공익신고자 보호에 관한 법률 제정법률안(입법예고)

대한 참여연대 검토의견서

2009.1.12. 참여연대 공익제보지원단

1. 제안이유

제안이유 : 공공부문의 부패와 더불어 민간부문에서 일어나는 공공의 안전, 건강 또는 환경 등을 침해하는 행위는 국민의 신뢰와 권익을 훼손함으로써 심각한 사회적 손실과 막대한 비용이 소요됨. 특히, 유해식품의 제조‧유통 및 환경오염 등 사회위험을 초래하는 행위가 증가하고 있는데도 이를 신고‧제보하는 자를 보호하는 제도가 없는 실정임. 이에 저비용‧고효율의 공익신고자 보호제도를 도입하여 법령규정의 준수를 강화하는 한편, 국민생활의 안정 및 건전한 사회풍토의 확립에 기여하고자 함

2. 주요내용

가. 목적(안 제1조)

국민의 권익과 안전에 관련되는 공익침해행위에 관한 정보를 신고하는 자를 보호함으로써 법령규정의 준수를 도모하고, 국민생활의 안정 및 건전한 사회풍토의 확립에 이바지하기 위함

나. 정의(안 제2조제1호)

(1) 공익침해행위의 정의

① 공공의 안전, 건강 또는 환경보호와 관련된 법령을 위반하여 국민의 권익에 대한 침해나 위험을 가져오거나 가져올 우려가 있는 행위

② 다른 법령에서 규정하고 있는 법령위반행위의 신고대상에 해당하는 행위

③ ①과 ②에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

(2) 불이익 처분은 신고로 인하여 소속조직 등으로부터 신고자등이 파면, 해임, 해고, 징계, 정직, 감봉, 강등, 승진제한 및 전보, 전근, 직무 미부여․재배치 및 이에 준하는 조치를 받는 등의 행위

다. 공익침해행위의 신고(안 제6조)

누구든지 공익침해행위를 알게 된 때에는 이를 해당 공공기관 또는 수사기관에 신고할 수 있음

라. 신고의 방법(안 제9조)

신고자의 인적사항과 신고취지 및 이유를 기재한 기명의 문서로 신고할 수 있으며, 신고대상과 공익침해행위의 증거 등을 함께 제시

마. 신고자 보호 (안 제12조)

(1) 이 법에 따른 신고와 관련하여 신고자등은 관계 공공기관·단체 또는 기업 등의 장이나 임직원 등 누구로부터도 불이익 처분을 받지 아니함

(2) 이 법에 따른 신고를 이유로 신고자등이 불이익 처분을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 국민권익위원회에 원상회복 등의 보호조치와 그 밖에 필요한 조치를 요구할 수 있음

(3) 보호조치 요구는 불이익 처분이 있은 날(계속하는 행위는 그 종료일)부터 180일 이내에 하여야 함

바. 보호요구에 대한 조사 등(안 제13조)

(1) 보호조치 요구가 있는 경우 국민권익위원회는 조사에 착수함과 동시에 해당 조사기관에 그 사실을 통보하여야 함

(2) 국민권익위원회는 요구자, 불이익 처분자, 참고인, 관계기관·단체 또는 기업을 조사할 수 있음

(3) 국민권익위원회는 조사과정에서 관계 당사자에게 충분한 소명기회를 주어야 함

사. 보호조치 명령(안 제14조 및 제15조)

(1) 불이익 처분자 등에게 적절한 보호조치를 명령하고, 신고자등이 주장한 불이익 처분이 발견되지 않으면 보호조치 요구를 기각하는 결정을 하여야 함

(2) 보호조치 명령의 확정은 명령서 또는 결정서를 통보받은 날부터 30일 이내에「행정소송법」이 정하는 바에 따라 소를 제기하지 아니한 때에는 보호조치 명령 또는 기각결정은 확정됨

아. 불이익 추정(안 제17조)

국민권익위원회에 원상회복 등을 요구하거나 법원에 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정함

자. 화해의 권고 등(안 제18조)

국민권익위원회의 보호조치 명령이 있기 전까지 관계 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 화해를 권고하거나 화해안을 제시할 수 있으며, 화해안을 수락하여 화해조서에 관계 당사자가 기명날인하고 국민권익위원회가 확인함으로써 화해가 성립됨

차. 법원의 보호조치(안 제19조)

(1) 법원은 이 법에 따라 금지된 불이익 처분에 관한 소송 제기 전 또는 소송 제기 중에 신고자등의 신청으로 신고자등에 대한 불이익 처분이 소명되는 경우 본안 판결 전까지 불이익 처분의 중지 등 그 밖의 적절한 임시조치를 명할 수 있음

