2011. 08. 04 | 제2011-15호

참여연대 보고서 제2011-15호

정당법·정치자금법 개정에 대한 입법의견

정당법·정치자금법 개정에 대한 입법의견

정당법·정치자금법 계류법안과 개선방향에 대한

국회 정개특위의 의견제시 요청에 따른 회신

발행 | 참여연대 의정감시센터 (소장 : 조성대 한신대 교수)

담당 | 황영민 간사 02-725-7104 joseph@pspd.org

차례

요약	3

의견 제시 배경	6

정당법 개정안에 대한 검토의견	7

정치자금법 개정안에 대한 검토의견	12

요약

정당법·정치자금법 개정에 대한 참여연대 의견 요약

본 보고서는 2011년 7월 7일 국회 정치개혁특별위원회의 “정당법·정치자금법 개정안(계류법안)”(이하 ‘개정안’)에 대한 의견제시 요청으로, 2011년 8월 4일 동 위원회에 제출된 참여연대 입법의견서입니다.

참여연대는 정당법 개정안(계류법안)에 대해 다음과 같은 의견을 제출합니다.(관련조문 괄호)

정책선거 활성화를 위한 공익광고 근거 마련(신설)의 경우, 실효성도 의심될 뿐 아니라, 광고 내용에 따라 불필요한 편파성 논란을 야기할 수 있으므로 적절하지 않음.

지방정치 활성화를 위해 현행 정당 설립요건(제3조·제7조)을 대폭 완화하여, 설립기준은 1개의 광역단위로 하되, 당원 기준은 더욱 완화하여 ‘1천인 미만에서 최소 기준을 설정’하는 것이 필요함.

자치구·시·군의 장 및 의원의 임기 중 당원자격 제한(제22조)은 지방선거 후보자 정당공천제 폐지를 전제로 한 것으로서 책임정치 구현을 위해 제한 요건을 둘 필요가 없음.

국회의사당에서의 질서문란 행위자의 당원자격 제한(제22조)은 정당이 당헌, 당규를 통해 자율적으로 규정할 사항이며 정당법 개정 사안이 아니라고 판단함.

공무원 등의 정당가입 허용(제22조)은 교사·공무원의 정치적 기본권을 보장해야 하는 시대적 요구를 수용해 반드시 개정해야 함.

당원협의회 활성화(제37조)는 정당과 유권자의 소통 강화 방법으로서 기본 취지에 찬성하나, 과거 지구당 제도의 폐해를 극복하기 위해 추가적 검토가 필요함.

정당의 명칭 사용제한(제41조)은 정당 명칭까지 법으로 규제하는 것은 적절하지 않다고 판단함.

위법하게 당원 등이 되어 활동한 자에 대한 제재(제53조)는 제재 대상 활동과 이에 따른 처벌 내용이 불명확하므로 단속기관의 자의적 규제와 처벌이 이루어질 가능성이 높아 반대함.

교섭단체와 비교섭단체를 구분하는 정책토론회 초청 요건 변경(제39조)은 바람직하지 않으며, 현행 조항을 유지해야 함.

참여연대는 정치자금법 개정안(계류법안)에 대해 다음과 같은 의견을 제출합니다.(관련조문 괄호)

당원협의회 활성화를 위한 정당법 개정과 관련한 정치자금법 개정(제3조·제4조)의 경우, 당원협의회 활동을 위한 재정마련 취지에는 동의하나, 우선적으로 당비를 통해 운영하는 것이 바람직하며 후원회 신설은 반대함.

고액당비 공개제도 도입(제4조)의 경우, 고액당비의 폐단을 막기 위해서는 고액 당비 공개는 물론이고, 일정한 금액의 상한선이 필요하며, 1억원 상한 지정과 1천만원 이상 당비 납부내역을 공개하는 이종걸 의원안에 찬성함.

지방선거 후보자 등의 후원회 허용(제6조)과 관련해, 신진정치인과 무소속 후보자가 음성적, 불법적 자금이 없이도 정치활동이 가능하도록, 지방선거의 모든 후보자와 그 예비후보자까지 확대하는 것에 찬성함.

중앙당지도부 구성을 위한 당내경선 후보자 후원회 허용(제6조)은 현실을 반영하여 합법적인 정치자금 통로를 열어주는 것이 필요하다고 판단하며 찬성함.

중앙당 후원회 허용(제6조)의 경우, 기본 취지에는 동의하나, 현재 법사위에 계류 중인 ‘법인·단체 모금을 허용’하는 정치자금법 개정안은 폐기하고, 모금주체 제한(기업 금지)과 모금액수 및 기부한도 제한 도입이 전제되어야 함. ‘조건부 찬성’함.

공무원 등의 후원회 가입 허용(제8조)은 정당법 개정과 마찬가지로 정치적 기본권을 보장해준다는 측면에서 반드시 개정되어야 함.

후원회 지정권자의 직접 후원금 모금 허용(제10조)과 제3자 10만원 이하 소액후원금 모금 전달 허용(제16조)은 정치후원금의 투명성을 훼손시킬 수 있으므로 반대함.

기탁금을 재원으로 한 국회의원 개인별 정치활동추진비 지급(제22조)은 ‘정치적 지지의 표현’인 후원금 제도의 취지에 반하므로 반대함.

기탁금 감액 사유 신설(제24조)은 간접적 방식에 의한 피선거권 제한으로 참정권 침해 논란을 낳을 수 있으며, 기탁자의 참정권을 침해할 수 있다고 판단됨.

경상·선거 보조금 배분 방식 변경(제27조)의 경우, 현행 국고보조금 배분 방식이 국회 운영을 위해 도입된 ‘교섭단체 기준’으로 설정되어 있는 것은 적절하지 않으므로, 유권자의 의사를 반영해 유효득표율과 의석수를 기준으로 배분하는 것에 찬성함.

정당 존속기간에 따른 보조금 지급비율 조정(제27조)은 합리적 이유를 찾을 수 없으므로 반대함.

