2012. 12. 12 | 제2012-30호 | 대선19

참여연대 대선 이슈리포트 제19호

박근혜·문재인 대선후보의 기초생활보장정책 비교‧평가

박근혜·문재인 대선후보의

기초생활보장정책 비교‧평가

박근혜 - 급여체계 변경, 부양의무기준완화 공약, 보장성보다 근로유인 강조

문재인 - 상대적 빈곤선 설정 및 사각지대해소 의지 표명, 세부정책 부재

02 차례

03 보고서의 목적과 평가 방법

05 빈곤선 결정방식 정책 비교‧평가

07 사각지대 해소방안 정책 비교‧평가

09 기초생활보장제도의 급여체계 정책 비교‧평가

11 총평

차례

보고서의 목적과 평가 방법	3

빈곤선 결정방식 정책 비교‧평가	5

사각지대 해소방안 정책 비교‧평가	7

기초생활보장제도의 급여체계 정책 비교‧평가	9

총평	11

보고서의 목적과 평가 방법

본 보고서는 박근혜 새누리당 대선후보와 문재인 민주통합당 대선후보의 기초생활보장 및 빈곤 정책 공약을 비교·평가할 목적으로 작성되었음. 2012년 12월 10일 현재까지 발표한 두 후보의 정책 공약집- 박근혜 후보의 <세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화>, 문재인 후보의 <복지국가를 여는 문>, <사람이 먼저인 대한민국-국민과의 약속 119>-과 두 후보의 공식 홈페이지에 게재된 공약 등을 바탕으로 하여 평가가 이루어졌음.

기초생활보장 및 빈곤 정책 공약의 경우에는 두 후보 모두 빈곤정책의 사각지대를 축소하겠다는 공통된 입장을 밝혀왔음. 그러나 세부 방법과 범위 등에 대해서는 후보 간 차별적인 정책을 제시하고 있어 이에 대한 평가가 필요함.

국민기초생활보장법은 국가가 모든 국민의 최저생활을 보장한다는 원칙을 견지하고 있지만 최저생계비의 낮은 수준과 부양의무자 기준 등의 문제로 제도 운영상 광범위한 빈곤 사각지대가 존재함. 부양의무자 기준은 사각지대 발생의 주된 원인으로 지목되어 왔음. 부양의무자 기준의 가장 큰 문제점은 실제 부양 여부와 무관하게 수급자 선정과 급여가 결정된다는 것임. 현재 수급자와 부양의무자의 소득을 합하여 두 가구 최저생계비의 130%(일부 185%)가 넘을 경우 수급자가 될 수 없으며, 수급자가 된다 하더라도 부양의무자 소득의 일부가 수급자 소득으로 ‘간주’되어 수급자의 급여에 반영됨. 또한 실제 부양을 받지 못하는 보건복지부가 정하는 예외적인 부양 단절 관계에 있다는 것을 입증해야 하는 과정에서 수급 포기 사례가 다수 발생되고 있음. 따라서 부양의무자 범위 완화와 더불어 실제 수급자에게 이전되는 금액을 기준으로 부양비가 급여에 반영되어야 하며, 부양비 미지급시 국가의 선(先)보장 후(後)징수 원칙이 확립되어야 함. 재산기준의 경우 기본재산액 공제범위 확대 및 재산 소득환산율 인하 필요성이 제기되어 왔고, 2013년 예산안에 주거용 재산의 소득환산율 하향조정분이 반영(4.17% → 1.04%)되기도 하였음. 따라서 선정 및 급여의 기준이 되는 최저생계비의 합리적 설정과 더불어 사각지대 해소를 위한 부양의무자 및 재산기준 개선 전략에 대한 후보 간 정책을 비교·평가할 필요가 있음.

기초생활보장제도의 통합적 급여체계는 차상위 계층의 급여 불충분성과 이로 인해 수급자의 탈빈곤 의욕을 저하시키는 문제를 낳는 것으로 개선 필요성이 오랜 동안 논의되어 왔음. 급여체계의 변화에 대한 후보들의 정책은 수급자에 대한 급여의 충분성 뿐 아니라 심화되는 빈곤에 대처하는 국가 책임을 차상위 계층 등으로 확대할 의지가 있는지를 보여주는 것임.

이에 본 보고서는 각 후보자들의 기초생활보장을 중심으로 한 빈곤 정책 공약을 종합하고 빈곤정책기조에 대한 평가를 바탕으로 3가지 쟁점 – 1. 빈곤선 결정 방식, 2. 사각지대 해소 방안, 3. 기초생활보장제도의 급여체계에 대해 두 후보자의 공약을 비교·평가하였음.