(2) 법원은 신고자등의 청구에 따라 보호조치 등의 판결을 할 수 있음

(3) 법원은 보호조치 등을 위한 적극적 조치가 필요하다고 판단하는 경우에 그 이행 기간을 밝히고, 이를 이행하지 아니하는 때에는 늦어진 기간에 따라 일정한 배상을 하도록 명할 수 있음

카. 비밀 보장(안 제20조)

신고자의 동의없이 그 신분을 밝히거나 암시하여서는 아니되며 피신고자나 제3자에게 공개되지 않도록 해야 함

타. 신변보호(안 제21조)

(1) 신고를 한 이유로 자신과 친족 또는 동거인의 신변에 불안이 있는 경우에는 국민권익위원회에 신변보호조치를 요구할 수 있고, 동 위원회는 필요하다고 인정할 때에는 경찰청장, 관할 지방경찰청장, 관할 경찰서장에게 신변보호를 요구할 수 있음

(2) 신변보호를 받고 있는 신고자등이라는 사정을 알면서 그 인적사항 또는 신고자 등임을 미루어 알 수 있는 사실을 다른 사람에게 알려주거나 공개 또는 보도하여서는 아니 됨

파. 책임 감면(안 제22조)

이 법에 따른 신고와 관련하여 신고자등이 그와 관련된 자신의 범죄가 발견된 경우 그 신고자등에 대하여 형을 감경 또는 면제할 수 있음

3. 참여연대 검토의견

가. 공익침해행위라는 개념을 도입하여 공익제보자 보호 대상을 공공부문 뿐만이 아니라 민간부문까지 확대한 점에 찬성함.

나. 불이익 처분의 내용(안 제2조제5호)과 관련하여 왕따나 욕설 등 여러 차별행위까지 포함된 것은 긍정적임. 그러나 불이익 처분에 대한 벌칙과 관련하여 파면‧해임‧해고 등의 신분상실의 조치 외에는 이를 제26조(과태료) 제2항으로 즉 과태료라는 행정처분으로 벌칙을 규정하고 있음. 과태료 부과는 불이익 처분에 대한 벌칙으로는 실효성이 떨어질 수 밖에 없음. 신분상실조치 뿐 아니라 다른 불이익 처분에도 경중을 따져 형사처벌이 가능하도록 해야 할 것임.

다. 보호조치 요구가 있는 경우를 제외하고 권익위원회의 조사에 대한 규정이 없어 제도가 제대로 운영될 수 있을지 의문임. 공익침해행위에 대해 일정한 기준을 두고 국민권익위원회에 조사권을 부여하여 신고된 사실의 확인을 가능하게 하여야 함.

라. 공익침해행위를 해당 공공기관 및 수사기관에 신고할 수 있도록 하고 있으며 신고를 위해 정보를 수집하는 자도 보호대상에 포함시킨 것은 긍정적임. 그러나 언론기관에 제보하였을 경우 등 공공기관이 아닌 외부에 알렸을 때도 에도 신분보장을 받을 수 있게 규정하여야 함. 상당수 공익침해행위에 대한 공개가 언론 등을 통해 이뤄지는 점을 고려할 때 언론을 통한 공개에 대해 보호하지 않는다면 공익신고자 보호 취지를 살릴 수 없을 것임.

마. 공익침해행위 신고과정에서 비밀누설에 대하여 면책하도록 한 것은 당연한 조항임. 그러나 이 법에 따른 신고와 관련하여 신고자등이 그와 관련된 자신의 범죄가 발견된 경우 그 신고자등에 대하여 형을 감경 또는 면제할 수 있도록 임의규정을 두고 있으나 보다 신고를 장려하기 위해서는 반드시 감면하도록 강행규정으로 두어야 할 것임.

4. 결론

공익침해행위라는 개념을 도입하여 공익제보자 보호 대상을 공공부문 뿐만이 아니라 민간부문까지 확대한 점은 긍정적이며 입법취지에 공감함. 하지만 공공부문의 부패행위에 대한 신고가 국민권익위원회에 조사권이 부여되지 않고 있는 상황으로 인해 감소하고 있으며 신고해도 제대로 조사되지 않는다는 비판이 있음. 특히 2008년 새 정부 출범과정에서 국가청렴위원회는 국무총리 산하로 격하되고 국민고충처리위원회 및 행정심판위원회와의 통폐합되어 부패방지총괄기관의 독립성 및 위상의 격하를 가져온바 있음. 이런 현실에 비추어 볼때 『부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률』을 개정하여 조사권을 부여하고 독립적 기구로 다시 되돌리는 조치가 필요함. 이러한 조치없이 새롭게 공익신고자보호법이 제정되더라도 ‘민간부분의 공익제보자 보호’라는 입법취지를 잘 살릴 수 있을지 의심 됨.