정책연구소에 선관위가 경상보조금을 직접 지원(제28조)하는 안은, 정당의 정책 활동 활성화 취지에는 동감하나 실효성이 의심되며, 자체 정책 활동 평가 보고서를 선관위에 제출할 필요성도 없다고 판단됨.

국회법 위반으로 소속 의원이 처벌받는 경우 보조금 감액(제29조)은 국회에서의 갈등 상황은 사법적 판단이나 보조금 감액 등의 방식이 아니라, 여야 간의 갈등 해소 시스템을 합의하고 제도화하는 것이 바람직하다고 판단됨.

법인·단체의 정치자금 기부 허용(제31조)의 경우, 기탁 방식 등 형식을 불문하고 법인과 단체가 자체 재정으로 정치자금을 직접 기부하는 것은 ‘소액 다수 후원의 활성화’의 취지에 반하며, 특히 기업 후원 허용의 경우 정경유착과 금권정치의 폐습을 반복하게 될 것이므로 반대함. 다만 ‘비영리법인과 단체’의 경우 재정의 직접 기부는 금지하되, 개인별 기부한도, 모금 상한액, 모금 절차 등 규제절차를 명확히 하는 한, 별도 기금을 통한 ‘모금’은 허용할 필요가 있음.

후원금에 대한 면책규정 신설(제32조 제3호 단서)은 정치후원금을 ‘대가성’의 잣대로 사법기관이 임의로 처벌하지 못하도록 하는 합리적 보완의 필요성은 동감하나, 형법 등 관련 법률을 면밀히 검토할 필요가 있다고 판단됨.

국회의원 후원회 회계보고 횟수 축소(제40조)는 투명성 확대의 방향과 상충되므로 반대함.

회계보고의 자체감사 대상 확대(제41조)는 투명성 확보 차원에서 찬성함.

회계보고서의 인터넷 공개범위 확대(제42조)의 경우, 모든 정치자금의 공개 취지에 찬성하며, 열람 기간과 장소를 제한하지 않는 ‘상시, 인터넷 공개’로 개정되어야 함.

기부내역 공개 강화 및 공개 후원금에 대한 형사책임 면책 신설(제42조의2조)의 경우, 기부내역 공개 강화의 취지에 동감하며, 투명성을 실질적으로 확보하기 위해 후원인의 직장명과 함께 ‘직장 대표의 명의’를 병기하는 것이 필요하며, 직장이 없는 사람의 경우 ‘배우자의 직장’을 명기하는 것이 필요함. 고액 후원금의 공개 기준을 낮추는 안도 찬성함.

선거관리위원회의 정치자금 조사권 폐지(제52조)의 경우 선관위의 정치자금 조사에서 검찰의 지휘를 받도록 개정할 합리적 이유를 찾기 힘듦. 한편 정치자금 범죄에 대한 선관위 우선 조사 등(제52조 등)의 경우, 선관위에 ‘전속고발권’과 ‘우선 조사권’을 주는 안에 반대하며, 자체적인 ‘통고 처분’ 권한을 부여하는 것에 반대함.

정치자금범죄 자수자 특례규정 신설(제51의2조)은 사법협조자 형벌감면제가 현행 사법제도에 도입되어 있지 않아 법적용에서의 형평성 논란이 제기될 수 있으며, 취지와 달리 거액의 불법정치자금 수수자를 비호하는 데 이용될 수 있으므로 반대함.

의견 제시 배경

정치관계법 개정은 충분한 논의와 사회적 합의가 전제되어야

2012년 양대 선거를 앞두고 국회는 정치개혁특별위원회를 구성하여 활동하고 있음. 참여연대는 창립 이후 국회의 정치관계법 개정 과정에서 꾸준히 의견을 제시해왔으며, 정치개혁의 방향과 세부 과제는 다른 어떤 법제보다 충분한 논의와 폭넓은 사회적 합의가 전제되어야 한다는 원칙을 천명해 왔음.

참여연대는 지난 2003년 1기 정치개혁협의회(김기식 참여연대 사무처장, 위원으로 참여)와 2005년 2기 정치개혁협의회(손혁재 참여연대 운영위원장, 위원으로 참여)에 참여하여 정치개혁에 대한 시민사회의 의견을 전달해 왔으며, 18대 국회에도 ‘공직선거법·정당법·정치자금법 의견청원(2010.01.25, 소개의원 : 강기정)’을 비롯해, ‘(백원우 의원안에 대한)정치자금법 입법의견서(2010.12.06)’ 등 정치관계법 개정 의견을 제시한 바 있음.

참여연대는 양대 선거를 앞두고 진행되는 국회의 정치관계법 개정 논의가 시간에 쫓겨 우리 사회가 맞닥뜨린 당면 과제들을 외면하고, 일부 땜질식 개정에 그치거나 왜곡된 방향으로 졸속 처리될 것을 우려하고 있음. 특히 지난 3월 행정안전위원회에서 통과되어 현재 법사위에 계류 중인 ‘정치자금법 개정안’의 처리과정과 같이 사회적 논의와 합의를 생략한 채 관련 법안이 처리될 경우, 정치 불신의 심화를 초래할 뿐이라는 사실을 재차 지적하고자 함.

정당법·정치자금법의 개정 방향과 관련해 무엇보다 검찰의 대규모 기소로 드러난 ‘교사·공무원의 정치적 기본권 박탈 상태’를 해소하는 방안이 논의되어야 하며, 이른바 ‘청목회 사건’으로 불거진 정치후원금 제도의 개선이 ‘소액 다수 후원의 활성화와 투명성 확대’라는 대원칙을 훼손하지 않는 범위에서 합리적으로 개정될 수 있도록 논의해야 함. 이 과정에서 앞서 지적한 바와 같이 졸속 처리되어 국민적 비판을 자초한 ‘정치자금법(법사위 계류안)’은 폐기하고, 정치개혁특별위원회의 충분한 논의를 통해 새로운 대안을 제시하는 것이 필요함.