빈곤에 대한 대처는 기초보장제도 뿐 아니라 기본 생활에 필요한 지출을 절감하는 교육 및 보육, 주거, 의료 정책과 연관되어 있음. 보편적 지원을 통한 지출 절감은 일반 가구에 비해 빈곤 가구에게는 더 큰 비중의 소득 보전 효과를 가질 수 있음. 또한 빈곤 가구의 소득은 최저임금의 수준, 일자리 지원 정책과 더불어 기초노령연금과 장애연금 등의 상대적으로 포괄적인 소득보장 정책과도 연관되어 있음. 그러나 본 보고서는 기초보장제도와 직접적으로 관련된 후보들의 공약에 초점을 두어 평가하고자 함.

주요 대선후보 빈곤 정책 비교‧평가

빈곤선 결정 방식

최저생계비는 기초생활보장제도의 선정 및 급여기준이 되어 수급자 수와 급여수준에 결정적 영향을 미침.

박근혜 후보는 최근 발표한 정책공약집에서 현행 절대 빈곤 기준에 의한 계측방식을 유지하거나, 상대빈곤 기준으로 전환하되 현행과 유사한 수준으로 최저생계비를 설정한다는 의견을 밝힘. 상대적 수준으로 전환해야 할 필요성은 최저생계비의 수준이 일반 가구의 소득 및 지출 수준과 비교하여 지속적으로 낮아지고 있는 문제를 해결하기 위한 것으로 최저생계비의 합리적 인상과 관련된 것임. 박 후보의 방안은 절대 혹은 상대적 결정 방식과 무관하게 현재의 최저생계비 수준을 유지하겠다는 것으로 최저생계비 인상의 필요성을 인정하지 않는 것이며, 상대적 수준 전환을 거론하는 것이 무색한 입장임.

박 후보는 최저생계비의 수준은 현행대로 유지하겠다는 것과 달리 차상위 계층은 중위소득 50%의 상대적 방식으로 규정하여 대폭 확대하겠다는 안을 제시하고 있음. 차상위 계층을 상대적 기준에서 확대 규정하는 것은 긍정적으로 평가할 수 있음. 그러나 최저생계비를 인상하여 빈곤선 상위의 비수급 빈곤층을 수급자로 포괄하기보다는 차상위 계층으로 설정하여 부분적인 급여를 지급하겠다는 입장으로 평가됨. 현재 비수급 빈곤층도 보호에서 제외되어 있는 현실을 감안할 때 대폭 확대된 차상위의 모든 대상가구를 실질적으로 정책 대상화하기 어렵다는 점에서 실익이 있는 조치가 아닐 수 있다는 점이 우려됨.

문재인 후보는 최저생계비를 상대적 기준으로 설정할 것을 공약하고 있음. 기존의 최저생계비의 결정이 물가상승률 정도를 반영한 수준에 그쳤기 때문에 일반가구의 생계수준과 최저생계비간의 격차가 점점 더 확대되어 왔다는 점에서 상대적 비율을 유지해간다는 공약은 수급자수와 급여액의 결정에 매우 커다란 변화를 예상할 수 있음. 최저생계비를 상대적 방식으로 설정할 경우 차상위 계층 역시 상대적 방식으로 설정될 수밖에 없음. 다만 어느 수준의 상대적 비율로 정할 것인가에 대한 언급이 없기 때문에 그 파급효과를 예측하기는 어려움.

상대빈곤선 기준으로 최저생계비를 전환하겠다는 확고한 의지가 있다면, 기초생활보장제도가 소득보장에서 점하는 역할의 비중과 다른 제도와의 관계, 절대 기준에서 설정된 현재의 급여기준을 어떻게 변경할 것인지 등에 대한 세부적 제도개선 과제를 설정하고 합의를 도출해야 할 책임을 안게 됨. 문 후보의 공약에서 이러한 진전된 고민이 발견되지 않는다는 점은 아쉬운 점임.

