕적 위해 억제 정책은 의료이용의 억제로 나타나 건강수준의 악화를 초래할 수 있고,

질병의 악화로 더 많은 진료비를 초래할 수 있음.

- 빈곤층의 열악한 건강수준에 대한 모니터링이 거의 이루어지지 않았고 정책으로 반영되지 못함. 의료남용이 얼마나 감소하였는지? 필요한 의료이용이 감소하였는지? 등 도덕적 위해의 원인과 규모에 대한 객관적인 근거가 미흡함.

- 결국 도덕적 위해의 정책적 효과는 급여 축소였음.

6. 가난한 이들의 건강권 보장을 위해

○ 의료급여 대상자 확대

- 현재 3% 정도인 수급권 대상자를 의료급여가 필요한 모든 대상으로 확대하고, 차별적인 1,2 종의 법정본인부담 정책과 종별구분 폐지해야함.

○ 의료급여 보장수준 확대

- 비급여 등으로 인한 본인부담으로 의료접근권 장애가 발생함. 의료급여 수급권자 특성에 따른 추가 급여 등 기존 의료보장제도의 단계별 보완 및 보편적인 보장성 강화 필요.

- 건강보험 보험료 장기 체납자 등 의료보장 사각지대의 해소 필요.

○ 차별/비인권문제 해소

- 수급권자의 진료 및 조제 거부, 입원보증금/연대보증인 요구, 진료과정상의 차별, 비인권적인 치료 및 보호환경 필요.

○ 안정적 재정확보

- 매년 지급지연으로 인한 의료급여 환자를 기피하는 진료거부 발생 가능성이 있음. 형평적인 재원조달 체계 설계가 필요함.

○  의료급여 대상자 확대와 보장성확대, 차별 해소 등 의료급여 제도의 근원적인 대책 없이 재정절감만을 목표로 하고 있음.

- 빈곤층 건강권 보장을 위한 의료지원 인프라 확보와 의료 양극화 해소를 위해  공공의료 확충 및 재정지원 확대.