참여연대는 이번에 제출하는 정당법·정치자금법에 대한 의견이 국회 논의 과정에서 충분히 반영되기를 희망하며, 국회가 시민사회와의 폭넓은 논의와 합의 속에 충분한 시간을 두고 정치관계법 개정에 임하기를 촉구함.

정당법 개정안에 대한 검토의견

정책선거 활성화를 위한 공익광고 근거 마련(신설)

주요 내용

지상파방송사는 임기만료에 의한 공직선거가 실시되는 연도에는 한국방송광고공사가 제공한 정책선거 활성화를 위한 공익광고를 5회 이상 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 주시청시간대에 방송하도록 함.

참여연대 의견

한국방송광고공사의 공익광고를 통한 정책선거 활성화는 실효성도 의심될 뿐 아니라, 광고 내용에 따라 불필요한 편파성 논란을 야기할 수도 있음.

오히려 각 정당의 정책광고 기회를 확대하는 것이 정책선거 활성화와 유권자의 판단을 돕는 방식으로 더 적절하다고 판단됨.

정당성립 요건 완화(제3조·제7조)

주요 내용

1개의 광역단위(특별시․광역시․도)에서 1천인 이상의 당원을 가질 경우 광역단위의 지방정당 설립이 가능하게 정당성립 요건 완화

참여연대 의견

지방정치 활성화를 위해 현행 정당 성립 요건을 대폭 완화하여야 함. 설립기준은 1개의 광역단위로 하되, 당원 기준은 더욱 완화하여 ‘1천인 미만에서 최소 기준을 설정’하는 것이 필요함.

현행 정당법 상 정당 설립요건은 다른 민주주의 국가에서 좀처럼 찾기 힘든 매우 규제적인 조항임. 이로 인해 국민들의 자발적 정치결사체라는 정당의 본래 의미와 달리 정치적 결사와 정치 참여의 기회를 가로막는 장벽이 되고 있음.

특히 지방선거의 경우 굳이 수도에 소재지를 두고 전국적으로 활동하는 정당의 존재가 전제되어야 할 필요가 없음. 따라서 지방정치 활성화를 위해 정당 설립 요건을 완화하여 지방선거에서 활발한 지역 정치 결사체들의 활동을 보장하고 진출을 가능하게 해야 함.

자치구·시·군의 장 및 의원의 임기 중 당원자격 제한(제22조)

주요 내용

자치구․시․군의 장 및 의원은 임기 중 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없도록 함.

참여연대 의견

자치구·시·군의 장 및 의원 역시 정치활동을 하는 주체로서 정당 발기인이나 당원 자격을 제한할 필요 없음.

개정안의 내용은 기초지방자치단체의 장 및 의원 후보의 정당공천제 폐지를 전제한 안임. 정당공천제는 책임정치 구현을 위해 필요함. 이와 별도로, 지방선거에서 정당 공천제로 인한 폐해가 지적되는 만큼 공정한 공천제도와 정당 민주주의 확립을 위한 노력이 지속되어야 할 것임.

국회의사당에서의 질서문란 행위자의 당원자격 제한(제22조)

주요 내용

국회의사당 내 폭력행위를 비롯하여 질서를 문란하게 한 당원의 자격을 박탈하고, 폭력행위, 질서문란 행위로 처벌을 받은 자는 당원이 될 수 없도록 함.

국회의사당에서의 폭력행위 등으로 인하여 처벌을 받은 후 3년이 경과하지 아니한 자는 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없도록 하고, 국회의사당 내에서의 폭력행위 등을 한 자의 징계에 관한 사항을 당헌에 기재하도록 함.

참여연대 의견

당원의 자격 제한은 정당의 자율적 영역으로, 해당 정당의 발기인이나 당원 가입 허용 여부는 개별 정당의 당헌, 당규를 통해 자율적으로 규정할 사항이며 정당법 개정 사항은 아님.

이와 별도로, 국회에서 발생하는 물리적 폭력은 특별법 형태의 처벌법규를 제정하거나 당원 가입을 금지하는 등 사법적 강제를 통해 해결할 사안이 아님. 여·야 간의 합의를 통해 국회 운영원리를 제도화시키는 것이 필요하며, 의회 자율성의 측면에서 국회 내에서 발생한 충돌은 국회 내의 징계 시스템을 통해 해결하는 것이 바람직함.

공무원 등의 정당 가입 등 허용(제22조)

주요내용

공무원, 교원, 공무원의 신분을 가진 자의 정당가입 등을 허용

참여연대 의견

공무원, 교원, 공무원의 신분을 가진 자의 정당가입 허용을 찬성함.

시민의 기본적 권리를 보장하기 위해 교사·공무원의 정치적 기본권을 보장해야 하며, 전면적·포괄적 제한을 예외적 제한으로 전환하여야 함. 특히 교사·공무원 중 제한이 필요하다고 판단되는 직군(경찰 등 공안직 공무원과 군인, 5급 이상 공무원 등)을 제외하고 당원가입을 허용해야 함.

현행 정당법과 선거법과 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하고 있음. 이로 인해 시국선언 등 정책 활동에서 법적 처벌 사례가 잇따르고 있으며, 이는 표현의 자유 등 헌법상 기본권을 과도하게 침해하는 결과를 낳고 있음. 따라서 교사와 공무원, 특히 공무원에 대해서는 포괄적 정치활동 규제 조항을 개정하여 직무상의 중립 의무에 한정해 제한적으로 규제하도록 해야 함.

개정안과 같이 교사·공무원의 정치적 기본권을 제약하는 정당법 상 당원가입 규정을 개정함과 동시에 정치자금법, 국가공무원법, 지방공무원법과 각각의 시행령을 검토하여 동시에 개정해야 함.

당원협의회 활성화(제37조)

주요내용

당원협의회의 원활한 운영을 위해 국회의원지역구 단위로 1개의 지역사무소를 둘 수 있도록 하고, 지역사무소는 시․도당 하부조직으로 봄.