<표1> 주요 대선후보들의 빈곤선 결정방식 정책 비교

박근혜 후보	문재인 후보
•차상위계층 개념 및 기준(현행 최저생계비 120%)을 ‘중위소득 50%’로 확대 개편 - 최저생계비는 절대빈곤 기준에 의한 계측방식을 유지하거나, 상대빈곤 기준으로 계측방식을 전환하되 현행과 유사한 수준으로 설정 * 최저생계비 계측연도인 2013년에 중앙생활보장위원회의 심의를 거쳐 차상위계층 기준을 상대적 빈곤기준으로 개편 (출처 : 박근혜 후보 공약집 <세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화> )	•기초생활보장제도 수급자 확대 - 최저생계비 책정을 상대빈곤선 기준으로 전환 추진 (출처 : 문재인 후보 공약집 <복지국가를 여는 문> )

사각지대 해소 전략 : 부양의무자기준과 재산기준

박근혜 문재인 후보 모두 기초보장제도의 사각지대인 비수급 빈곤층을 줄여나가기 위해서 현재의 부양의무자 범위를 축소하고 기준을 완화하겠다고 공약함. 그동안 비수급 빈곤층의 극심한 생계곤란 문제를 감안할 때 이는 바람직한 공약으로 평가될 수 있음.

박근혜 후보는 부양의무자 소득인정액 기준을 상향조정하고 범위를 확대할 것을 공약함. 아울러 재산기준 중 주거용 재산에 대한 공제를 확대하고 소득환산율을 개선하겠다고 밝힘. 그러나 부양의무자 기준의 단계적 완화는 이명박 대통령의 대선 공약이기도 하였음. 아래 그림에서 보여지는 바와 같이 이명박 정부에서 기초보장 수급자의 수는 대폭 감소하였음. 이명박 대통령 취임 전인 2007년 말과 비교하여 2013년 예산안에 반영된 수급자수는 12만 명 이상 축소됨. 기초보장 예산 역시 2010년 감소한 이후 낮은 증가 추세가 확연히 나타남.

<그림1> 기초생활보장 수급자수 및 예산 추이

자료 : 국회예산정책처(2012), <2013년도 보건복지위원회 소관예산안 예비심사보고서>

주 : 수급자 수는 각년도 12월말 기준, 일반수급자(시설수급자 제외) 수

2013년 예산은 예산(안) 및 예산(안) 반영 수급자수

두 후보의 공약대로 부양의무자기준을 완화한다고 하더라도 비수급 빈곤층이 사라지는 것은 아니고 단지 그 규모가 축소될 수 있는 것임을 감안할 때 단순히 ‘완화하겠다’는 공약보다는 부양의무자 기준으로 발생되는 전체 사각지대 중 몇 %를 줄일 것인지에 대한 약속이 중요함. 또한 새로운 부양의무자기준을 적용한다고 하더라도 여전히 존재하게 되는 비수급빈곤층을 어떻게 보호할 것인가에 대한 계획도 매우 중요함.

현재와 같이 부양의무자가 부양 능력이 있다고 인정받았으나 부양을 기피하거나 미흡한 부양을 제공할 경우 발생하는 사각지대에 대해 정부가 어떤 대안적 정책을 펼칠 것인지에 대한 정책 제시가 필요함. 그러나 두 후보 모두 부양의무자가 책임을 회피할 경우 수급신청자를 국가가 선(先) 보장하고, 후(後)에 국가가 책임지고 부양의무자로부터 부양비를 받아내는 것과 같은 구체적인 공약을 제시하지 않고 있는 점은 아쉬운 부분임.

<표2> 주요 대선후보들의 기초생활보장 사각지대 해소 관련 정책 비교

박근혜 후보	문재인 후보
•부양의무자 소득인정액 기준을 상향조정 -현행 부양의무자 기준 중 부양의무자 범위 및 소득·재산·부양비 부과 기준 등을 검토하여, 비수급 빈곤층의 수급을 확대해 사각지대 축소 •주거용 재산에 대한 공제를 확대하고 지역별 기초공제액 수준과 유형별(일반재산, 금융재산, 자동차) 재산의 소득환산율을 개선하며, 국민이 이해하기 쉽도록 복지 정책별로 통합 조정 * 2013년 「국민기초생활보장법」 및 시행령, 각종 지침 개정 * 부양의무자 기준 완화 및 재산의 소득환산제 합리적 개선에 따른 소요재원을 2014년 예산부터 반영 (출처 : 박근혜 후보 공약집 <세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화> )	•기초생활보장제도 수급자 확대 - 부양의무자 기준을 완화하여 비수급빈곤층 축소 (출처 : 문재인 후보 공약집 <복지국가를 여는 문> ) - 부양의무자 범위와 부양능력 기준을 대폭 완화해 기초생활보장의 사각지대를 줄이겠습니다. (출처 : 문재인 후보 공약집 <사람이 먼저인 대한민국, 국민과의 약속 119> )

기초생활보장제도의 급여체계

빈곤정책에 관한 두 후보의 공약 중 또 하나의 큰 차이점은 박근혜 후보가 문재인 후보와 달리 기초보장제도의 급여체계 개편을 전제로 하였다는 점임. 즉, 현행의 기초생활보장제도의 급여체계를 통합급여체계로 규정하고 그것을 ‘맞춤형 급여체계’로 개편하겠다는 것임. ‘맞춤형 급여체계’ 전환은 이명박 대통령의 대선 공약이기도 함.