정당은 필요한 경우 국회의원지역 선거구를 단위로 당원협의회를 둘 수 있도록 하면서, 당원협의회가 관할 구역 안에서 실시되는 공직 선거의 후보자를 선출할 수 있도록 하는 등 관련 조항 정비

참여연대 의견

정당이 유권자(지역민)와의 소통을 강화하는 방법으로서 당원협의회의 기능을 실질화 시킨다는 기본 취지에 찬성함.

과거 지구당이 위원장의 전횡과 과도한 정치자금 소요 등의 문제로 폐지되었지만, 정당이 유권자와 소통할 수 있는 통로가 차단되면서 정당정치의 기반이 무너졌다는 지적이 많았음. 또한 임의기구인 당원협의회가 사무실과 유급직원 등의 기본조직 운영을 편법적으로 하고 있는 것이 현실이며, 오히려 활동내역과 회계내역의 투명성 측면에서는 후퇴했다는 지적이 제기되고 있음.

따라서 민주적 조직운영과 투명한 정치자금을 통해 과거 지구당의 폐단을 극복할 방안을 심도 깊게 논의하면서, 정당의 지역조직을 활성화하는 방안을 모색할 필요가 있음.

다만 개정안(권택기 의원안) 내용 중, 당원협의회 대표자와 관련해 ‘당원협의회 대표자는 그 직을 그만둔 날로부터 2년이 경과하지 아니한 때에는 공직선거의 후보자가 될 수 없도록 한다’는 조항은 현역이 아닌 상태에서 공직 선거에 출마하려는 도전자에게 당원협의회 운영을 통한 정치활동과 리더십 훈련의 기회를 박탈하는 결과가 될 수 있어 반대함.

정당의 명칭 사용제한(제41조)

주요내용

정당의 명칭에는 특정인의 성(姓)이나 이름(약칭을 포함함)을 포함할 수 없도록 함

참여연대 의견

유권자의 혼란과 정당의 사당화 방지라는 명목이나, 정당의 명칭까지 법으로 규제하는 것은 적절하지 않음. 정당 명칭의 적절함과 격조의 문제는 유권자가 판단해야 할 영역임.

위법하게 당원 등이 되어 활동한 자에 대한 제재(제53조)

주요 내용

당원이 될 수 없는 자가 정당에 가입하여 활동하는 경우 그 정당가입행위 뿐만 아니라 정당의 구성원으로서 활동한 행위도 처벌할 수 있도록 함

참여연대 의견

당원이 될 수 없는 자가 ‘정당 구성원으로서 활동한 행위’의 구체적인 내용과 각 행위에  따른 처벌 내용이 명확히 규정되어 있지 않아, 단속기관의 자의적 규제와 처벌이 이루어질 가능성이 높으므로 반대함.

정책토론회 초청 요건 변경(제39조)

주요내용

정책토론회 초청 대상을 보조금 배분대상정당 중 동일 정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당과 그 밖의 정당으로 나누어 개최하되, 각각 연 2회 이상 개최하도록 하여 현행과 같이 모든 정당에 연 2회 이상 참여 기회를 보장하도록 함.

참여연대 의견

교섭단체는 국회 운영의 효율성을 위해 도입된 제도로, 정책토론회를 분리 개최하는 기준이 될 수 없음.

현행과 같이 공직선거법 제82조2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회)의 기준을 준용함으로써 일정한 요건을 통해 국민적 지지가 확인된 정당은 동일한 정책토론회에 참석하여 토론할 수 있어야 함.

정치자금법 개정안에 대한 검토의견

당원협의회 활성화를 위한 정당법 개정과 관련한 정치자금법 개정(제3조․제4조등)

주요 내용

등록된 당원협의회는 당비를 받을 수 있도록 하고 후원회를 둘 수 있도록 하며, 기탁금을 지급 받은 정당은 기탁금의 일부를 공직선거후보자를 선출한 당원협의회에 지급하도록 하는 등 관련 규정을 정비함.

참여연대 의견

당원협의회 활동을 위한 재정마련의 취지에는 동의하나, 우선 당비를 통해 운영하는 것이 바람직하며 후원회 신설은 시기상조임.

과거 지구당의 폐단은 과도한 정치자금 소요와 불투명한 회계처리에서 기인했음. 정당정치의 활성화를 위해 정당 지역 조직의 활성화와 자율적 운영은 필요하나 당원협의회의 후원회 신설은 시기상조라고 판단됨.

현재 중앙당, 시·도 당 등 정당 차원의 후원회가 금지되어 있는 상황에서 중앙당 후원회의 필요성에 대한 사회적 합의를 마련하고 운영의 투명성을 확보한 이후 단계적으로 논의하는 것이 필요함.

고액당비 공개제도 도입, 당비 상한액 지정(제4조)

주요 내용

월 1천만원, 연간 1억원을 초과하여 납부한 당비는 그 내역을 공개하도록 함(선관위 개정의견)

당비 상한액 지정(1억 원), 납부 당비가 1천 만원을 넘을 경우 납부내역 공개(이종걸 의원안)

참여연대 의견

고액당비의 폐단을 막기 위해서는 고액 당비 공개는 물론이고 일정한 금액의 상한선이 필요함. 이종걸 의원 안이 적절하다고 판단됨.

당비를 통한 정당 재정의 자립은 당원 중심의 정당 체제 확립을 위해 권장되어야 할 사항임. 그러나 이른바 ‘공천헌금’을 명목으로 한 고액(특별)당비는 ‘공직매매, 공천장사’라는 심각한 부작용을 낳고 있음.

또한 정당의 재정이 특정인의 고액 당비에 과도하게 의존하게 될 경우, 발언력의 차이로 인해 정당 민주주의에도 좋지 않은 영향을 미칠 수 있음.

따라서 고액 당비의 상한선을 지정하고, 일정 액수 이상은 납부내역을 공개하는 것이 필요함.

지방선거 후보자 등의 후원회 허용(제6조)

주요 내용

비례대표선거를 제외한 지방선거의 모든 후보자와 예비후보자의 후원회 허용

참여연대 의견

후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자 및 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대하는 안에 찬성함.

정치자금은 정치인과 선거 출마 후보자가 정치활동(선거운동)을 수행하기 위한 기본적인 물적 토대임. 특히 후원회는 경제적 능력이 부족한 신진정치인 혹은 기성정당으로부터 지원받을 수 없는 무소속 후보자에게 음성적이고 불법적인 자금이 없이도 정치활동을 가능하게 할 수 있음.

지방정치 영역에서 활동하는 정치인과 활동하려는 예비 정치인들도 유권자들로부터 정치자금 모금을 자유롭게 할 수 있도록 후원회 지정권자를 전면 확대해야 함.

다만 기부한도액은 국회의원과의 비교를 통해 적정한 수준에서 설정하는 것이 필요함.

중앙당지도부 구성을 위한 당내경선 후보자 후원회 허용(제6조)

주요 내용

중앙당의 지도부 선출을 위한 당내경선 후보자도 후원회를 둘 수 있도록 함

참여연대 의견

최고위원 등 지도부 선출 선거에 출마한 후보자도 후원회 지정이 가능해야 함.

현재 정당별 지도부 경선의 경우, 대표 선출과 최고위원 선출이 하나의 경선절차를 통해 이루어지는 경우가 많으나, 지도부 경선에 출마한 후보자들의 경우 합법적 정치자금 모금 경로가 없어 항상적인 불법 상태에 놓여있음.

중앙당후원회 허용(제6조)

주요 내용

중앙당 후원회를 허용하면서 후원인은 하나의 중앙당 후원회에 연간 1천만원까지 후원금을 기부할 수 있도록 하는 등 관련 조항 정비

참여연대 의견

중앙당 후원회를 허용하는 기본 취지에 동의하나, 모금 액수와 방식을 포함하여 현재 법사위에 계류 중인 모금주체 확대와 관련된 몇 가지 규제 조건이 반드시 전제되어야 함.

대의민주주의에서 정당은 다양한 유권자와의 접촉을 통해 국민여론을 수렴하고 지지를 획득하는 ‘정치적 대표체’의 역할을 하고 있음. 또한 총선에서 정당투표가 도입되어 정당도 선거운동과 의견표명의 한 주체인 만큼 후원금 모금의 필요성이 제기되고 있음. 중앙당의 정치자금 모금이 금지되면서, 공천자의 거액 특별당비 납부 등 부작용도 나타난 바 있음.

그러나 중앙당 후원회는 수입·지출의 투명성 확보와 국민들이 납득할 수 있는 상한액을 전제로 허용하는 것이 바람직함. 과거 중앙당 후원회를 매개로 한 정경유착의 역사에 대해 국민들은 여전히 불신을 가지고 있음.

총모금상한액의 경우 중앙당 금지 이전인 50억 이하에서 결정하고, 수입·지출 과정에서 투명성을 확보하여 국민적 신뢰를 회복하여야 함.

또한 현재 법제사법위원회에 계류 중인 ‘정치자금법 개정안(행정안전위원회 대안)’과 같이 ‘법인, 단체’의 모금을 무제한으로 허용하고 동시에 중앙당 후원회를 허용하게 되면 2004년 정치자금법 개혁 이전과 같이 기업과 정치권의 ‘정경유착’을 제도화하는 문제를 낳을 수 있음. 따라서 중앙당 후원회는 법사위에 계류 중인 정치자금법 개정안에 모금주체 제한(기업 금지), 모금액수 및 기부한도 제한 등이 도입될 경우에만 허용 여부를 검토해야 함.

공무원 등의 후원회 가입 허용(제8조)

주요 내용

당원이 될 수 없는 공무원과 교원의 후원회 회원 가입을 허용함.

참여연대 의견

공무원과 교원도 후원회 가입을 허용하는 안에 찬성함.

자신이 지지하는 정당과 정치인에 대해 후원금을 통해 정치적 지지를 표출하는 것은 시민의 기본적인 권리임. 따라서 공무원과 교원도 후원회 가입을 통해 정치후원금을 기부할 수 있도록 해야 함.

현재는 정치자금법상 후원회 회원이 아닌 자도 후원금 기부가 가능하도록 규정되어 있으나, 공무원과 교원은 국가공무원법과 국가공무원복무규정 등 관련 법규에서 후원금 기부가 금지되어 있는 상황임.

따라서 국가공무원법을 비롯해 공무원과 교원의 정치자금 기부를 규제하는 법제를 전반적으로 정비하고, 정치자금법상 후원회 가입도 허용해야 함. 나아가 여타의 민주주의 국가와 같이 예외적인 일부 공무원을 제외하고 정당 가입도 가능하도록 해야 함.

후원회 지정권자의 직접 후원금 모금 허용(제10조)

주요 내용

후원회 지정권자가 후원인으로부터 직접 정치자금을 제공받거나, 제3자가 후원회 지정권자의 정치활동에 소요되는 비용을 부담하거나 지출하는 경우 또는 금품이나 시설의 무상대여, 채무의 면제․경감의 방법으로 정치자금을 제공하는 경우

후원회 지정권자가 30일 이내에 그 기부 금품 및 기부내역과 기부자의 인적사항을 후원회 회계책임자에게 전달하면 후원회가 기부 받은 것으로 보도록 함.

참여연대 의견

정치후원금 제도의 대원칙은 수입·지출의 투명성임. 후원회 지정권자의 직접 후원금 모금 허용은 투명성을 훼손시킬 수 있으므로 반대함.

제3자 10만원 이하 소액후원금 모금 전달 허용(제16조)

주요 내용

위임 여부와 관계없이 제3자가 개인별 10만원 이하의 후원금을 모금하여 30일 이내에 후원인의 인적사항과 함께 후원회에 전달할 수 있도록 하되, 고용주가 피고용인을 대상으로 하는 경우는 허용하지 아니함.