맞춤형 급여체계란 현행 생계급여를 제외한 나머지 급여는 모두 생계급여 수급여부와 상관없이 개별적인 선정기준에 의해 분리 운영되는 것을 뜻함. 박근혜 후보가 급여체계를 개편하겠다는 것은 여러 가지 목적이 있으나 특히 근로능력자 가구에게 근로의욕을 북돋기 위함과 탈수급을 위한 유인장치를 마련하는 것을 주목적으로 하는 것으로 보임. 현행 국민기초생활보장법상의 7가지 급여를 모두 분리해서 현행 의료급여제도 운영 방식처럼 별도의 선정기준을 가지고 운영하겠다는 것인데, 생계급여를 제외한 나머지 현물급여의 경우는 현재의 최저생계비 이상의 상당수의 차상위 계층을 포괄하는 기준을 적용하겠다는 계획으로 보임. 이러한 계획은 현행제도에 비해 진일보한 개혁으로 보일 수 있으나 매우 우려되는 점을 내포하고 있음.

그것은 합리적으로 산출하겠다는 생계급여기준선과 관련됨. 현행 제도에서는 선정기준과 급여기준은 전문가와 민간위원이 포함된 중앙생활보장위원회에서 심의·결정되는 최저생계비를 기준으로 함. 박 후보가 ’합리적으로 산출‘하겠다고는 하지만 생계급여기준선이 최저생계비와 무관하게 결정되게 된다면 종국에는 기초보장법 제정 이전과 같이 예산에 맞추어 결정되는 일이 생길 우려가 큼. 또한 근로능력자가구를 분리하여 생계급여의 대상에서 제외하거나 생계급여의 양을 축소시킨다는 방안을 포함하고 있으며 이는 과거 생활보호법으로의 회귀를 의미함. 수급자의 탈빈곤 유인을 높여야 할 필요성이 수급자의 권리성 급여를 제한할 수는 없다는 점에서 우려스러운 방안임.

비수급 빈곤층과 차상위 계층에 대한 개별급여를 시행한다는 박 후보의 정책 방향은 탈수급과 탈빈곤을 위한 합리적인 대안이 될 수 있을 것임. 그러나 생계급여 변경을 포함한 개별급여화는 급여의 대상과 수준 등에 대한 구체적 개선 방안이 제시되어야 앞서 제기된 우려를 불식시킬 수 있을지에 대한 명확한 평가가 가능할 것임.

박근혜 후보가 공식 홈페이지를 통해 복지 분야 공약으로 제시한 2011년 11월 고용복지정책세미나 자료에 의하면 차상위 계층을 포함한 개별급여화와 부양의무자 기준 완화 등으로 인한 추가 소요예산은 2012년 예산 기준 약 1조 2천 ~ 2조 원임. 보건복지부는 2013년 수급자를 13만 명 줄이면서 재산소득환산율 인하, 부양의무자 기준 일부 완화, 장제·해산 급여 인상하는 것만으로 2012년 대비 약 6,500억 원(의료급여 미지급금 2,900억 원 증액 제외시)의 예산 증액이 필요하여 이를 2013년 예산안에 반영하였음. 따라서 박근혜 후보가 추정한 규모의 기초보장 추가예산이 근로능력자 가구의 생계급여 인하를 감안한다 하더라도 충분한 수준의 개별급여로 이어지기는 어려울 것으로 보임. 특히 부양의무자 완화로 인한 수급자 확대까지를 포괄하는 예산으로서는 한계가 큼.

문재인 후보의 공약 중에 현재의 급여체계 개편에 대한 언급은 없음. 주거, 의료, 교육, 자활 급여를 차차상위 계층까지 확대하겠다는 공약을 발표한 바 있으나, 급여 대상이나 소요 예산을 제시하지 않아 공약의 구체성은 떨어짐.