참여연대 의견

제3자의 모금 허용 및 전달 규정은 단체의 모금을 허용하는 방식이 타당하며, 개정안은 불필요한 악용의 소지를 낳을 수 있으므로 반대함. 오히려 모금이 허용되지 않는(않아야 하는) 집단(기업, 언론, 종교단체 등)이 이를 악용할 수 있음.

기탁금을 재원으로 한 국회의원 개인별 정치활동추진비 지급(제22조)

주요 내용

국회의원 후원회를 폐지하고, 이에 따른 관련 규정을 정비하면서, 법인․단체의 기탁금을 허용하고, 국가는 이 기탁금을 활용하여 500억원의 범위 안에서 정치활동추진비를 예산에 계상하여 국회의원 개인별로 균등 분할하여 지급

참여연대 의견

국회의원 개인별 정치활동추진비 일괄 지급은 정치후원금 제도의 취지에 반하므로 반대함.

후원금은 국회의원에 대한 유권자의 ‘정치적 지지의 표현’임. 따라서 국회의원은 의정활동을 성실히 수행함으로써 유권자들로부터 지지를 획득하기 위해 노력해야 하며, 후원금은 정치활동에 대한 유권자들의 평가로 이해해야 함.

법인, 단체의 기탁금의 경우, 현재도 기탁금 제도는 후원금 제도의 취지(정치적 지지의 표현)를 반영하지 못함으로써 실효성을 상실한 제도로 평가받고 있음. 특히 기업의 후원 허용은 기탁의 형태를 띠고 있다 하더라도 ‘소액 다수의 후원 활성화’라는 정치자금제도의 개혁 취지에 역행하게 될 것임.

기탁금 감액 사유 신설(제24조)

주요 내용

임기 중 그 직위를 자진 사퇴하여 재선거 또는 보궐선거의 원인을 제공한 자를 공천하는 정당에 대하여는 기탁금의 일부를 감액하여 지급할 수 있도록 함.

참여연대 의견

정당이 임기 중 직위 사퇴자를 공천할 경우 재정적 수단을 통하여 제재하는 것은 간접적 방식에 의한 피선거권 제한으로 참정권 침해 논란을 낳을 수 있음.

또한 기탁금은 선거관리위원회가 법률 규정에 따라 나누는 정치자금으로 국고재정이 아닌 만큼 기탁자의 참정권을 침해할 소지가 있음.

경상·선거 보조금 배분 방식 변경(제27조)

주요 내용

국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 50%를 지급하고, 나머지 50%는 최근 실시한 임기만료 국회의원 선거의 득표수 비율에 따라 지급함.

참여연대 의견

현행 국고보조금의 교섭단체 우선 배정 방식은 적절하지 않으며, 개정안과 같이 각 정당의 유효득표수와 의석수를 기준으로 배분하는 것이 필요함.

교섭단체는 국회 운영의 효율성을 위해 도입된 제도로, 국고보조금을 배분하는 기준으로 설정할 이유가 없음.

선거제도 역시 유권자의 의석과 득표율 간 불비례성을 완화하기 위해 비례대표를 대폭 확대해야 한다는 요구가 나오고 있는 상황에서, 교섭단체 위주의 국고 보조금 배분은 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당에게 국고 보조금이 편중되는 결과를 낳고 있음. 따라서 유권자의 의사를 반영하여 국고보조금 배분에서도 유효득표수를 기준으로 설정하되, 현행 선거제도 하에서 의석을 통해 나타난 국민적 선택도 동시에 기준으로 설정할 필요 있음.

이에 따라 의석 1석 또는 득표율 2% 이상의 정당에게 국고보조금을 지급하되, 유효득표수와 의석수를 50%씩 반영하여 배분하는 방식으로 개정해야 함.

정당 존속기간에 따른 보조금 지급비율 조정(제27조)

주요 내용

현행 보조금 배분 방식으로 산출된 금액을 지급 기준으로 삼되, 정당의 존속기간에 따라 보조금 지급 비율을 조정함.

참여연대 의견

국고보조금 배분 비율을 정당 존속기간으로 설정하는 것은 아무런 합리적 이유가 없음.

국고보조금은 유권자의 의사에 따라 배분하는 것이 바람직하며, 앞서 국고보조금 배분 기준 개정안 의견(11번)과 같이 유효득표수와 의석수를 반영하여 기준을 설정해야 함.

정책연구소에 경상보조금 직접 지원(제28조)

주요 내용

경상보조금의 30%는 중앙선거관리위원회가 정당의 정책연구소에 직접 지급하도록 하고, 정당정책연구소는 회계보고를 하는 때에 정당의 공약개발 및 이행에 관한 자체 평가보고서를 제출하도록 함.

참여연대 의견

정당의 정책개발 및 연구활동 활성화 취지에는 동감하나, 선거관리위원회가 정책보조금을 직접 지급하거나 정당의 공약개발과 이행에 대한 평가보고서를 수령할 이유가 없음.

정당이 연구소를 통해 정책연구 기능을 활성화 하는 것은 본연의 활동임. 그러나 정당의 정책연구 성과에 대한 최종 판단은 유권자의 몫이며, 선거관리를 주 임무로 하는 선거관리위원회에 공약개발 및 이행에 관한 평가보고서를 제출할 필요는 없다고 판단됨.

오히려 정당이 각종 정책 활동과 회계집행 내역을 상시적으로 유권자에게 공개하는 시스템을 만드는 것이 필요함.

국회법 위반으로 소속 의원이 처벌받는 경우 보조금 감액(제29조)

주요 내용

회의진행을 방해할 목적으로 본회의 또는 위원회의 회의장을 점거하거나 폭력 등을 행사하여 형사고발된 국회의원이 금고형 이상의 선고를 받은 경우에는 해당 국회의원의 수에 보조금의 10%에 상당하는 금액을 곱한 금액을 회수하거나, 그 이후 당해 정당에 지급할 보조금에서 감액하여 지급할 수 있도록 함.

참여연대 의견

국회의 갈등 상황에 의한 물리적 충돌은 보조금 감액 등의 방식이 아니라 여·야 간의 갈등 해소 시스템을 합의하고 제도화하는 것이 바람직함.

국회에서 발생하는 물리적 폭력은 특별법 형태의 처벌법규를 제정하는 등 사법적 강제를 통해 해결할 사안이 아님. 여·야 간의 합의를 통해 국회 운영원리를 제도화시키는 것이 필요하며, 의회 자율성의 측면에서 국회 내에서 발생한 충돌은 국회 내의 징계 시스템을 통해 해결하는 것이 바람직함.

법인·단체의 정치자금 기부 허용(제31조)

주요 내용

법인․단체의 기탁금 기탁을 허용하면서 연간기탁금 한도액 등 관련 규정 정비(권경석 의원안, 권택기 의원안)

1회 기탁 금액의 50% 이내에서 특정 정당에 대한 지정 기탁 허용 등 관련 규정 정비(권택기 의원안)

단체의 후원금 기부와 기업의 기탁금 기탁을 허용하면서 기탁금의 경우 1회 기탁 금액의 40% 이내에서 지정기탁금을 기탁할 수 있도록 하는 등 관련 규정 정비(백원우 의원안)

참여연대 의견

기탁 방식 등 형식을 불문하고 법인과 단체가 자체 재정으로 정치자금을 직접적으로 기부하는 것은 반대하며 현재와 같이 법인·단체의 직접 기부는 금지되어야 함. 단, 비영리법인(언론, 종교, 학교 등 제외)과 단체의 경우 별도 기금을 통해 구성원들의 정치자금 모금을 허용할 필요가 있으며 이 경우에도 독립회계 등 절차의 투명성을 확보해야 함.

2004년 정치자금제도 개혁의 목표는 정치부패, 정격유착의 근절이었으며 그 결과 ‘정치자금의 투명성 확대, 소액다수 후원 활성화’의 원칙이 확립되었으며, 이 원칙은 정치후원금 제도의 확고한 원칙으로 지켜져야 함.

무엇보다 법인과 단체 재정의 직접 기부는 ‘소액 다수 후원 활성화’ 원칙을 훼손할 것임. 특히 기업이 자체 재정으로 정치자금 기부를 하게 된다면, 개정안과 같이 현행 기부 상한액을 대폭 확대하는 방식이 될 것이며, 정치인들도 다수의 유권자들로부터 지지를 획득하여 소액 후원금을 모금하기 보다는 기업을 통해 손쉽게 후원금을 모금할 가능성이 큼. 이는 결과적으로 정치자금의 기업 편중을 낳아 정책의 기업 편향성을 심화시키고, 금권 정치의 가능성을 높이게 될 것임. 이러한 맥락에서 기업의 경우 자체 재정으로 직접 기부하는 방식 뿐 아니라, 구성원들로부터 자체 모금하는 방식도 허용되어서는 안 됨.

또한 개정안의 경우 비율과 액수에서 일부 차이가 있으나, 기탁금 제도를 직접 기부의 수단으로 제시하고 있음. 그러나 기탁금 제도를 채택한다고 하여도 앞서 지적한 기업자금에의 편중성과 이로 인한 소액다수 원칙의 훼손, 금권정치의 부활 등의 문제가 해소되는 것은 아님. 한편 방식의 측면에서, ‘일부 지정기탁’의 경우 후원자의 지지의사가 없는 정당에 후원금이 배분되게 되어, ‘정치적 지지의 표현’이라는 후원금 제도의 취지와도 맞지 않음.

다만 현행 정치자금법 하에서 기업집단이나 영리단체 등은 모두 개인기부의 형태로 후원을 하고 정책적 영향력을 행사하고 있으나, ‘청목회 사건’에서와 같이 집단을 통하지 않고서는 정치적 의사를 표출하기 힘든 사회적 소수 집단(영향력의 측면)은 이른바 ‘쪼개기’ 등의 탈법적 방법을 행하고 있는 상태임. 이에 따라 오히려 정치자금의 투명성이 훼손되는 결과를 낳고 있음.

따라서 법인과 단체를 불문하고 직접 재정 기부는 금지하고, 비영리법인과 단체의 경우  ‘소액 다수 후원과 투명성 확보’의 원칙에 따라 개인별 기부한도, 모금 상한액, 모금절차 등의 규제 절차를 명확히 하되, 별도 기금을 통한 ‘모금’은 허용할 필요가 있음.

후원금에 대한 면책규정 신설(제32조 제3호 단서)

주요 내용

후원회 지정권자인 공무원이 자신의 정치활동과 관련하여「정치자금법」에 따른 후원금을 기부 받는 것을 허용함.

참여연대 의견

정치후원금은 그 속성상 ‘대가성’의 잣대로 판단하기 어려우며, 따라서 임의적 사법 처리의 남용을 막기 위해 합리적 개정이 필요하다고 판단됨. 다만 개정안의 경우 형법 등 관련 법률을 동시에 검토하여, 뇌물은 처벌하되 정치후원금의 본질을 훼손하지 않는 방향으로 면밀한 법리적 검토가 필요할 것임.

정치후원금은 유권자들과 정책을 추진하는 정치인들을 ‘매개’하는 대의정치의 한 수단임. 사법기관이 후원자나 정치인의 ‘의도’를 통해 후원금의 적법성 여부를 포괄적으로 규제할 경우, 유권자들의 정치참여는 물론이고 국회의원의 입법 활동도 제약될 수 있음.

정치후원금은 대가성의 잣대로 판단할 것이 아니라, 투명성을 확대하여 ‘특정 정치인이 누구로부터 지지를 받고 있는가’를 명확하게 드러내는 것이 필요함.

국회의원 후원회 회계보고 횟수 축소(제40조)

주요 내용

국회의원 후원회의 회계보고를 연 1회로 함.