<표2> 주요 대선후보들의 기초생활보장 급여체계 등의 정책 비교

박근혜 후보	문재인 후보
•수급자 중심의 통합 급여체계를 ‘맞춤형 급여체계’로 확대 개편 •생활영역별로 다양한 정책대상별 맞춤형 급여 및 서비스 제공 - 의료, 교육, 주거급여는 부처간 칸막이를 해소하고, 관련 정책간 연계 및 통합을 통해 각 생활영역별 맞춤형 급여체계로 재설계 - 문화, 에너지, 통신 등 다양한 생활영역별로 기존 복지사업을 통합·조정하여 해당 분야에서 적절한 급여 및 서비스가 제공될 수 있는 맞춤형 급여체계 재설계 운영 * 2013년 최우선 실천과제로 기초생활보장 급여체계 개편 추진- 국민기초생활보장법 및 시행령을 개정해 급여종류별로 선정기준이나 급여수준을 별도로 정하도록 추진 * 생활영역별 맞춤형 급여체계 개편 과정에서 개별 급여체계 구축 및 확대에 필수적인 소요재원을 각 년도 예산에 단계적으로 반영 •장애인이 일을 통해 기초생활보장 수급자에서 벗어날 경우 의료비를 2년간 지원하는 ‘이행급여제’를 적용·실시하여 의료비 부담 경감 (출처 : 박근혜 후보 공약집 <세상을 바꾸는 약속 책임있는 변화> ) -현행 생계급여를 제외한 나머지 급여는 모두 생계급여 수급여부와 상관없이 개별적인 선정기준에 의해 분리 운영되는 맞춤형 급여체계로 전환. 생계급여기준선을 합리적으로 산출하여 적용 (출처 : 고용복지정책세미나 ‘국민중심의 한국형 고용복지 모형 구축’, 2011-11-01)	•국민기초생활보장 수급권자 대폭 확대 - 주거, 의료, 교육, 자활 급여 등을 차차상위계층에게까지 제공 (출처 : 문재인 후보 공약집 <사람이 먼저인 대한민국, 국민과의 약속 119> )

총평

국민기초생활보장제도는 최후의 사회안전망으로서 최저생계비 이하의 빈곤층의 기본적 생계를 책임지고 있는 막중한 역할을 수행하고 있음. 그러나 대선 과정에서 기초보장제도와 관련된 정책 과제들은 큰 주목을 받고 있지 못함. 이는 복지에 대한 국민적 요구가 선별적, 시혜적인 수준을 넘어서 보편적 서비스와 급여로 확장되어졌음을 반영하는 것이기도 함.

그럼에도 불구하고 현재 기초생활보장제도의 제도적 허점으로 인해 국가의 최저생계 보장 의무에서 방치되어 있는 빈곤층에 대한 정책적 대응의 필요성을 간과할 수 없음. 따라서 부양의무자 기준을 완화하고 빈곤 사각지대를 해소하겠다는 두 후보의 공약은 긍정적으로 평가할 수 있음. 그러나 두 후보 모두 이러한 개선을 통해 어느 정도의 효과를 도모하는 것인지를 제시하고 있지 않아 명확한 평가를 내리기 어려움.

박근혜 후보는 부양의무자 기준 완화와 더불어 맞춤형 복지 원칙에 입각하여 개별급여의 시행, 차상위 계층 범위 확대와 사회서비스 중심의 지원을 약속하고 있음. 탈수급과 근로유인의 강화에 초점을 두고 있으며 다른 영역에서의 박 후보의 공약에 비해 매우 기술적인 개선 과제를 제시하고 있음. 박 후보의 공약은 이명박 대통령의 대선 공약과 맥을 같이하고 있으며 ‘보장성 강화’를 통한 권리성 급여의 확대보다는 근로연계 시스템을 통한 시장주의적 합리성 강화를 강조하고 있음. 이명박 정부 하에서의 수급자 규모의 대폭적 축소는 새누리당 후보로서 박근혜 후보의 기초보장 개혁에 대한 의지를 신뢰할 수 없게 하는 대목임.

문재인 후보는 상대빈곤선 도입과 부양의무자 기준 완화라는 기초보장 개혁의 핵심적 의제를 다루고 있으나 정책의 구체성은 부족한 것으로 평가됨. □

참여연대 이슈리포트 제2012-30호(대선19)

박근혜·문재인 대선후보의 기초생활보장정책 비교‧평가

발 행 일	2012. 12. 12

발 행 처	참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이찬진 변호사)

담    당	김은정 간사 02-723-5056 welfare@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2012 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

세상을 바꾸는 시민의 힘! 정부보조금 0%, 회원의 회비로 운영됩니다

대표전화	02-723-5300

회원가입	02-723-4251

ARS후원	060-7001-060

주    소	110-043 서울 종로구 자하문로9길16 (통인동)

홈페이지	www.peoplepower21.org