참여연대 의견

회계보고 축소는 ‘투명성 확대’라는 정치자금 개혁 방향과 맞지 않으므로 반대함.

회계보고의 자체감사 대상확대(제41조)

주요 내용

당대표경선후보자는 회계보고를 하는 때에 소속 정당의 자체 감사의견서를 첨부하도록 함.

참여연대 의견

정치자금 투명성 확보 차원에서 바람직하다고 판단됨.

회계보고서의 인터넷 공개범위 확대(제42조)

주요 내용

선거비용뿐만 아니라 모든 정치자금에 대해 그 수입․지출명세서를 공개하도록 함.

참여연대 의견

모든 정치자금의 공개 취지에 찬성함. 나아가 열람 기간의 경우 제한을 둘 이유가 없으며, 모든 정치자금의 수입·지출 명세서는 ‘상시, 인터넷 공개’가 되어야 함.

정치자금의 투명성 확대를 위해서는 정치자금의 종류, 공개 장소 및 기간에 제한이 없어야 함.

기부내역 공개 강화 및 공개 후원금에 대한 형사책임 면책 신설(제42조의2조)

주요 내용

후원회는 반기별 60만원을 초과하여 후원금을 기부한 후원인의 성명, 소속 직장명과 직위, 기부금액 및 기부일자를 반기별로 중앙선거관리위원회가 지정한 홈페이지에 의무적으로 공개하도록 함.

후원회는 그 지정권자와 협의하여 의무적 공개사항 외에도 후원인의 기부 내역을 중앙선거관리위원회가 지정한 홈페이지에 공개할 수 있음.

후원인의 기부내역을 공개한 후원금에 대하여는 후원회와 그 지정권자는 다른 법률에 따른 형사상의 책임을 지지 아니하도록 함.

참여연대 의견

기부내역 공개 강화의 취지에 동감하며, 투명성을 실질적으로 확보하기 위해서는 후원인의 직장명과 함께 ‘직장 대표의 명의’를 병기하고, 직장이 없는 사람의 경우 ‘배우자의 직장’을 병기 하는 등의 방안을 강구해야 함. 또한 후원금 기부 신고 액수를 2008년 이전 수준(연간 120만원)으로 하는 것에 찬성함.

현행 정치자금 제도에서 후원인들이 직장 명칭을 정확하게 기록하지 않음으로써, 후원금의 흐름이 명확하게 파악되지 않고 있음. 직장 명칭을 정확하게 기록하는 것이 전제되어야 하지만, 보완장치로 직장 대표의 명의가 병기될 수 있도록 해야 함. 또한 ‘직업이 없는 사람’의 경우 배우자의 직장을 밝히는 미국의 예와 같이 후원자의 정보 공개 내역을 유권자가 실질적으로 활용할 수 있도록 제도적 보완을 강구해야 함.

또한 개정안의 내용과 같이 공개되는 기부 한도를 낮추는 것은 정치자금의 투명성 확대를 위해 필요함. 2008년 당시 공개 기부액수 한도를 300만원으로 개정한 합리적 이유를 찾기 힘듦.

면책규정의 경우 상기 16번과 동일한 의견임.

선거관리위원회의 정치자금 조사권 폐지(제52조)

주요 내용

선관위 위원 및 직원에게 부여된 정치자금범죄의 조사 권한 폐지

참여연대 의견

현행 규정되어 있는 선관위의 자체 조사권을 폐지하고, 검찰의 지시를 받도록 개정할 합리적 이유를 찾기 힘듦.

정치자금범죄에 대한 선관위 우선 조사 등(제52조 등)

주요 내용

「정치자금법」을 위반한 사건은 중앙선거관리위원회의 고발이 없으면 기소할 수 없도록 함.

선관위는 회계처리 관련 정치자금 범죄에 대하여는 해당 범죄의 벌금형의 5배에 해당하는 금액 이내에서 통고 처분할 수 있도록 함.

참여연대 의견

선관위에 ‘전속고발권’과 ‘우선 조사권’을 주는 안에 반대하며, 자체적인 ‘통고 처분’ 권한을 부여하는 것에 반대함.

선관위에 사실상 ‘기소를 독점’하는 준사법 기관의 권한을 부여하는 것은 그 위상과 전혀 맞지 않음. 선관위는 ‘규제기관’이 아니라 ‘관리기관’인만큼, 불필요한 권한을 부여하는 것은 부적절함.

정치자금범죄 자수자 특례규정 신설(제51의2조)

주요 내용

불법정치자금을 제공한 자가 자수한 때에는 그 형을 감경 또는 면제하도록 특례 규정을 신설함.

참여연대 의견

불법정치자금 자수자 특례규정은 현행 사법체계와 맞지 않고, 취지와 달리 거액의 불법정치자금 수수자를 비호하는 데 이용될 수 있으므로 반대함.

사법협조자 형벌감면제(미국식 플리바게닝)는 현행 사법제도에 도입되어 있지 않은 것으로, 정치자금범죄에만 특별히 이 제도를 도입하는 것은 법 적용의 형평성에서 문제가 있을 수 있음.

또한, 사법협조자 형벌감면제는 검찰이 수사상 편의를 위해 임의성 없는 특정 진술을 강요하거나, 더 큰 범죄를 감추기 위해 전략적 자백을 할 경우 가려낼 방안이 없다는 지적이 제기되어 왔음. 정치자금범죄에 이 제도가 도입될 경우에도 마찬가지 우려가 있으며, 특히  거액의 불법정치자금을 기부해놓고도 소액의 불법 정치자금 기부 건을 자수함으로써 거액 불법정치자금 수수자를 보호하는 등의 문제가 발생할 가능성이 있음.

참여연대 보고서 제2011-15호 AWr2011080400

정당법·정치자금법 개정에 대한 입법의견

발 행 일	2011. 08. 04

발 행 처	참여연대 의정감시센터 (소장 : 조성대 교수)

담    당	황영민 간사 02-725-7104 joseph@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2011 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

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